論農村義務教育的均衡發展

昌忠澤

摘 要：普遍服務的概念最早來自于產業領域。中國社會普遍服務體系的構建應著眼于保障國家長遠的發展動力和社會的基本公平，為此必須讓每一個國民都能享受到必要的義務教育。在現階段，將農村義務教育均衡發展納入社會普遍服務體系有著重要的戰略意義。各級政府要提高認識，依法保障公民的受教育權；要確立辯證的教育均衡發展觀，樹立普遍服務的理念，積極指導農村義務教育的均衡發展；要進一步發展少數民族教育，大力搞好特殊教育，促進男女性別受教育機會的均等化。

關鍵詞：普遍服務；農村；義務教育；均衡發展

中圖分類號：G522.3文獻標識碼：A文章編號：1003—0751(2008)01—0132—04

一、“普遍服務”的概念演變與實踐意義

普遍服務（Universal Service）的概念最早來自于產業領域，主要是為了解決網絡型企業的盈利目標與社會服務職能之間的矛盾。1907年，美國電話電報公司（AT&T;）首次提出了“One network, One policy, Universal Service”（一個網絡，一個政策，普遍服務）的口號。1934年，美國實施了《電信法》，成立了以普遍服務為目標的聯邦通信委員會，普遍服務開始成為美國電信業政府管制的一個重要內容。

20世紀80年代末，國際經濟合作與發展組織（OECD）將電信普遍服務定義為“任何人在任何地方任何時候都能以承擔得起的價格享受電信服務，而且服務質量和資費一視同仁”，其內涵有以下三點：

1.平等，非歧視性——國土范圍內的任何人無論住在任何地方，任何時候都能得到電信服務；

2.普遍性——任何人都可得到負擔得起的電信服務；

3.連續性——信息資源的普遍接入，并達到可靠的服務質量。

電信普遍服務的對象和具體內容隨著時代和環境的變化而變化，其廣度和深度也與時俱進，不斷擴展。美國自1996年以后，電信普遍服務對象又增加了學校、圖書館。1993年，美國政府公布了“國家信息基礎結構（NII）：行動計劃”即“信息高速公路”。NII提出了一個廣義的“全民服務”概念，強調為所有想要得到這種服務的人，不論其收入多少、是否殘疾或在什么地點，都能提供一種方便與負擔得起的手段來享用先進的信息服務和信息資源。

在電信業實施普遍服務之后，普遍服務的理念迅速在其他公共服務領域推廣，電力、供熱、自來水等基礎產業以及教育、衛生等公共服務紛紛被納入社會普遍服務的范疇。從電信普遍服務引申到社會普遍服務的核心要義是：向社會成員提供均等的機會和同質的服務，以避免弱勢群體邊緣化和落后地區邊緣化。一方面，它讓每一個社會成員享受到現代化的成果，在起點和機會上平等、公平參與市場競爭，防止現代鴻溝的出現，避免現代化進程出現斷裂；另一方面，它又以普遍服務的宗旨推進政府職能轉變，讓政府變成一個服務型政府。

在我國正經歷社會多元復合轉型的進程中，“普遍服務”概念對我國的最重要啟示不能僅局限于某一具體的生產或服務領域，而應當成為一種理念、一項制度、一個系統、一張囊括整個社會及其成員的網絡，使社會普遍服務成為公共政策的核心內容，成為化解中國現代化進程中出現的一系列社會問題的良方。

教育公平是社會公平的基礎。現階段，由于我國教育制度的體制性缺陷，導致公民受教育的機會不公平，并影響到整個社會的均衡發展。在我國，憲法明確規定每個公民都享有平等接受教育的權利，強調公民受教育機會的平等。但是在實施過程中，由于種種主客觀各方面的原因，教育機會總體公平的目標遠未實現。改革開放前，影響教育機會公平的因素主要是家庭出身以及城鄉教育環境的差異；改革開放后，由于我國公共教育資源不足和教育市場化傾向的影響，現階段教育制度的缺陷在一定程度上造成了教育機會的不公平。在靠近政治經濟文化中心與遠離這些中心的地區，在城市地區和農村地區，在少數民族地區和非少數民族地區，教育資源配置存在著非均衡狀態，導致了各個地區所能享受到的教育資源存在較大差異，導致了地區間教育設施和師資條件等的重大差別，進而影響到教育機會公平目標的實現。

