歐洲終身學習政策之比較研究

石　健

摘要：全球化并不能導致各國教育與培訓體制的融合，在歐洲（歐盟），受國家社會、政治、經濟結構的影響，各國的教育體制各有特點，并在各自不同的道路上發展，因此歐盟各成員國沒有統一的終身學習模式。從社會合作關系及政府介入與監管力度方面加以考察，歐洲的終身學習主要可分為三種模式：以需求為導向的“自愿合作關系”模式（如英國），“正式社會合作關系”模式（如瑞典），政府導向的“中央集權”模式（如希臘）。

關鍵詞：歐洲；終身學習政策；比較

全球化的壓力與創造知識型社會的需要，使越來越多的人需要終身學習，各國政府也要求提高勞動力的整體教育水平。大多數歐盟國家的終身學習獲得了快速發展，非正式職業教育對這些急迫需求作出了回應，普通成人教育呈下降趨勢，職業教育與培訓發展迅速。全球化將導致各國教育體制逐漸走向趨同化，但很多的相關研究報告也指出，國家教育體制并沒有被拋棄，一些國際組織如經濟合作與發展組織（OECD）和國際教育局（IBE），試圖找到一種在所有的社會背景下都能應用的解決教育問題的“線性”（Linearity）方案，但由于其忽略了各個國家的文化與政治經濟結構，使問題變得更加錯綜復雜。

歐洲終身學習的主要模式

在歐盟國家，就“體制結構”（Institutioanal Structure）而言，在職業培訓與失業者特殊計劃領域中的體制改革多已實現，各成員國在繼續職業教育上的目標比較一致，即適應、創新、提高，以及對失業者的待遇和保障等。在繼續和初次職業培訓的“課程和評估”（Curriculum and Evaluation）體系中，多數國家把重點放在基本技能和能力的接受與評估上。關于“監管和治理”（Regulation and Governmence）的問題，是筆者所要討論的主題，總的發展趨勢是取消中央政府對教育過程的直接行政管理，在更大程度上實行權力下放。很多國家的中央機構已經從實際上的行政管理轉變為“目標導航”（Steering by Goals）。

從社會合作關系（Social Partnership）與政府監管和治理的不同程度上來看，歐洲的終身學習模式主要可分為三種類型。第一種類型是以市場需求為導向的“自愿合作關系”（Voluntary Partnership）模式，或稱“理念型”（Ideal-Typical）模式。在這種模式下，學習型社會被看作是受市場驅動而產生的，人們對自己的學習負責，而政府部門則限制自己的監管力度，對終身學習采取支持和“導航”的策略。實行這種模式的國家主要有英國和荷蘭。第二種類型是以瑞典為代表的“正式社會合作關系”（Formalised Social Partnership）模式。這種模式與前一種模式的區別之處在于強調市場的局限性，強調政府監管的重要性，實施社會合作關系模式最成功的是北歐的一些國家，如瑞典、德國和奧地利。第三種類型是政府導向的“中央集權”（Statist）模式，主要流行于南歐國家，如希臘和葡萄牙及地中海國家包括法國等，仍保留著中央集權（Centralised）、國家主義（Statist）與綜合性（Comprehensive）等特點，繼續保持相對傳統的占主導地位的國家教育體系。

英國的終身學習政策

英國終身學習政策的發展與其教育體制的發展基本上是平行的。其特點是中央集權、地方分權與受市場合作者影響的組織結構三者的結合，但又表現出中央控制的成分。這是英國上世紀80年代和90年代教育改革的產物，通過這些改革，逐步建立了教育機構與私人部門的合作。這種狀況在繼續教育機構表現得較為突出，因為其組織和基金越來越多地建立在市場價值的基礎上。

從上世紀80年代初，英國就開始制定提高勞動者技能的政策，如終身學習政策，以此提高勞動者的素質，提升英國經濟的競爭力。政府與企業控制著終身教育并一直強調終身學習的經濟意義。成人教育制度化成為非正式學生的正式教育，經認可的成人教育組織突出個性化，具有競爭力。社會上出現大量提供培訓項目的營利性組織，過去傳統上曾為成年人提供教育的機構和志愿團體逐漸被取消了。這期間，英國有一個由雇主控制的市場導向向教育與培訓體制回歸的過程，尤其是新建立的培訓與企業局（TECs），控制著蘇格蘭和威爾士的繼續教育與培訓領域，成為當地教育與培訓計劃最重要的參與機構，而貿易聯盟（Trade Unions）的控制則被新的培訓市場所代替。TECs不僅負責基層社會群體的培訓項目，也負責各類旨在發展當地經濟的各種培訓促進措施的提供。從而使培訓能夠應對當地經濟發展的需要，利用其在貿易與工業方面的影響說服雇主采取行動解決工人的培訓問題等。英國政府把終身教育置于現存教育結構之外，并交給新的教育與培訓機構，幾乎在全國所有地區都有此類機構，它們成為雇主與教育提供機構之間的橋梁。

