淺談?wù)顿Y工程項目管理代建制

蘇國存

摘要：我國建設(shè)工程項目管理“代建制”是結(jié)合我國國情的一項政府管理創(chuàng)新，它是在國際上通用的工程項目總承包含義的基礎(chǔ)上添加了制度的涵義。文章首先介紹了“代建制”的含義及背景，而后闡述了代建制在我國工程建設(shè)項目管理中的作用，最后指出目前“代建制”存在的問題并提出相應(yīng)的解決方案。

關(guān)鍵詞：政府投資；工程項目管理；代建制

中圖分類號：F284

文獻標識碼：A

文章編號：1006－8937(2009)16－0104－01

政府投資工程一般資金額巨大，目前，我國僅政府投資項目每年約為2500億元，并且專業(yè)性和綜合性都非常強，政府投資工程能否順利完成，發(fā)揮預(yù)期的投資效益，對經(jīng)濟和社會發(fā)展具有重要影響。而代建制正是在我國建筑業(yè)迅速發(fā)展的背景下產(chǎn)生的，它作為國內(nèi)政府投資項目新引入的一種管理方式，也引起社會各界的廣泛關(guān)注，因此，探討代建制并推動其實施具有積極作用。

1“代建制”的內(nèi)涵與背景

①“代建制”的內(nèi)涵。國家出臺的很多文件都提出要在政府投資項目中實施代建制，同時也對“代建制”的含義進行了詳細闡述，指出代建制是由專業(yè)化的項目管理單位通過招標等方式來對中個項目的建設(shè)和實施進行負責(zé)，而且在建設(shè)和實施過程中要嚴格控制施工項目的質(zhì)量、實施工期以及項目投資等，最后在竣工驗收后再將項目移交給使用單位。在代建制的含義中包含“代建”和“制度”兩層意思。其中，代建是指建設(shè)項目由投資人委托給專業(yè)化的項目管理公司，由專業(yè)公司建設(shè)項目直到交付使用。而制度是政府規(guī)定公益性建設(shè)項目要采用委托專門機構(gòu)管理項目的方式的一種模式。試行代建制是我國社會主義市場經(jīng)濟發(fā)展的必然要求。②“代建制”的提出背景。上世紀八九十年代，我國政府投資管理的項目包括各委、辦、局系統(tǒng)等領(lǐng)域工程建設(shè)及大型基礎(chǔ)設(shè)施項目都主要采取以專門的工程指揮部和各自的基建處為建設(shè)單位的模式。在這種模式中，項目批準立項后，要由組建項目的法人來負責(zé)包括項目資金的籌措、項目策劃、建設(shè)施工及項目建成后運營等有關(guān)內(nèi)容的整個工程建設(shè)過程。但以一次性完成任務(wù)為特點的建設(shè)工程項目來說，項目負責(zé)人要自己進行項目管理工作，需要有管理、技術(shù)等方面的專業(yè)力量相配套，而現(xiàn)實中這些配套力量很難保證，況且就算管理人員齊全，由于工程任務(wù)不連續(xù)也會給項目管理帶來困難。再者，由于政府主管部門在工程項目策劃、實施和運營等環(huán)節(jié)的指令方式缺乏比較和競爭，建設(shè)單位容易受利益驅(qū)使，會帶來項目投資的失控。為了解決這些問題，上海、深圳等一些國內(nèi)大城市引入了代建制，實行代建制后工程項目問題減少，其他很多省市也相繼實施。國家政府還出臺了相應(yīng)的法律法規(guī)，更加明確了代建制在政府投資項目管理中的作用。

2推行“代建制”的作用

①轉(zhuǎn)變政府職能，實現(xiàn)了政府工程管理的社會化分工。政府投資項目以前是由政府工程的投資部門和使用單位l臨時組建的項目管理機構(gòu)負責(zé)管理，工程管理機構(gòu)與政府部門有不可分割的隸屬關(guān)系，對建設(shè)管理沒有必要的經(jīng)驗和能力。而采取代建制后，依靠有經(jīng)驗的專業(yè)的人員隊伍進行社會化管理，精簡了政府機構(gòu)，提高了政府工作效率；有利于政府遵循市場規(guī)則，規(guī)范其投資行為，并接受市場的監(jiān)督；規(guī)范了政府投資項目建設(shè)的程序。使項目實施透明化；充分發(fā)揮政府及主管部門對項目的指導(dǎo)監(jiān)督等職能，提高了項目管理水平，獲得更大的投資收益。

②積累項目管理經(jīng)驗，提高項目管理水平。代建制使得項目企業(yè)負責(zé)人在獲得專業(yè)項目管理知識和經(jīng)驗的同時，規(guī)避了諸多項目風(fēng)險。代建制也使項目管理企業(yè)有規(guī)范的管理程序，在實踐中主動積累相關(guān)的經(jīng)驗和技能，使后續(xù)的項目獲得益處。

