完善高水平對外開放體制機制的云南實踐與探索

云南作為我國建設面向南亞東南亞輻射中心的核心省份，內接長江經濟帶，外聯“一帶一路”南亞東南亞區域主要通路，是我國與南亞東南亞互聯互通的戰略樞紐，具有顯著的地緣區位優勢。立足于“十四五”收官，“十五五”謀篇布局承前啟后的重要階段，云南需要大膽闖出一條基于規則、規制、管理和標準的制度創新改革和試驗之路，為“十五五”時期我國完善高水平對外開放體制機制貢獻出“云南智慧”

2015年1月和2020年1月，習近平總書記先后兩次考察云南時，都強調了云南的區位和開放優勢。希望云南努力建設成為我國面向南亞東南亞的輻射中心，是以習近平同志為核心的黨中央為云南確立的新定位和新使命。十年來，云南在建設輻射中心的各項工作中積極作為，取得了突出成效。[12025年3月，習近平總書記第三次對云南考察，對建設面向南亞東南亞輻射中心提出了新要求，為“十五五”時期云南以輻射中心建設統攬高水平對外開放工作指明了方向。

黨的二十屆三中全會審議通過的《中共中央關于進一步全面深化改革、推進中國式現代化的決定》提出：“在穩步擴大制度型開放、深化外貿體制改革、深化外商投資和對外投資管理體制改革、優化區域開放布局、完善推進高質量共建‘一帶一路’機制等五個方面完善高水平對外開放體制機制。”[2完善高水平對外開放體制機制，這是黨中央以經濟體制改革為牽引進一步全面深化改革的重要部署，對于實現高質量發展、持續推動經濟全球化健康發展具有重要意義。

完善高水平對外開放體制機制的內涵

習近平總書記在黨的二十大報告中指出：“增強國內大循環內生動力和可靠性，提升國際循環質量和水平”“高質量發展是全面建設社會主義現代化國家的首要任務”。[3]“開放是中國式現代化的鮮明標識”[2]“中國將堅持推進高水平對外開放，以高質量發展全面推進中國式現代化，為各國開放合作提供新機遇”①。可見，新發展格局構建、高質量發展和高水平對外開放，是當前包括云南在內的國內經濟正在經歷的發展過程，三者之間存在緊密聯系、密不可分。

（一）核心內涵

國家戰略支點定位。以云南等沿邊地區為樞紐，構建連接中國與南亞、東盟市場的陸海聯動通道，推動“一帶一路”倡議和中國-中南半島經濟走廊深度融合，形成國內國際雙循環交匯的戰略支點。

制度型開放創新。聚焦規則對接、要素流動和服務業開放，通過負面清單縮減、跨境數據流動試點等改革，破解傳統沿邊開放的制度約束，探索與國際高標準規則（如RCEP、CPTPP和DEPA）銜接的開放模式。[4]

區域協同發展深化。統籌沿海、沿邊與內陸開放布局，推動東部產業向中西部轉移，構建“前岸 + 中區 + 后廠”的跨境產業鏈及發展模式，實現“通道經濟”向“樞紐經濟”升級。

（二）內涵維度

第一，政策與規則聯通機制。通過深化與南亞東南亞國家的政策對話和規則對接，構建多層次合作框架。

第二，基礎設施互聯互通機制。以“硬聯通”夯實開放基礎，包括交通網絡：積極建設中越、中老、中緬國際大通道、高效建設面向印度洋國際陸海大通道，完善高速公路、跨境鐵路（如中老鐵路）及航空樞紐，形成“通道 + 樞紐 + 網絡”的立體交通體系；能源合作：推進跨境電力聯網通道建設，打造區域國際電力交換中心，推動綠色能源產能輸出；智慧口岸：加大數字化口岸建設力度，提高跨境物流協同能力和通關效率。

