我國財政支農資金效益評價分析

趙國新　張居貴

摘要：隨著社會主義新農村建設的強力推進，中央和地方各級財政用于“三農”的支出逐年增加，財政支農資金使用效益也引起社會的廣泛關注。財政支農資金的使用效益直接關系到我國新農村建設的進程，因此，建立起科學有效的財政支農資金效益評價體系就顯得尤其重要而迫切。從審計的角度建立起對財政支農資金效益評價的標準、評價的指標體系等無疑具有十分現實的重要意義。

關鍵詞：財政支農資金效益；農業專項資金；評價體系

中圖分類號：F239.65文獻標識碼：A文章編號：1003—0751(2008)03—0054—03

農業是國民經濟和社會發展的基礎，隨著我國經濟、社會發展進入新的階段，黨中央、國務院把解決“三農”問題，扎實推進社會主義新農村建設作為工作的重中之重，中央和地方財政用于三農的支出逐年增加，支農支出在整個財政支出框架中所占比例逐年加大。但從總體上看，財政投入還不能適應農業經濟發展、農民增收的需要，財政支農資金在分配、管理等方面還存在不科學、不規范的問題，特別是財政支農資金使用效益方面的問題突出，如項目的選擇隨意性大，缺乏科學性，資金使用方面“撒胡椒面”形不成規模效益等。在審計實踐中，我們感到評判財政支農效益的依據不充分。因此，如何對財政支農資金效益評價是迫切而重要的。本文試圖通過建立農業專項資金使用效益的指標體系及量化的評價方法，對財政支農資金的運行情況和產生的效益狀況進行評價，揭示問題，提出加強資金管理的建議，發揮財政支農資金應有作用。

一、財政支農資金效益的評價內容

財政支農資金是指由國家財政部門安排的用于農業經濟、農村公共事業發展以

及農民增收為目的的資金投入。按照2007年政府收支分類科目，主要包括農業支出、林業支出、水利支出、扶貧支出、農業綜合開發支出等。

1.對財政支農資金投入過程的評價

各級財政每年用于農業方面的投資在數量上是有限的，講求財政支農資金的合理使用，節約有限的資金是財政支農資金效益審計評價的首選內容，根據財政支農資金運行的特點，應重點評價：

（1）資金投入的合理性。財政支農資金的投入應有整體規劃，有明確的投向和重點，有科學的決策程序和完善的管理辦法。因此，在對其審計時，首先把項目投入的合理性作為重點，查明項目的立項選取是否經過專家論證或從項目庫中選取，有無隨意調整項目地點、投資概算，項目建設內容變動是否按規定的程序報批等。

（2）資金投入的充分性和時機的恰當性。財政支農資金投入受農業生產特點的影響，具有很強的時間性和地域性，有些項目適宜在雨水少的季節進行，如小流域治理、修建攔河壩等易在冬春季實施，如果資金到位晚，資金滯撥，工程項目就不能如期實施，影響其效益的及時發揮。審計時要查明財政部門、項目主管部門是否拖延資金的撥款進度，有無滯撥資金的現象，項目施工單位有無不按施工合同要求，蓄意拖延工期，造成項目不能按計劃完工。財政支農資金的短缺性要求農業資金在投入過程中不僅要及時到位，更要足額到位，審計中要查明資金經過的財政部門、項目建設單位、施工單位是否有截留挪用專項資金的現象；有無虛假配套現象。

（3）工程有無閑置和浪費問題。農業專項資金投資的項目多種多樣，既有新建項目，又有改擴建項目及遷建、重建等項目，各項目有各自的投資目的，且每個項目又是由若干個環節所組成，因此在審計時要查明投資項目有無閑置未用、超標準建設等問題，關注工程運行質量及相配套工程的落實情況。

2.對財政支農資金使用效果的評價

財政支農資金使用中的評價，重點是評價資金的投入與生產情況是否達到效益的最優化。不同的財政支農資金有不同的投入目的，評價過程中應明確被審計的專項資金投入的目的是什么，以此有針對性地開展審計。一般而言，農業專項資金的投資有三種效果：一是利用財政支農資金取得的直接經濟效益；二是社會效益；三是生態效益。三者緊密地結合在一起，不能截然分開，因此，審計時應有所側重。

（1）財政支農資金投入的直接經濟效益，評價的重點是由于農業資金的投入、項目的實施使項目區農民增收多少、農業增產多少，在良種推廣、新技術應用、機械化程度提高方面有什么明顯的變化等。同時還要注意項目自身的盈利能力和償債能力。