80年代后期，英國國家職業資格委員會（NCVQ）在全國建立了以職業能力為基礎、以實際工作表現為考評依據、以證書質量管理為生命的新型國家職業資格證書制度，NCVQ體系涵蓋了所有層次的職業資格鑒定，從低到高共分五個具體的等級，由此為職業教育與培訓創造了一個制度上的框架。到90年代中期，NCVQ在全國已建立起超過150家的牽頭機構或政府代表，國家職業資格證書制度已成為英國職業資格體系中重要的組成部分。對資格證書的強調使得英國政府在80、90年代期間增強了對相對薄弱地區的教育控制，能為資金的分配提供簡單可行的標準，能使當地和地區的教育與培訓機構更具責任心，并可為其政策成功地提供定量的測定。

從本世紀初開始，英國的學習和技能委員會（LSC）已經開始在工作車間提供培訓，主要負責提升行業標準，為提高質量制定策略，在合作與質量控制領域具有舉足輕重的地位，其職責是指出國家與地區對學習和技能的需求并為這些需求的實現提供策略和計劃，指導并協調個人與雇主雙方學習和技能的需要；對政府“后16教育”（Post-16）國家學習目標提出建議并確保“后16教育”目標的實施進程等。

其他成人教育組織主要與人力資源發展有關，集中于對工作群體中一小部分人的教育，比如具有高水平資格證書的成年人（如教授和中高層管理人員等）。這類機構有人事與發展協會、管理協會等，一個顯著的發展是索爾福德大學學習和研究行動中心的成立，該中心的成立旨在促進專家與學院的合作，促進終身學習問題的解決。其他組織包括人力資源開發和專業團體大學論壇等，這些組織都把繼續專業培訓作為專業人士登記入學的先決條件。成立于1997年的產業大學（UfI）則面向成人和職業群體，向學員提供高質量、靈活性的個性化學習，并積極加強與教育提供者之間的合作伙伴關系。

瑞典的終身學習政策

瑞典的終身學習政策是與其教育體制平行發展的。上世紀70年代，瑞典的教育政策和管理實行高度的中央集權，從80年代開始，瑞典政府進行了一場新的管理策略改革，給予教師與學校領導更大的自主權。這期間，瑞典的成人教育政策很大程度上受到經濟惡化的影響，其優先發展方向大部分放到了對技術與經濟的發展上。直到90年代初期，關于勞動力應更多地參與成人教育與培訓及瑞典經濟競爭力的討論仍持續不斷。隨著勞動力市場狀況的惡化，爭議的主題從“雇主組織的教育與培訓”轉變為“成人教育與培訓在與失業斗爭中的角色”。90年代初期，瑞典政府提交給國民議會的第一份教育法律草案，就強調了社區成人教育在提供職業教育與培訓計劃、使失業者加入就業行列方面的重要性。

到90年代中期，考慮到生產模式的改變、信息與知識的地位不斷提高及人口老齡化趨勢，教育與培訓的重要性再次得到強調。國民知識結構不合理、失業人數增加、高級人才缺乏，影響了瑞典國民生產總值的增長。在此背景下，“成人教育行動（AEI）”成為瑞典政府減少失業計劃的重要組成部分，其目標是提高未完成高中教育的成年人的技能和知識；減少失業；增加就業，促進經濟發展；改革成人教育，并為沒有完成高中教育的人提供高中教育，在學習、工作與現行教育之間建立更好的聯系。

1997年，瑞典政府提出一項大規模的五年計劃，目標是降低失業率，調整勞動力市場結構，改革成人教育的發展。該行動計劃由瑞典政府與地方政府共同完成，并確保所有地方政府都能參加，因為地方政府更了解當地情況，勞動力市場的需求對該計劃的應用也產生了很大的影響。AEI為了吸引過去沒有參加過成人教育與培訓的成年人，還制定了一項特殊教育津貼。結果AEI獲得了成功，它使成人教育成為瑞典公共政策的一部分。但到90年代末，為避免特定專業的缺乏，職業導向型（Vocationally-Oriented）培訓就業重新獲得優先發展，因為當時瑞典經濟的復興并沒有導致失業水平的實質性下降，職業教育與培訓組織以及瑞典議會的選票都集中在那些缺乏專業勞動力的職業領域。同時，個人的個性、就業能力、競爭能力、終身學習等成為成人教育與成人學員的中心話題。終身學習的責任也開始由國家、地方政府及個人分擔，人們成為他們自己命運的共同造物者（Co-creators）和共同參與者（Co-player），與國家代表（學習顧問）一起規劃個人的學習之路。