第三，產業鏈供應鏈協同機制。重點構建跨境產業鏈和產業園區聯動模式。跨境產業協作：推動“東南亞資源 + 云南制造+ 國內市場”模式，支持企業在境外建設加工基地（如橡膠、咖啡加工廠等），形成跨境產業鏈閉環；園區聯動：整合自貿試驗區、邊合區、綜保區等開放平臺，推動“飛地經濟”“園中園”等合作機制，促進產業承接與轉移；邊民互市改革：創新“邊民互市 + 落地加工”模式，通過合作社組織邊民參與貿易，提升邊民互市附加值。

第四，開放平臺協同發展機制。打造多層次開放載體。會展經濟：依托南博會、中老越三國邊境商品交易會等平臺，推動商品展示、投資洽談和產業鏈合作；口岸經濟：實施“口岸 + 通道 + 市場（城鎮 + 產業 + 物流）”協同發展，提升口岸功能，擴大跨境貿易規模；數字平臺：建設跨境電商綜合試驗區，探索“跨境電商 + 產業帶”模式，優化線上綜合服務平臺和物流信息平臺。

第五，人文交流與民心相通機制。通過非經濟領域的深度合作增強互信。教育醫療合作：在周邊國家實施“心聯通云南行”民生項目，開展農業科技推廣、助學助教等援助，累計受益超200萬人；文化交流：締結國際友好城市和邊境友好村寨，舉辦民族文化節、體育賽事（如中老越國際足球賽），促進民間互動；人才培養：高校開設南亞東南亞15個語種專業，強化國際傳播人才和跨境電商專業人才培育。

云南為建好面向南亞東南亞輻射中心，完善高水平對外開放體制機制內涵的五個維度是：以規則聯通為引領、以設施聯通為基礎、以產業協同為動力、以平臺整合為載體、以人文交流為紐帶，形成“政策-設施-產業-平臺-民心”五位一體的開放生態。其目標是通過制度型開放，將云南從“通道經濟”升級為“樞紐經濟”，最終建成中國與南亞東南亞雙向循環的戰略支點。

綜上，完善面向南亞東南亞輻射中心高水平對外開放體制機制應以服務和融人國家高水平對外開放的角度著眼，以增強自身輻射能力、深化改革創新落腳。在力爭使面向南亞東南亞輻射中心高水平對外開放體制機制成為國家層面高水平對外開放體制機制當中重要組成部分的同時，有效助力云南推動高質量跨越式發展。

建設面向南亞東南亞輻射中心的顯著成效

黨的十八大以來，云南省堅持以習近平新時代中國特色社會主義思想和習近平總書記考察云南省重要講話精神為指導，堅決落實中央統籌推進深層次改革和高水平對外開放決策部署。立足區位優勢，主動服務和融入共建“一帶一路”，在深化改革開放上下功夫，以制度型開放為重點，積極擴大高水平對外開放，加快建設面向南亞東南亞輻射中心。

2025年是云南建設我國面向南亞東南亞輻射中心十周年，十年來，云南一直在努力從邊陲末梢走向開放前沿。鐵路、公路、航空出境交通網多維度延伸，與南亞東南亞國家通航城市達43個，擴大了南亞東南亞國家首都和重要旅游城市航線的覆蓋面。中緬、中老實現網絡設施互聯互通，國際通信服務覆蓋老撾、越南、泰國等8個周邊國家，建成13條跨境電力聯網通道。[5與9個國家搭建12個多（雙）邊合作機制。與南亞東南亞國家締結友城49對、居全國首位。昆明、紅河、天理、德宏等地推動建設跨境電商綜合試驗區。已同124個國家（地區）建立跨境人民幣結算渠道，累計結算金額超7000億元，實現已建交的17個南亞東南亞國家全覆蓋。[5據昆明海關統計，云南對南亞東南亞國家進出口額從2015年的886.6億元增長到2023年的1257.8億元，增幅達 41.9% ，年均增長 4.5% ，貿易規模連續5年保持在1000億元以上。②