③創(chuàng)造公平的市場競爭環(huán)境。項目代建制為政府投資項目創(chuàng)造了公平競爭的環(huán)境，政府與代建企業(yè)之間，代建企業(yè)與建設(shè)實施單位之間都是通過招投標來選擇的，通過合同來管理的，互相按照規(guī)則接受監(jiān)督，可有效防范暗箱操作和腐敗的產(chǎn)生，也促使代建單位對代建工程實行完全市場化管理，提高了工程建設(shè)質(zhì)量和政府投資效益。

3“代建制”現(xiàn)存的問題及解決方案

我國政府投資工程項目管理采取代建制，適合我國國情的需要，推動政府投資工程項目管理的發(fā)展，但由于它在我國實行不久，很多方面還沒有完全成熟，因此在實際工作中經(jīng)常會出現(xiàn)影響社會發(fā)展的問題，需要找到合適的解決方案。

3.1“代建制”現(xiàn)存的問題

①項目管理前期工作存在風(fēng)險。政府投資工程項目管理中，在前期準備階段會出現(xiàn)大量的房屋拆遷和土地征用問題，而這些難點過去只是靠政府的行政推動，而實行代建制后，由專業(yè)管理公司完成這些工作，而作為企業(yè)在這些問題上經(jīng)常遇到困難，運行艱難。而且房屋搬遷方面的費用也大大超過政府管理花費，增加了工程的總投資。

②風(fēng)險轉(zhuǎn)移問題尚未解決，糾紛時有發(fā)生。代建制在實踐中普遍存在一個問題：實行代建制后，國家法律法規(guī)賦予的建設(shè)單位在建設(shè)工程項目上的義務(wù)與責(zé)任，并沒有因此而轉(zhuǎn)移，因此在委托代建的房屋建成后，相關(guān)的各級政府會經(jīng)常受到關(guān)于工程質(zhì)量等方面的投訴。此外，采取代建制本來是希望建設(shè)單位不必承擔(dān)其無力承擔(dān)的責(zé)任與義務(wù)，但當(dāng)遇到不清晰的代建行為法律關(guān)系時，就可能會出現(xiàn)工程的民事責(zé)任風(fēng)險轉(zhuǎn)移了，但其行政責(zé)任和刑事責(zé)任的風(fēng)險卻沒有轉(zhuǎn)移，進而使得授權(quán)建設(shè)單位由于風(fēng)險沒有完全被轉(zhuǎn)移，而懷疑擔(dān)心委托代建，代建單位也會因為其代建費用有限，而不愿承擔(dān)過多責(zé)任，雙方的行為會使工程項目的建設(shè)運行不利。

③企業(yè)現(xiàn)行體制的阻礙。我國目前有代建制資質(zhì)的企業(yè)，幾乎都隸屬于政府機關(guān)，有的代建制企業(yè)人員甚至就是政府機關(guān)的工作人員。雖然很多代建制企業(yè)正逐步在改制，但政企不分、產(chǎn)權(quán)不明、責(zé)權(quán)不清的現(xiàn)象并沒有消除，政府與代建制企業(yè)間的裙帶關(guān)系必然會影響代建制企業(yè)間的公平競爭，進而嚴重阻礙企業(yè)的長遠發(fā)展。

④急需提高從業(yè)人員的素質(zhì)。我國當(dāng)前的代建制行業(yè)中，其管理人員普遍具有的特點是：有豐富的實踐經(jīng)驗，較高水平的專業(yè)知識，但其綜合管理及協(xié)調(diào)能力比較薄弱，知識面相對較窄，尤其是法律、經(jīng)濟、管理等方面的知識嚴重缺乏，不能熟練運用國際規(guī)則來進行國際工程的管理和咨詢。再加上很多代建制企業(yè)人員結(jié)構(gòu)本身不合理，對員工的培訓(xùn)缺乏，更加重了這種困境。

3.2現(xiàn)存問題的解決方案

首先，應(yīng)完善法律、法規(guī)和制度的建設(shè)，確立代建制的法律地位。要解決項目管理前期工作存在風(fēng)險以及風(fēng)險轉(zhuǎn)移問題，就必須盡快建立健全關(guān)于委托代建的法律法規(guī)，明確代建單位的法律地位和準入條件，轉(zhuǎn)移委托代建后的行政責(zé)任。其次，要促進代建企業(yè)體制的盡快改革。由于現(xiàn)階段企業(yè)和政府的關(guān)系緊密，雖然有些情況下，政府的扶持對企業(yè)有利，但在企業(yè)的長期發(fā)展是相當(dāng)不利的，而且也不利于調(diào)動員工的積極性，企業(yè)應(yīng)該盡快建立現(xiàn)代企業(yè)制度。現(xiàn)代企業(yè)制度才能促進全體員工的團結(jié)，使企業(yè)適應(yīng)未來發(fā)展的需要。

3.3培訓(xùn)從業(yè)人員。提高從業(yè)人員素質(zhì)

代建制企業(yè)的發(fā)展主要依靠從業(yè)人員的智力、知識和經(jīng)驗，因此應(yīng)該借鑒國外的經(jīng)驗，代建制企業(yè)應(yīng)有完整的培訓(xùn)計劃，加強對工程管理人員進行培訓(xùn)。要使代建制在我國的長久發(fā)展下去，需要在理論分析的基礎(chǔ)上，解決實踐中的問題，在實踐中不斷發(fā)展。