（2）農業專項資金的社會效益評價，重點應放在宏觀方面，注重資金的投入、項目的開展對項目區群眾生產、生活方面的改善、提高，增加勞動就業崗位，實現社會穩定等項內容。

（3）財政支農資金生態效益評價，財政支農資金除農業稅災歉減免資金、種糧農民直接補貼、農業生產資料綜合補貼等是直接發放到農民手中外，大部分資金是通過項目的形式投入到農業中的。由于農業生產的對象是生物有機體，農產品的生產是通過生物轉化而形成的，在一定地域內生物群落與環境因素之間，生物與生物之間相互作用，達到一定的平衡，即生態平衡。農業專項資金投入項目實施過程，項目建成投產，生產環境發生變化，原有的生態平衡要打破，新的生態平衡要建立。是建立積極的生態平衡，促使農業高產、穩產，環境更加優美，還是建立消極的生態平衡，造成農業生產水平下降，群眾生活質量下降，這是關系到農業是否能可持續發展下去的重大問題，因此，生態環境的評價也是一項重要的審計內容。

3.對財政支農資金管理控制的評價

財政支農資金籌措、分配、投入、管理、使用過程中，需要有一套完善的管理控制制度，以確保資金的安全有效，審計時，要查明管理系統是否健全，內部控制制度和責任機制是否有效。通過審計評價，促使有關部門加強管理，從管理環節加強過程控制，堵塞漏洞，提高資金的總體效益。

（1）審計檢查組織機構是否建立。審計中，要注重檢查組織機構是否建立、工作制度是否健全，內部機構設置是否符合項目的需要，是否具備制約功能，管理人員崗位職責、職權界定是否明確，工作中有無推諉和“扯皮”現象，各管理機構和人員之間信息傳遞是否及時等。

（2）審計管理制度是否健全。主要審計評價和檢查農業專項資金和項目管理制度的健全及有效性，如發現制度缺陷，要及時促使其規范完善。另外，還要審查農業資金項目法人負責制、咨詢論證制、招投標、工程管理、竣工驗收、決算審計、公告公示制等制度的執行情況。

二、財政支農資金評價指標體系的設立

1.指標體系的設置原則

（1）系統性。設計的財政支農資金評價指標應能夠反映客觀存在的評價對象（專項資金）的運動全過程。指標要成體系、合邏輯，整個指標體系的內涵要全面，每個指標的外延要不重疊。

（2）量質統一性。財政支農資金評價指標體系要將定性指標和定量指標相結合，這是事物質量統一規律所決定的。

（3）實用性。指標體系設計的實用性尤為重要。在滿足評價要求的基礎上要盡量簡化；指標的名稱在不失規范的前提下，要盡量通俗易懂；要充分考慮指標原始數據取得的難易程度，這同時也是評價工作自身的經濟效益問題。

2.指標的類別

（1）管理性指標和使用性指標。這是按資金的運動流程區分的。所謂管理性指標是衡量資金到達使用單位之前的運動效果的，也可由此評價資金管理和分配者的工作績效；所謂使用性指標是衡量資金到達實用單位之后的運用效果的，也可由此評價資金使用者的工作績效。這是指標體系系統性原則的體現。

（2）定量指標和定性指標。評價指標通常可分為定性指標和定量指標兩大類。定量指標比較具體、直觀，評價時可以計算實際數值，而且可以制定明確的評價標準，通過量化的表述使評價結果顯得直接、清楚，在成本—效益分析方法中使用得最多。定性指標則是難以用數值形式表達，需要通過某種專業或約定的語言來描述。在績效評價工作中，一般以定量指標為主，定性指標為輔，但各種定性指標已經日益廣泛地被作為績效評價系統的重要組成部分，其對評價結果的影響程度越來越大。把定性指標進行量化處理是兩者有效結合的有效手段。

（3）通用指標和專用指標。這是根據評價對象（專項資金）多樣性從實際工作的需要區分的。所謂通用指標是各類專項資金的評價中均可使用的指標；所謂專用指標是某類專項資金的評價中才可使用的指標。

（4）過程指標和效果指標。專項資金的運動也是過程和結果的統一。雖然我們更關注的是結果，但結果在一定程度上是由過程自然決定的。結合過程評價來評價結果更科學。過程指標就是用以評價專項資金運動過程的指標；效果指標即是用以評價專項資金運動結果的。

三、以農業綜合開發資金為例作效益評價分析

農業綜合開發資金是指政府為保護、支持農業發展，改善農業生產基本條件，優化農業和農村結構，提高農業綜合生產能力和綜合效益，而對農業資源進行綜合開發利用的專項資金。農業綜合開發資金效益評價是指對農業綜合開發項目周期（包括立項、實施、驗收、后期管護等）的資金運行的經濟性、效率性、效果性所進行的評價。