打造了三個發展樣板。一是打造瀾湄流域綠色發展樣板。與湄公河國家科研機構合作共建34個國際聯合創新平臺，舉辦瀾湄地區創新走廊建設高官會，2024年共選派68名國際科技特派員赴湄公河五國開展科技服務，促進地區綠色轉型。[6]

二是打造中老鐵路沿線共享發展樣板。中老鐵路開通3年多來，已覆蓋31個省區市和19個國家和地區，實現與中歐班列貫通銜接，成為我國聯通歐洲、直抵東盟的重要通道。[7]

三是打造沿邊睦鄰安鄰富鄰發展樣板。近年來，“七彩云南·文化周邊行”訪演活動、“跨國春晚”等活動持續舉辦，在240小時過境免簽政策的推動下，“YunnanTravel”更加便利。面對新冠疫情和各類災害，云南與周邊國家齊心協力、共同攻堅克難，先后派出多批醫療隊在周邊國家開展“光明行”“愛心行”等公益醫療活動。

建設面向南亞東南亞輻射中心存在的問題和不足

（一）政策整合創新不足：制度型開放深度有限

一是云南向中央爭取的各類政策多，但核心政策的共享程度低。國家層面對云南在全國對外開放格局中的定位非常清晰，對云南爭取的各類開放試驗區域和開放政策也給予大力支持，但從云南的角度來說，對好不容易爭取來的各頂帽子，卻沒有能深人挖掘、整合創新出一些針對性和實效性強的政策內涵，對一些試驗性政策也沒有能夠在各類開放試驗區廣泛推廣和實現共享。

二是國際規則銜接不足、標準適配滯后。云南雖積極對接RCEP等國際經貿規則，但在原產地認證、跨境支付、知識產權保護等關鍵領域仍存在標準差異。企業對規則運用能力較弱，2024年僅簽發原產地證書7033份，企業獲關稅減讓約5900萬元，與龐大貿易規模不匹配；跨境認證、檢驗檢疫等標準對接仍以雙邊協議為主，多邊互認體系尚未成型。

三是政策創新與風險管控矛盾。自貿試驗區393項創新成果中 80% 屬全國首創，但如“藥食同源”通關改革僅限6個邊境州市；金融領域跨境支付、保險等創新因監管壁壘進展緩慢。

四是跨區域協調缺位。省際、省內各口岸、園區及州市缺乏高效聯動機制。如滇越貿易額僅占中越貿易總額的 5% ，合作潛力未充分挖掘，反映出對越南等毗鄰國家的國別方案細化不足。中緬、中老經濟走廊建設分屬不同部門推進，政策資源分散，導致通道與產業協同效率較低。

（二）通道建設滯后：向外輻射整體功能受限

一是國際通道建設不均衡。緬甸鐵路建設相對滯后，中緬通道推進緩慢，導致云南通往印度洋的陸海大通道尚未全線貫通。

二是多式聯運體系薄弱。中越跨境標準軌鐵路聯通、紅河界河公路大橋等關鍵項目進度遲滯，制約“口岸 + 通道 + 市場（城鎮+ 產業 + 物流）”協同發展。中緬陸水聯運通道受制于緬甸局勢及緬甸政府左右搖擺態度，雙方共建談判至今處于擱置狀態。

三是航空方面。云南全省南亞東南亞通航點達30個，但從航線布置和運輸能力來看，仍然存在若干問題。如南亞方向航線缺口明顯，關鍵國家直航缺失；東南亞次區域航線覆蓋不足，中南半島腹地連接薄弱等。

四是基礎設施“硬聯通”與“軟聯通”不協調。包括硬聯通超前與軟規則滯后存在矛盾、多式聯運銜接機制缺失；硬件設施標準化與軟件協同機制碎片化存在矛盾；跨境基建硬件投入與軟環境支撐脫節存在矛盾等。以中越邊境口岸為例，云南中越邊境的河口口岸已建成現代化鐵路口岸。但中越兩方的通關信息化系統“各自為政”，中國河口口岸已實現“單一窗口”電子化通關，越南老街口岸的信息化系統建設則滯后，兩國數據接口未打通。