公共性和公共利益是義務教育最重要的功能和目標，也是一個社會和國家為了實現和保證整個社會的整體利益而賦予義務教育的一項非常重要的責任。因此，義務教育應成為由國家實施的一種具有強制性的教育。中國社會普遍服務體系的構建應著眼于保障國家長遠的發展動力和社會的基本公平，應該讓每一個國民都能享受到必需的義務教育。

二、農村義務教育均衡發展的內容

均衡是相對的，不是絕對的。義務教育均衡發展的標準也只能是相對的、歷史的。在我國當前的條件下，制定農村義務教育均衡發展的相對標準，仍然十分必要。

1.在辦學條件上的均衡

政府的投入對每一個學生來講應是平等的，即學校的生均占地面積、生均建筑面積、生均圖書和儀器設備等應大體相當。這里講的是大體相當，不是絕對平均，也不可能做到絕對平均。必須通過學校建設標準的法律規定，有效約束政府合理分配教育資源，使農村地區的每一所中小學校都能按照法定的標準，擁有大致均等的物質條件，實現義務教育規范化辦學，從而形成一個公平、共享的環境。

2.在師資隊伍上的均衡

實現師資均衡的途徑主要有：一是通過培訓、學歷提高、繼續教育，提高農村地區教師隊伍素質，使每位教師都能樹立起現代教育價值觀、教育質量觀、教育法制觀和教育管理觀，并掌握科學的教育教學理論和方法；二是建立教師定期輪崗制度，促進學校師資均衡；三是制定統一的城域、鄉域辦學條件、教師福利待遇標準。

3.在學校管理水平上的均衡

第一，建立校際干部交流制度。學校管理水平的高低，在一定程度上取決于學校領導水平的高低。教師交流要形成制度，干部交流更要形成制度。第二，建立學校管理規范。即不論誰當校長，都要按規范運作，使校長的培訓、督導部門的檢查、指導有章可依。第三，建立管理經驗定期交流制度。定期舉辦校長、教師論壇，召開管理心得座談會，促進學校內部管理制度交流，平時的電話交流，教研備課活動、科研信息、課堂教學交流等。

4.在享有優質教育資源上的均衡

主要是通過教育信息化，促進農村義務教育的均衡發展。要加快寬帶教育城域網建設，實施互聯網“校校通”工程，并借助這一教育信息平臺，實現城鄉之間所有學校的優質資源共享。

上述教育均衡發展的四個方面應相互依存、相互關聯并相互作用，共同構成一個整體。人的潛能最大程度的發揮是目的，表現的是教育結果的均衡發展；優質教育資源的均衡配置為學生獲得相對平等的教育機會和條件提供物質支撐，表現的是教育過程的均衡發展，即學生在就學過程中得到同等的對待與支持；教育制度的均衡發展保證每個學生都能獲得平等的入學和就學機會，使均衡發展的可能變為現實。

三、將農村義務教育均衡發展納入社會普遍服務

義務教育是科教興國的奠基工程，對提高中華民族素質、培養各級各類人才、促進現代化建設具有全局性、基礎性和先導性作用。在當前我國多元復合轉型進程中，農村義務教育的均衡發展問題是農村地區義務教育發展中最核心的問題。把均衡發展作為現階段農村義務教育發展的戰略選擇，將農村義務教育均衡發展納入社會普遍服務，符合義務教育自身的發展規律，是現階段義務教育發展的必然選擇。

1.受教育權是公民的基本人權

一個國家兒童的狀況如何，標志著這個國家的文明程度和現代化進程；同樣，一個國家兒童受教育的狀況，是一個國家人權狀況的重要標志之一。《兒童權利公約》認為兒童有三項基本權利：生存的權利，發展的權利，受保護的權利。受教育已成為兒童生存發展的重要條件。隨著受教育權的內涵向學習權轉移，越來越多的教育家、法學家認為：學生接受教育不是被動的，應當把兒童的受教育權當作他們發展成長所需要的天然權利來看待。1985年聯合國教科文組織第四次國際成人教育會議宣言提出：學習權“作為基本人權，具有普遍的合法性”。各國政府對于公民的受教育權也十分重視，受教育權被世界大多數國家寫進憲法。荷蘭憲法學者馬爾賽爾（Maarseveen，H.V.）和唐（Tang，G.V.d）對142部民族國家的成文憲法所作的一項比較研究得出：54.4%的憲法規定了受教育權利和實施義務教育；22.5%的憲法規定了“參加文化生活，享受文化成果的權利”；23.9%的憲法規定了教育自由和學術自由的權利。這還不包括如美、德等教育地方分權制國家在州憲法中所作的教育規定。可見，受教育權應當是“人人享有之基本人權”。因此，在當前我國多元復合轉型的進程中，各級政府應當把義務教育納入到社會普遍服務體系之中。