農業綜合開發資金的效益評價環節主要有資金籌集撥付效益評價、使用效益評價以及投資效果評價等方面，評價時可對各個環節運用定性指標和定量指標。

（一）定量分析指標

1.地方財政配套資金到位率

該指標是反映地方財政在落實配套資金工作中效率的指標。計算方法是：地方財政配套資金到位率=（地方財政配套資金實際到位數/地方財政配套資金計劃進度到位數）×100%。

2.自籌資金到位率

該指標是反映自籌資金籌集效率的指標，計算方法是：自籌資金到位率=（現金投入數+以物折資到位數）/自籌資金計劃進度到位數×100%。

3.項目資金到位率

該指標反映單個項目資金的到位程度。計算方法是：資金到位率=（資金實際到位數/計劃投資額）×100%。

上述三項指標是對農業綜合開發資金籌集及投入環節的效益評價。對于各資金到位率偏低的情況，應進一步審查是否存在虛假配套情況，撥付過程中有無資金滯留、擠占、挪用等情況。從而揭示出地方政府違背承諾不投入，一些地方財政和農業綜合開發主管部門因批復項目和撥付資金不及時，造成了項目資金閑置等執行國家農業綜合開發政策情況不到位問題。資金在資金籌集撥付環節違規問題，就會直接影響工程的進展，導致“半拉子工程”現象的發生。

4.項目計劃完成率

該指標是反映社會效益經濟性的指標，計算方法是：實際工期比率=(某項目實際驗收工期/該項目計劃工期)×100%。在項目建設質量得到保證的前提下，實際工期比率小于1，說明農業開發項目投資建設的速度越快，社會效益越好。

5.成本降低率

該指標是反映投資經濟性的指標。計算方法是：成本降低率=1-(某項投資的實際成本/該項投資的目標成本)×100%。成本降低率為正數表示節約，說明投資具有經濟性。

6.投資效果評價指標

農業綜合開發項目包括土地治理項目、產業化經營項目。對不同的開發項目，對其投資效果效益評價采取不同的指標。（1）對土地治理項目投資效果評價時可主要評價以下四種情況：即新增農產品生產能力和農業產值情況；農業生產條件改善、農民增收、地方財力增加、鞏固完善農村承包經營機制、技術貢獻等情況；防護林防護面積、森林覆蓋率、控制水土流失面積、減少鹽堿化面積、改良土壤等指標變化情況；項目建成后財務盈利能力等情況。（2）產業化經營項目投資效果評價時可主要從農業產業化經營與農民增收效果等評價。如壯大主導產業和促進結構調整情況；產、加、銷、服務各環節的利益聯結情況；項目輻射區域、帶動農戶量、基地規模、農民人均純收入增長量、增加就業人數等；農業生產市場化、組織化程度的提高情況等；項目區農民收入增長情況。分析項目區農民收入增長來源的變化情況、增長幅度與非項目區農民收入進行比較；通過項目實施，對該地區農村生產生活條件改善等方面產業的積極作用。

（二）對項目的定性分析

對農業綜合開發項目所發揮的效益難以用量化的標準來評價其創造的效益方面，還應設計一些定性標準進行綜合效益評價，以完善農業綜合開發資金的效益審計評價體系。

1.項目管理的有效性

包括批準進入項目庫項目是否符合條件，從項目庫中所挑選的項目是否最優，評估論證所信賴的信息是否可靠，項目變更理由是否充分，批復的概算是否適當等。通過這些方面審查，揭示項目審批中影響效益性的深層次矛盾和問題。

2.項目承擔單位的管理能力

項目承擔單位是否嚴格按照批復的《實施方案》進行項目管理；項目區的工程建設是否符合有關標準的要求。項目區建成后效益指標能否達到《實施方案》中確定的目標。3.項目區的組織和管理制度是否健全

項目區建成后，是否建成了管理組織和管理制度。對有一定經濟效益的單項工程是否通過移交、拍賣、租賃、承包等方式及時明晰產權。資產收益是否用于工程運行管護或繼續用于滾動開發，確保項目工程長期發揮效益。

參考文獻

［1］財政部,國務院扶貧開發領導小組.關于印發《財政扶貧資金管理辦法》（試行）和《財政扶貧項目管理費管理辦法》（試行）的通知（財農字［2000］18號）［DB/OL］.http://www.canet.com.cn/html/018010/080927993.htm.

［2］財政部.國家農業綜合開發資金和項目管理辦法,2005年財政部令第29號［DB/OL］.http://www.mof.gov.cn/news/20060814_1553_15833.htm.

［3］張巖松.我國財政支持“三農”政策［DB/OL］.http://www.mof.gov.cn/news/20050331_1843_6510.htm.

責任編輯：伊人