（三）口岸-產業脫節：通道經濟轉型困難

一是“穿岸而過”現象突出。云南雖有28個口岸，但與云南4061公里的邊境線相比，口岸總數仍然較少，同時口岸經濟仍以物流中轉為主，多數口岸“穿岸而過”現象突出，貨物加工轉化率低。

二是園區-口岸聯動薄弱。沿邊產業園與口岸空間分離，如磨憨口岸進出口貨物超800萬噸，但合作區產業配套滯后，2023年僅引進企業29家；“前岸 + 中區 + 后廠”模式中“中區”（保稅物流）功能缺失，企業原料與成品倉儲成本增加 30% 。

三是產業支撐薄弱，承接轉移能力受限。制造業水平低下制約開放層級。云南制造業以資源型初級產品為主（如農產品、礦產），高技術產業占比低，導致出口商品附加值不高。盡管“綠電 + 先進制造業”（如綠色鋁、硅光伏）快速崛起，但2024年“新三樣”產值僅2610億元，對全省工業貢獻仍不足。

四是產業鏈整合不足。沿邊產業園區存在同質化競爭（如均聚焦于紡織業、電子加工業），缺乏差異化布局。滬滇4 16+16 ”園區共建雖推進，但“一園一策”模式未全面推廣，產業協作深度不足。“一企兩國兩廠”試點（如紅河州）規模有限，周邊國家產業鏈配套薄弱，難以形成區域協同生產網絡。

五是沿邊產業配套不足。沿邊城鎮（如鎮康、滄源）產業承載能力有限，缺乏深加工園區配套，導致“前岸 + 中區 + 后廠”模式落地困難。口岸經濟以物流貿易為主，落地加工產業薄弱。例如，邊民互市貿易量居全國第一，但“互市 + 加工”轉化率不足15% ，缺乏深加工集群支撐。

（四）平臺功能碎片化：開放載體協同不足

一是多平臺政策疊加不足。比如，紅河州擁有5個開放平臺、9個省級開發區，但自貿區、邊合區、跨境電商綜試區政策各自為政，企業難以綜合享惠。

二是國際合作園區運營低效。老撾萬象賽色塔開發區雖簽約企業886家，但因中老法律銜接不暢，土地產權糾紛頻發；中緬邊境經濟合作區因緬方政策反復，實際落地項目不足規劃 30% 。

三是貿易便利化措施碎片化。口岸通關效率提升依賴“智慧口岸”建設（如孟定清水河口岸），但跨部門協同不足，海關、邊檢、物流數據尚未完全互通，導致“一次查驗、多家互認”僅限部分商品（如農產品）。

（五）民間交流機制不健全：民心相通受到制約

一是缺乏統籌機制和常態化交流平臺。在推動面向南亞開放方面，原來運行的孟中印緬地區經濟合作論壇，因推動力度不夠等方面原因，沒有取得預期效果。目前云南與南亞、東南亞國家的民間交流主要由政府部門（如外事辦、文旅廳）、高校、企業及少量民間組織分頭推動，但缺乏跨領域的統籌機制。現有機制更多聚焦于經貿合作（如邊境貿易商會），在教育、科技、環保等民生領域的民間機制嚴重不足。文化、青年交流多依賴“邊交會”等臨時性活動，缺乏類似“瀾湄青年交流中心”的常態化平臺。

二是缺乏信息共享平臺。云南缺乏面向民間的南亞、東南亞信息共享平臺，導致企業、社會組織難以獲取對方需求。廣西南寧的“中國-東盟民間交流網”整合了雙方民間組織名錄、項目需求等信息，云南類似平臺尚未完善。調研顯示，僅有 12% 的云南民間企業通過線上渠道找到東南亞合作伙伴。

三是人員往來便利度不足。磨憨等口岸雖實行240小時過境免簽，但外籍技術人員居留許可審批需45天，磨憨口岸2024年人口增至3.5萬，卻因跨境社保不銜接，難以吸引高端人才。