2.農村義務教育均衡發展是全面建設小康社會的重要內容

黨的十六大提出的“統籌城鄉發展，統籌區域發展，統籌社會經濟發展，統籌人與自然和諧發展，統籌國內發展和對外開放”的重要原則，為農村義務教育均衡發展提供了理論依據和政策保障。義務教育均衡發展是落實科教興國戰略、實現教育現代化的重要保證。科教興國，教育是基礎，教育的均衡發展對農村地區經濟社會全面發展起著重要的支撐作用。

3.農村義務教育均衡發展是實現社會公平、教育公平的有效舉措

教育公平是均衡發展的理論基石，均衡發展是促進教育公平乃至社會公平的調節手段和重要措施。教育公平有相互聯系的三層含義：一是確保人人都有接受教育的權利和義務；二是提供相對平等的接受教育的機會和條件；三是教育成功機會和教育效果的相對均等。在我國，公民平等接受教育的權利受到《憲法》、《教育法》、《義務教育法》等的法律保障，但由于種種復雜原因，教育公平尚未得到很好的實現。城鄉教育條件的巨大反差，就是教育不公平在義務教育領域的深刻反映。推進農村義務教育均衡發展，可以相對平等地分配教育資源及其份額，達到教育需求與供給的相對均衡，以切實保障農村地區所有青少年兒童的學習需求，在義務教育的層面上實現相對的教育公平和社會公平。

因此，將農村義務教育均衡發展納入社會普遍服務體系具有十分重要的戰略意義。社會普遍服務體系的構建以及社會普遍服務基金的設立，能夠極大地推動農村義務教育的均衡發展，有利于教育平等的落實，有助于在一定程度上消解其他社會不公正現象，促進社會的繁榮與穩定。

四、促進農村義務教育均衡發展的對策

“窮國辦大教育”是我國當下的國情，在發展極不平衡的經濟基礎之上，要實現農村義務教育的均衡發展，自然面臨巨大的困難。只有明確了政府和教育系統各自的責任，弄清教育公平的真正內涵，既重機會公平，又重質量公平，因地制宜，因材施教，讓每位學生都有走向成功的機會，才能真正推動農村義務教育的全面發展。根據我國的國情，筆者認為現階段應該重點做好以下工作：

1.提高認識，依法保障公民受教育權

受教育權是指由學習協助者協助公民及其子女學習的一種權利；它要求國家提供學習條件及機會，并要求由國家、教育協助者在不損及學習權之目的及增進學習效果的條件下確定學習內容。我國《憲法》規定：“中華人民共和國公民有受教育的權利和義務?！薄督逃ā芬幎ǎ骸肮癫环置褡?、種族、性別、職業、財產狀況、宗教信仰等，依法享有平等的受教育機會?！睘榇?，國家先后制定了《義務教育法》、《掃除文盲工作條例》、《殘疾人教育條例》等一系列配套法律法規來促使公民依法享有平等的受教育權利。在我國，黨和國家一貫重視發展教育事業，重視保障公民平等的受教育權利。當前，我們提出義務教育要均衡發展，是貫徹落實教育法的具體表現，是促進社會生產力發展的必由之路，是貫徹落實“三個代表”思想的重要舉措。因此，必須從代表最廣大人民的根本利益、代表先進生產力的發展要求的高度來認識農村義務教育均衡發展的問題。

2.確立辯證的教育均衡發展觀

確立辯證的教育均衡發展觀，包括兩層含義：一是均衡推進。這既是義務教育的本質要求，也是社會主義制度的必然要求。就廣大農村地區來說，義務教育的均衡推進關系到教育的平等問題，關系到教育的人權問題，也關系到農村地區社會的穩定和協調發展問題。二是“不均衡”拉動。教育事業要發展，必須在均衡推動的思想指導下，采取“不均衡”的策略進行“拉動”。這就是說，均衡發展絕不是靜態發展，暫時的均衡并不等于教育發展的大功告成，它應當與時代的發展保持同步。教育均衡發展永無止境，只有確立了這種辯證的均衡觀，才能有效地“拉動”農村義務教育健康發展。