瑞典繼續職業教育與培訓的重點是“社會成人教育”，與普通教育的區別不是很大，更多的是強調針對有特殊教育需要的群體，如對教育程度較低的群體、殘疾人群體及移民群體的教育。除教育培訓是勞工部的責任之外，其余的職業教育與培訓在瑞典由教育和科學部負責。瑞典終身教育體制的特點是高度的靈活性，而不是典型的立法和規范。

希臘的終身學習政策

在希臘，政府在終身學習中占主導地位，教育部在其中扮演著決定性角色，這與希臘的教育傳統有關，但體制呈現出一定程度上的權力下放，中央政府允許基層權力機關（在當地或地區級）在一個嚴格的立法框架內決定某些問題，并向主管部門通報其決定，在希臘的終身學習體制里，這些權力下放的表現更為明顯。然而，值得注意的是，希臘政府對終身學習的控制是受到歐洲基金援助的。上世紀80年代，主要資助的是成人教育與繼續教育，從90年代初期開始，資助的重點轉移到職業教育與培訓上。

在80年代，希臘主要的成人教育組織從屬于寬泛的公共部門。私人組織對成人教育活動的發展作用不大，大多數成人教育機構在立法與法律的范圍內開展活動。1981年希臘加入歐洲經濟共同體后，對相關法律和立法進行了現代化的改革，國際競爭的加劇也產生了發展國際化與公共關系計劃的需求，多數成人教育組織開始通過計算機開展活動。這個時期，受社會黨政府關于合作社會運動發展政策的影響，出現了一些成人教育計劃組織，不過這個時期大部分開展成人教育計劃的組織隸屬于國民教育和農業部。成人教育組織主要由歐洲社會基金（ESF）、地中海結構基金（the Mmediterranean Structural Funds）及其他歐洲項目基金提供支持。

歐洲基金對希臘終身教育領域的支持，旨在使希臘實現經濟建設與國家的現代化。在1981年加入歐洲經濟共同體后的一個時期，希臘基本上還是一個“半邊緣化”（Semi-Peripheral）國家，存在著農業現代化不成功、經濟的第一和第二部門缺乏強有力的聯系、政府效率低下等問題。80年代的ESF資金主要用于國民教育和希臘生產力中心（ELKEPA），到90年代中期才轉向終身教育，ESF的這種轉變是由于當時希臘成人教育組織的機構重疊，缺乏中心計劃和合作機制，造成資源浪費，由此導致希臘成人教育服務系統的重建與私有化，出現了一大批成人教育組織以響應新形勢的需要。職業教育與培訓在90年代初期得到提升，1992年，職業教育與培訓組織（OEEK）成立，對教育部負責，與國家職業教育和培訓系統（ESEEK）一起，負責處理研究、合作、技術職業教育與培訓的立法工作。

希臘建立了許多公共的與私營的職業培訓中心（KEK）實施勞工部的計劃，勞工部是執行代理，通過國家職業教育培訓及就業理事會（ESEKA）監督和制定有關政策。大多數KEK是私立的，主要從事培訓需要的調研、教育計劃的制定、國家與歐洲基金項目的發展等活動。1996年，就業支部（PEPA）和職業技術教育與培訓中心（KETEK）成立，從此將終身教育政策與普通就業政策、勞動力市場與企業連接起來。最近成立的二次選擇學習（SDE）和成人教育中心（KEE），組成了一個正式與非正式相結合的行動網絡，以滿足沒有完成義務教育學習的青年人和成年人、弱勢社會群體及對社會文化事務有興趣的成年人的學習需求。

結論

總的來看，歐洲的國家教育與培訓系統各有特點。歐洲層面上的合作水平在不斷提高，并為歐洲的經濟與社會發展提供了建立職業教育與培訓系統的支持和領導。歐盟委員會的協調角色意味著“自下而上（Bottom-Up）”的方式仍將占主導地位。由于許多職業教育與培訓發展的責任被下放到地方或部門這一層次，歐洲資格認證框架（EQF）和共同質量保證框架（Common Quality Assurance Framework）將成為保證終身學習與職業培訓發展的潛在的有力工具。旨在加強各成員國教育與培訓政策聯合的“里斯本決議”，為歐洲教育與培訓系統提供了一系列目標，如學習中心的發展、新技能尤其是信息技術的提高、資格認證的高度透明等等。但這些目標進展緩慢，表明歐盟的教育計劃與工程在各成員國的影響即使在日益增長，也仍然有限，在國家教育與培訓體制通向更大融合的道路上，歐盟政策的影響力能達到多大的程度，仍需拭目以待，并由此給終身教育領域的比較研究帶來了新的挑戰。

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作者簡介：

石健（1981—），男，安徽阜陽人，安徽師范大學社會學院2006級世界史研究生，研究方向為歐洲一體化。

（本欄責任編輯：王恒）