四是人文交流與語言服務存在滯后問題。例如，云南本地高校緬語專業人才年培養量僅約500人，且集中在商貿、旅游領域，懂跨境物流規則的專業人才不足 10% 。司機與緬甸當地交警、貨主溝通不暢，常因語言障礙導致運輸糾紛，2023年中緬公路跨境運輸糾紛中， 35% 源于語言誤解。

完善高水平對外開放體制機制的建議

按照中央和省委、省政府的新要求、新部署，針對完善輻射中心高水平對外開放體制機制的需求，“十五五”時期應著力做好以下工作。

（一）探索創新政策制度，深入推進制度型開放

一是深化政策研究。要精準把握好自由貿易試驗區的政策紅利，先行先試，通過深人研究國家給予沿邊地區的特殊優惠政策，積極探索在對外開放領域的政策制度創新。[9國家爭取在云南設立“沿邊開放綜合改革試驗區”和云南自貿試驗區大宗商品資源配置樞紐。

二是加強國際規則的銜接和標準制定。推動實現在原產地認證、跨境支付、知識產權保護等關鍵領域的標準統一。發揮企業作為科技創新和經濟活動的主體作用，通過競爭合作主動參與國家行業標準、規則制定，增強企業運用國際規則的能力。

三是構建跨區域協作機制，建立“省級統籌 + 州市創新 + 園區試點”三級對外開放政策聯動體系，完善省際協作、跨境協作機制，建立完善風險防控體系。

（二）加快推進大通道建設，提升對外輻射功能

一是強化中緬政策溝通機制對接。建立起多層次、多領域和多形式的新通道溝通機制，合力協調解決中緬通道推進緩慢的問題，促進貫通云南通往印度洋的陸海大通道。

二是加強重點項自要素保障。對支撐多式聯運聯合發展的重點建設項目開辟環評綠色通道，依法依規加快審查、審批，優先保障土地、資金等要素，進一步縮短前期工作周期。

三是優化航線布置，按照“拓展國際、加密國內、優化省內”思路，布局豐富的航線網絡，補齊面向南亞、東南亞航線缺口，提升運輸能力。

四是促進基礎設施“軟硬結合”。聚焦硬聯通超前與軟規則滯后、硬件設施標準化與軟件協同機制碎片化、跨境基建硬件投人與軟環境支撐等矛盾問題，加強雙邊、多邊協調，加快推進大規模“硬建設”和高水平“軟建設”，提升樞紐能級。

（三）“口岸 + 產業”協調聯動，推動通道經濟向口岸經濟、產業經濟轉型

一是加大口岸建設投入。積極爭取中央、省級層面對邊境地區口岸發展和建設資金的支持，發揮先天優勢，加快口岸發展玉石、農副產品等加工業。

二是推進口岸、園區深度融合。積極探索口岸與自由貿易試驗區、跨境經濟合作區、邊境貿易區、經濟技術開發區、邊境經濟合作區、綜合保稅區、跨境電商綜合試驗區等國家級開放型經濟平臺多園區疊加發展路徑。實時提煉“一地多牌”釋放疊加政策紅利的做法及成效，構建具有云南地域特色的口岸經濟 + 園區經濟融合發展模式，推動口岸經濟升級發展。