3.各級政府應樹立普遍服務的理念，積極指導農村義務教育的均衡發展

政府應從落實“三個代表”重要思想和教育為人民服務的政治高度思考并實踐義務教育的均衡發展，采取積極進取、實事求是、分區規劃、分類指導、分步實施的工作方針，建立起合理的教育資源配置機制，循序漸進地推進農村義務教育的均衡發展。

首先要明確職責，發揮政府的主體作用。實現農村義務教育均衡發展，各級政府應該承擔主要責任。自黨的十二大以來，歷次黨代會都把教育擺在了現代化建設優先發展的戰略地位，并把這一舉措視作實現我國現代化建設宏偉目標的根本大計。為此，黨和國家采取了一系列重大政策措施。但由于多方面原因，在實際工作中，許多地方教育優先發展的戰略地位并未完全落實，義務教育投入普遍不足，公用經費比例下降，辦學條件較差。因此，各級政府必須明確義務教育均衡發展的目標，制定相關政策，加大各級政府教育經費轉移支付力度。

其次要強化政府責任，擴大優質教育資源，全方位推進薄弱學校的改造工程。要加強政府對薄弱學校的資金投入，做好“雪中送炭”的工作；要根據本地的實際情況制定中小學辦學標準，加大對薄弱學校的投入，改善辦學條件，盡快使薄弱學校達到當地的辦學標準；要加大薄弱學校的管理力度，提高薄弱學校的辦學水平；政府要在解決薄弱學校問題的同時，把薄弱學校建設和中小學布局調整結合起來，采取撤銷、兼并、聯辦、改制等方式，進一步擴大優質教育資源，滿足農村地區群眾接受良好教育的愿望；政府要加強對薄弱學校建設工作的領導，從當地實際出發，制定加強薄弱學校建設的規劃和年度工作目標，提出加強薄弱學校建設的辦法和措施，盡快改造薄弱學校。

4.攻克難點，在扶持弱勢群體上要有明顯進展

一是要進一步發展少數民族教育。政府應多渠道增加對少數民族教育的投入；組織發達地區對少數民族地區教育的對口支援；加強對少數民族教育干部的培養；對志愿到少數民族地區工作的大中專畢業生，政府給予優惠待遇等。二是要大力搞好特殊教育事業。應切實貫徹執行《殘疾人保障法》和《殘疾人教育條例》中的有關規定，舉辦殘疾人教育機構，依法招收殘疾人入學；各級政府要負責籌措殘疾人教育經費，予以保證，并逐步增加；縣級以上政府應設立殘疾人教育專項補助款，并在義務教育經費中設立一定比例的殘疾人義務教育專項經費；鼓勵社會力量興辦特殊教育事業、捐資助學，同時對殘疾人學校及其校辦產業給予扶持和優惠等。三是要促進男女性別受教育機會的均等化。我國是一個發展中國家，也是“男尊女卑”傳統很深的國家，這是農村義務均衡發展實踐中的難點，必須予以重視和解決。為此，要廣泛宣傳《婦女兒童權益保障法》和《義務教育法》，提高廣大婦女及女童的教育意識，使她們自覺參加普及教育；要打破傳統文化觀念及社會陋習，激發婦女的求知欲望和熱情；要增加農村義務教育經費投入，為有特殊困難的女童入學提供資助；要采取公平合理的招生與分配就業制度，努力改變落后農村地區在教育上歧視女性的現狀。

總之，實現農村義務教育的均衡發展，在我國現階段還帶有很大的理想成分?；诒容^薄弱的經濟基礎和比較落后的教育現狀，要實現真正意義上的均衡發展，尚待較長時日，不可能一蹴而就。但只要我們正確認識農村義務教育的現實要求，樹立普遍服務的教育理念，確立科學的均衡發展觀，采取切實有效的政策措施，那么，隨著經濟社會發展水平的不斷提高，我國農村義務教育均衡發展的宏偉目標是完全可以實現的。

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責任編輯：行 健