經評審的最低投標價法初探

陳　健　蔣民地

[摘 要]推進招標投標建設是降低工程造價、促進廉政建設的有力方式，采用經評審的最低投標價法能起到淡化標底的作用，在保證質量、工期的前提下，實現平等競爭，最終達到“不低于成本”的合理低價者中標的目的，對提高建設資金投資效益和規范建筑市場秩序具有重要作用。由于我國建立招投標市場時間不長，有很多問題值得關注。尤其是如何完善評標方式，是當前值得思考的問題。本文主要針對目前各地積極實踐推行的經評審的最低投標價法作出初步探討，究其實施的優點、亟待完善的地方及一些解決途徑作出分析，實現其現實意義。

[關鍵詞]招標投標 經評審的最低投標價法 實施 對策

作者簡介：陳健（1975-），男，浙江寧海人，助理經濟師，從事招投標管理工作；蔣民地（1984-），男，浙江寧海人，助理工程師，從事招投標交易服務工作。

招標投標市場，是市場機制配置資源的一個重要組成部分，是政府實施產業政策，發揮宏觀調控職能的重要途徑，培育招標投標市場具有十分重大的意義。《招標投標法》實施以來，招投標行為日趨規范，招投標市場不斷凈化。但是，我國的招標投標市場建立時間相對較短，招投標市場發育尚不完善，招投標活動中還不同程度地存在著一些亟待解決的問題。為降低工程造價、杜絕企業暴利、促進廉政建設、規范建設市場行為，應積極推行經評審的最低投標價法進行評標。但采用經評審的最低投標價法評標，對人們長期以來形成的招標投標的思維方式和運作模式產生了一定的沖突，因此，在實施過程中也出現了一些矛盾。本文主要針對該評標辦法在實施過程中的合理性、合情性及亟待完善的地方作出初步探討，實現其現實意義。

一、經評審的最低投標價法的含義及其優點

（一）經評審的最低投標價法的概念和含義

“招標投標，是指在市場經濟條件下買賣大宗貨物，發承包工程建設項目，集中采購與提供服務項目時所采用的一種交易方式。”[8]實質上是以簽訂合同為目的一種特殊的民事行為，是建立在公開、公平、公正和誠實信用原則基礎上的一項復雜活動。“評標，是指按照規定的評標標準和方法，對各投標人的投標文件進行評價比較和分析，從中選出最佳投標人的過程。”[9]評標是招標投標活動中十分重要的階段，評標能否真正做到公平、公正，決定著整個招標投標活動是否公平和公正；評標的質量決定著能否從眾多投標競爭者中選出最能滿足招標項目各項要求的中標者。“評標的方法，是運用評標標準評審、比較投標的具體方法。評標方法的科學性對于實施平等的競爭、公正合理地選擇中標者是極其重要的。”[10]為此，評標方法乃關系到招標投標成功與否的關鍵。

評標的方法，目前國內外采用較多的是專家評議法、接近標底法、綜合評估法和經評審的最低投標價法，另外還有評標價法、合理低價法、費率費用評標法。

何為經評審的最低投標價法？在《中華人民共和國招標投標法釋義》中，作如下解釋：“是指對投標文件中的各項評價因素盡可能折算為貨幣量，加上投標報價進行綜合評審、比較之后，確定評審價格最低的投標，以該投標為中標。這里需要指出的是，中標的是經過評審的最低投標價，而不是指報價最低的投標。”[11]顯然，所謂經評審的最低投標價法包括了對價格以外的評標因素的折算，也就是說，價格并不是確定中標人的惟一因素。但是，在國家發展計劃委員會政策法規司和國務院法制辦財政金融法制司編的《中華人民共和國招標投標法釋義》中，是這樣寫的：“所謂最低投標價格中標，就是投標報價最低的中標，但前提條件是該投標符合招標文件的實質性要求。”[12]顯然，所謂經評審的最低投標價法，仍然是以價格為確定中標人的惟一評價因素。