三是夯實承接產業轉移平臺。加大對沿邊產業園區基礎設施建設和科技創新投人，立足本地特色資源稟賦和發展優勢，推動制造業加快發展，增強沿邊園區承接產業轉移的能力。

四是強化產業協作。優化產業鏈布局，加強沿邊地區與省內不同功能開放型園區、腹地經濟圈聯動，完善沿邊產業配套，進一步促進資源共享、優勢互補。

（四）加強開放平臺協同合作，促進上下游產業鏈在不同平臺的有效銜接

一是強化制度創新與政策集成。推動各個開放平臺間的政策互通、資源共享和功能互補，為企業提供方便快捷的服務，降低企業運營成本，提升產業鏈運轉效率。

二是深化國際合作園區建設。推動國際合作園區形成國家有關部門、地方政府、合資企業三個層級的協調議事合作機制，加強溝通協作，為國際合作園區建設提供堅實的機制保障。

三是建立跨部門協同機制。推動海關、邊檢、物流等不同部門之間的數據共享，解決產業鏈中存在信息孤島問題，促進貿易便利化。

（五）健全民間交流機制，激發民間交往活力

一是搭建系列常態化民間交流平臺。深化社會和民間團體對外交流渠道建設，完善對外交流項目化、成果化、社會化機制，推動通過民間活動、學術交流等多種方式擴大公共外交，加強信息共享，促進在貿易、科技、教育、醫療等多領域的務實合作。

二是創新外籍人才服務便利化舉措。簡化外籍人才簽證辦理流程，提高簽證辦理效率，優化居留管理政策，為外籍人才往來提供更多便利，吸引更多外籍人才和企業來云南創新創業。[10]

三是推動產學研深度融合。加強云南本地高校與南亞東南亞院校的溝通合作，根據各方企業發展和市場需求，建立實習合作機制，完善相關語言專業人才培養，解決語言人才短缺問題，促進技術交流和項目孵化。

注釋

① 這段話出自2023年9月2日習近平主席在2023年中國國際服務貿易交易會全球服務貿易峰會上發表的視頻致辭。參考歐陽潔，羅珊珊.完善高水平對外開放體制機制[N].人民日報，2024-12-07（01）。

② 數據來源：參考昆明海關.云南對南亞東南亞國家貿易規模持續擴大連續5年超千億，是怎樣煉成的？[EB/OL].http：//lasa.customs.gov.cn/kunming-customs/611304/611305/5718743/index.html。

③ 數據來源：參考吳珺，李熙臨.從三個發展樣板看云南對外開放工作[EB/OL].https：//news.qq.com/rain/a/20250430A0A6BP00？media-idamp;suid。

④ 數據來源：根據2025年云南省發改委“協同發展改革研究專項工作項目”“完善面向南亞東南亞輻射中心高水平對外開放體制機制研究”課題調研數據整理所得。

參考文獻

[1]韓成圓，劉子語，楊春梅，等.奏響合作開放新樂章[N].云南日報，2025-01-09（01）.

[2]中共中央關于進一步全面深化改革推進中國式現代化的決定[N].人民日報，2024-07-22（01）.

[3]習近平.高舉中國特色社會主義偉大旗幟為全面建設社會主義現代化國家而團結奮斗一一在中國共產黨第二十次全國代表大會上的報告[J].中國人大，2022（21）：6-21.

[4]2025年穩外資行動方案[EB/OL].https：//www.gov.cn/zhengce/content/202502/content-7004409.htm.

[5]胡曉蓉，段毅.抓住機遇發揮優勢主動作為成果豐碩[N].云南日報，2023-10-14（01）.

[6]韓成圓，郭瑤.瀾湄合作“金色平臺”更加閃耀[N].云南日報，2025-03-22（03）.

[7]王寧，李銀，王長山.沿著習近平總書記指引的方向闊步前進扎實推進中國式現代化云南實踐[N].新華每日電訊，2025-03-05（07）.

[8]云南面向南亞東南亞輻射中心建設不斷取得新進展[EB/OL].www.sasac.gov.cn/n2588025/n2588129/c31232757/content.html.

[9]謝進，岳曉瓊，張瀟予.構筑大樞紐打造新高地[N].云南日報，2025-03-10（03）.

[10]云南省人民政府辦公廳關于印發云南省加快內外貿一體化發展若干措施的通知[EB/OL].https：//www.ynxc.gov.cn/html/2024/shouyetongzhigonggao-0220/10047.html.

作者簡介

雷揚云南省宏觀經濟研究院（云南省產業研究院）副研究員，研究方向為對外開放、金融理論與實務和設施建設

唐華班云南省宏觀經濟研究院（云南省產業研究院）研究實習員，研究方向為區域經濟、宏觀經濟