這兩種截然相反的法律釋義似乎存在矛盾，實質上這涉及到立法者在合同授予標準上的制度設計問題。如項目技術比較規范，或對技術要求不高，那么采用“比價”的方法來確定中標人是非常直截了當的方法。因此，招標投標法在合同授予標準的制度設計上，采用的是非此即彼的方法。“所謂經評審的最低投標價法是僅指以投標價格為基礎的評標標準；招標投標法規定在采用這一標準時，應排除投標價格低于成本的投標，也從另一角度說明這是一種僅以價格為基礎授予合同的標準。”[13]具體來講就是指“對符合招標文件規定的技術標準，滿足招標文件實質性要求的投標，按招標文件規定的評標價格調整方法，將投標報價以及相關商務部分的偏差作必要的價格調整和評審，即價格以外的有關因素折成貨幣或給予相應的加權計算，以確定最低評標價或最佳的投標。經評審的最低投標價的投標應當推薦為中標候選人，但是投標價格低于成本的除外。”[14]《評標委員會和評標方法暫行規定》的相關規定也說明了這一點，第32條規定：“采用經評審的最低投標價法的，評標委員會應當根據招標文件中規定評標價格調整方法，對所有投標人的投標報價以及投標文件的商務部分做必要的價格調整。”“采用經評審的最低投標價法的，中標人的投標應當符合招標文件規定的技術要求和標準，但評標委員會無需對投標文件的技術部分進行價格折算。”

另外，《評標委員會和評標方法暫行規定》第30條規定：“經評審的最低投標價法一般適用于具有通用技術、性能標準或者招標人對其技術、性能沒有特殊要求的招標項目。”第31條還規定：“根據經評審的最低投標價法，能夠滿足招標文件的實質性要求，并經評審的最低投標價的投標，應當推薦為中標候選人。”上述規定說明，對于通用技術、性能標準沒有特殊要求的大多數建設工程項目，都應采用“經評審的最低投標價法”。

（二）采用經評審的最低投標價法的優點

采用經評審的最低投標價法進行評標，與其他評標辦法相比，優點非常明顯，主要體現在以下五個方面：

1．抓住了招標的核心

“隨著市場經濟體制的完善與健全，符合資格審查條件的企業間的競爭，其實主要是企業自主報價的價格競爭，這是招投標競爭的核心，招標中的其他因素都是按招標文件規定由投標企業被動響應的難以確認或不好量化的因素。”[15]經評審的最低投標價法，就是將各種影響因素最終歸結到價格，并以價格作為定標的依據。

2．有利于節省投資，保證投資效益

“招標投標的根本目的是通過競爭實現投資的節省，從而保證預期投資效益的實現。在不同的地區、不同的工程項目上，采用經評審的最低投標價法前后的價格都不約而同地下降了10%以上，大大節省了投資。”[16]如某縣“按以往的評標辦法評標，房建、市政工程中標價一般為預算價下浮15%左右，而采用經評審的最低投標價法則可以下浮到25%左右。據統計，從2004年1到2007年6月份為止，該縣采用經評審的最低投標價法評標的工程項目總預算額約為25.18億元，中標價如按多下浮10%計算，至少節約造價資金2.518億元，實際節約資金4.4億元。”[17]

3．促進了廉政建設

原有工程建筑行業的超額利潤，促使部分企業以金錢開路達到承攬工程的目的，導致建設領域領導干部受賄等腐敗行為的發生。而按經評審的最低投標價法進行的競爭，使工程建筑行業的超額利潤變成了微利，減少了實施腐敗行為所需的金錢基礎，找了關系不一定能中標，中了標還不一定能賺回實施腐敗所付出的代價，這就從根本上消除了招投標過程中腐敗行為的發生。

4．增加了招投標過程中的透明度，保證招投標的公平、公開、公正

“經評審的最低投標價法將投標報價以及相關商務部分的偏差作必要的價格調整和評審，即價格以外的有關因素折成貨幣或給予相應的加權計算，以確定最低評標價或最佳的投標，淡化了標底的作用”，[18]打消投標企業到處摸標底的違規念頭，同時定標標準單一、清晰，簡便易懂，只要不低于成本價，誰的報價低誰就能中標，這就消除了人為因素的影響，可以有效防止“泄標”、“串標”等違紀行為。

5．有利于引導企業加強內部管理，推動生產力水平的提高

采用經評審的最低投標價法后，企業自主報價，合理低價者中標，利潤被有效壓縮，企業如果疏于管理，還有可能虧本，加上同行業之間的競爭，迫使企業不得不建立自己的成本核算體系，不斷降低生產成本，力爭以最低的成本做出最優工程。并從建立企業成本入手，促使其革新改造，注重技術進步，強化內部管理，提高經營水平，適應市場經濟優勝劣汰的競爭法則。

二、實施經評審的最低投標價法過程中碰到的困難、問題

（一）投標報價是否低于成本價難以界定

《招標投標法》所說的“投標價格低于成本的除外”中成本的概念，是指“低于投標人為完成投資項目所需支出的個別成本，而不是社會平均成本。”[19]由于每個投標人的管理水平、技術能力與條件不同，即使完成同樣的投標項目，其個別成本也不可能完全相同，管理水平高、技術先進的投標人，生產經營成本低，有條件以較低的報價參加投標競爭，這是競爭實力強的表現。因此，只要投標人的報價不低于自身的個別成本，即使低于行業平均成本，也是完全可以的。某縣在具體操作中依據的是浙江省建設廳《關于規范建筑工程承發包行為確保安全質量的暫行規定》（浙建建［2003］39號文件），即：投標報價低于平均報價8%及以上，一般由評標委員會認定該投標人低于成本價競標，其投標作廢標處理；當投標報價低于平均報價5-8%時，則進入詢標程序，投標人必須作出能確保工程安全、質量、進度的書面說明，并提供證明材料，再由評標委員會界定其投標報價是否低于成本價。這個規定目的是防止低價搶標，保證工程質量，但實際操作有難度：一是成本價的界限難以劃定。二是低價與成本價的比較很困難。如果嚴格按程序去辦，低價投標者提供的證明材料較多，評標專家需耗時耗力逐一去界定，評標工作量將會大大增加。三是評標專家的水平也是相對的。有些工程應綜合評價其投標報價，而在實際評標中，專家只能就其投標報價進行評審，很難了解投標企業的整體情況，因此，評標結果也是相對的。

（二）招投標雙方和行業主管部門都有不同的看法

1．建設單位（業主）興趣不足

各行政事業單位的基建項目以及市政、交通、水利、土地整理改造等基礎設施建設項目都是由政府投資的，由于用的不是自己的錢，因此，多數建設單位在招投標時，節約資金的責任感不強，進而對采用何種辦法進行評標不感興趣。還有些業主把經評審的最低投標價中標等同于最低價中標，認為“便宜沒好貨”，怕施工單位低價中標后再采用偷工減料、粗制濫造、以次充好等不正當手段降低成本，以彌補其低價中標造成的損失，從而給工程質量造成危害。豈不知，企業都是以追求利潤最大化為宗旨的，受追求利潤這一原動力的驅使，即使不采用經評審的最低投標價中標，一旦疏于管理，再高的價格也有可能出現“豆腐渣”工程。況且如果不采用經評審的最低投標價法，就得多化納稅人的錢。這種對投標人的施舍對于政府財政來說是莫大的浪費。

2．投標人（施工企業）強烈反對

投標人對現行的招投標改革不能適應，習慣于原來的合理低價評標辦法、復合標底評標等辦法，雖然覺得原來評標辦法有點碰運氣的成分，但如果中標，可以保證其中標后獲取高額利潤。它們對經評審的最低投標價法有抵觸情緒，認為該辦法有效地壓縮了其利潤空間，如果經營不善，就極有可能出現虧空。因此，他們對經評審的最低投標價法這種所謂將他們“逼上絕路”的評標辦法不能接受，甚至申訴到主管部門，強烈要求廢除經評審的最低投標法。

3．行業主管部門不歡迎

在經評審的最低投標價法實施以來，一些地方工程質量雖然沒有出現明顯下降的跡象，但也存在主體結構符合要求、非主體結構質量有所下降的狀況，這給行業主管部門監管帶來很大壓力。他們在分析原因時，將質量下降的主要原因歸結為經評審的最低投標價法。事實上，實行招投標后，一些關鍵環節由行業主管部門和招投標管理部門雙重把關后，行業主管部門覺得自身招投標監管的職能有所弱化，因此，他們僅從現象上去看問題，缺乏深層次的思考，缺少研究和探索與經評審的最低投標價法相配套的制度和措施。

（三）招標前的準備工作不夠充分

招標的前期準備工作包括勘察、設計、編制招標文件等環節。經評審的最低投標價法對招標前期工作的要求非常高，一些招標人未進行深度勘查、設計就開始施工階段招標，由于投標時間和報價依據的限制，投標人無法對所有可能發生的情況進行全面估計，造成投標報價在一定程度上的不確定性。投標人對不完善的設計文件、招標文件理解的偏差，造成投標報價存在或多或少的不可比性，修正這些不可比性又給評標造成了很大難題。從實際操作情況來看，很多地方招標前的工作做得還不夠，主要表現為勘察不夠詳細、設計圖紙不夠精確，編制的招標文件中工程量清單存有漏項等等，導致施工企業有空子可鉆。一是利用設計上的變更增加工程造價。施工企業往往利用設計圖紙上的差錯、漏項以及結構型式的缺陷要求進行設計變更。二是通過不平衡報價增加工程造價。施工企業往往根據水文地質條件的復雜性及施工經驗來預估工程量的增減，在投標報價確定的前提下，有意識地調整某些項目的綜合單價，對可能增加的工程量報高價，有的綜合單價甚至是市場信息價的幾倍，對可能減少的工程量報低價，甚至是無原則的低價，其目的就是從工程量和綜合單價的變更中獲得額外利益，其現實情況就是低價中標高價結算。三是通過材料上的變更增加工程造價。在裝修工程中，施工企業總是千方百計做業主的工作，以材料落后與工程項目不相協調為由，要求將報價較低的材料換成較高的材料，以此來增加造價。

（四）工程擔保和工程保險制度未建立

目前，由于一些地方尚未建立有效的工程擔保和工程保險制度，因此，在采用經評審的最低投標價法后，增加了建設工程質量和安全生產的風險系數。一是業主承擔著劣質工程的風險。近幾年來，在建設市場中，投標人低價競爭的現象確實存在，有的投標報價比最高限價降低20%、甚至30%以上，這就給工程質量和安全管理帶來隱患。投標人由于報價過低，必定要低投入，千方百計減少工程成本，如果在實際工程施工中偷工減料，必定對工程質量造成影響。二是業主還承擔著承包商違約的風險。現有的建設市場施工隊伍比較雜，有國有企業、有改制后的企業，還有一些掛靠企業。在小項目的競爭中，掛靠企業的中標概率較大，它們的信用意識較淡薄，如果不能按時保質完成，給業主造成的損失也是不可估量的。三是施工企業承擔著賠償責任的風險。施工企業一旦投標報價過低，企業利潤微薄，只要平時管理中稍有閃失，就會造成虧損，就得自己掏腰包填補工程款。

（五）標后合同的履行和監督不到位

標后的管理和監督一般由業主來把關。但由于業主對這方面的知識比較缺乏，對監理的重要性認識不足，不懂得如何去考核監理公司派駐監理工程師等人員的工作情況，也不知道如何考核項目經理到位情況以及項目經理更換必須具有相應的資質等方面的規定，再加上人手的不足，在這種情況下，業主不可能對監理和施工企業嚴格把關，這就導致以下后果：一是在規模小、工藝簡單的項目中，時常會發現“高資質投標、低資質進場、無資質施工”[20]的現象；二是在施工過程中，施工企業想方設法動設計變更、材料變更的腦筋，或者偷工減料，大幅度地提高了利潤率，而利潤率的增加，使施工企業有了更多的資本，從而加劇了串標行為的發生；三是驗收“走過場”，由于施工企業的聯系人大多神通廣大，業主礙于情面，沒有按合同認真驗收，同時有的主管部門認為只要施工企業不要太出格就行了，因此，在一些領域所有已竣工驗收的項目都是合格工程，從而加劇了掛靠行為的發生。

三、推行經評審的最低投標價法的對策和建議

通過以上分析可以看到，在通用技術、性能標準沒有特殊要求的項目中，采用經評審的最低投標價法進行評標有法可依、優點明顯。

（一）完善招投標法制體系及信用系統

在我國，對一些不良行為的處罰缺乏足夠的法律依據，如：一些業主不顧市場的變化以不合理條件限制工程價款的調整，使中標人單方承擔市場上人工、材料等價格劇烈變動產生的損失，為彌補損失，中標人則采取降低工程質量的做法，又使業主無法得到期望的優質產品；有些投標企業在投標中隨意報價，一味追求投標價最低，導致合同履約率降低，損害業主合法利益。而信用體系的缺乏也助長了一些人去鉆法律的空子。因此，應建立誠信自律和法律約束相結合的招投標市場迫在眉睫。

（二）做好招標前期準備工作

一是要提高設計的深度和精度。在詳細勘察的基礎上，設計單位和設計工作人員應提高設計的質量，確保設計過關；施工圖審查部門嚴格把關，防止設計不合理和漏項；建立設計賠償制度，事后改變設計的，要追究設計單位責任，施工圖審查部門要承擔連帶責任。二是要提高招標文件的質量。業主或招標代理機構要根據招標書、圖紙交底記錄、會審紀要，組織編制工程量清單，務求準確、詳盡、完整。針對不平衡報價現象，招標文件應明確規定：所有投標報價不得超出預算價的特定比例；施工過程中，分部分項工程量如超過原來的10%時，就要重新確定下調綜合單價。三是要發揮工程造價管理部門的作用。進招投標平臺交易的工程項目的造價預算必須經工程造價管理部門審查，未經審查的，不得進場交易。

（三）界定企業成本價，遏止過度的價格競爭

一是科學測算行業平均成本。為了使投標價格是否低于成本的判定標準更加科學，各行業行政主管部門要根據有關計價辦法、計價規范和本地的實際情況，測算出本地的行業平均成本，并公布于眾，作為判定是否低于成本價的依據。二是明確詢價對象和內容。凡公開招標的項目都應在招標文件中明確行業平均成本，并規定投標報價高于行業平均成本的，一般不作詢標，低于行業平均成本的，要進行詢價。被詢價的投標人應按招標文件的要求對其過低的投標報價作出書面承諾，并在投標時提交相關合法的證明材料，包括現行計價依據與投標報價的“造價對比表”及其逐項進行成本降低原因的說明資料、工料機單價與本地的市場信息價格對比表、現行計價依據計算的綜合單價與投標報價的綜合單價對比表、所有措施項目費的詳細計算材料等等。三是評標委員會要詳細評審。評標委員會應在對投標文件的完整性、響應性審查的基礎上，按投標報價由低到高的次序，參考行業平均成本，對投標人提供的詢標資料進行認真詳細的分析和對比，做出實事求是、科學公正的評判。如果半數以上評委認為其資料基本上能說明成本降低的理由，或者資料反映的內容與事實基本相符，降低成本的措施科學、合理、可靠，就可以認為該低報價是可以接受的；反之，則應認定該低報價低于企業成本價，作無效標處理。

（四）建立工程擔保和工程保險制度，化解工程風險

采用經評審的最低投標價法中標的工程利潤微薄，對招標人和投標人都存在一定的風險。為了規避各種有意或疏忽產生的風險，應建立工程擔保制度，所有投標人必須提供履約保函，業主也必須提供相應的付款保函，以資金制約手段控制施工企業盲目低價投標的沖動、業主缺乏資金盲目投資的行為，實現建設主體相互制約的環境。擔保者必須由銀行、保險公司和專業擔保公司來承擔，以提高工程擔保的有效性和嚴肅性。同時應建立工程保險制度，強制執行一些基本的險種，如人身意外險、第三方責任險等，從根本上扭轉缺乏保險意識的現狀，使保險對工程風險起到事前控制作用。

（五）加強標后監管，確保合同的有效執行

一是要強化業主的監管意識。建設單位應成立建設工程管理機構，確保工程建設保質保量、安全順利實施；嚴格考核，確保監理人員對工程實行全過程跟蹤監理，對重要工序和關鍵部位實行旁站監理，并認真把好簽證審核確認關；建立違約清場機制，對發生非法掛靠、轉包、違法分包施工任務、計劃工期進度無故延誤或發生重大質量安全事故的施工企業，建設單位要會同行業行政主管部門、招標投標綜合監管部門，責成其限期清場，退出施工現場。二是要強化行業行政主管部門的監管職責。行業行政主管部門特別要把采用經評審的最低投標價法中標的工程作為監督工作的重點，有針對性地制訂監督計劃和方案，加大對施工中出現偷工減料、降低質量標準等違約違規行為的打擊力度，發現問題應記入本地建設工程不良行為記錄，限制或禁止其在本地參加投標的資格，并采取相關經濟和法律手段予以嚴肅處理。三是要發揮綜合監管職能。由監察局等有綜合監管職能的單位共同參與，組成聯合檢查組，對經評審的最低投標價中標的工程進行隨機抽查，對抽查中發現的違法違規違章行為進行查糾，徹底堵塞在工程施工和驗收過程中因業主及行業主管部門把關不嚴造成的漏洞。

四、結語

我國的招投標市場正在積極地走向成熟，推行經評審的最低投標價法對加速完善市場起著重要的作用。正確理解和推行經評審的最低投標價法，有利于招投標管理部門、招標代理機構以及投標人能立足社會，走向國內外市場，發揮招投標在經濟中的調節與保障作用。

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