構(gòu)建當(dāng)代中國法治高校的路徑選擇

孔兵兵　趙永行

摘要：高校是社會的縮影，法治高校作為管理理念，是落實我國依法治國基本方略的具體實踐。本文闡釋了法治高校的意義，同時對當(dāng)前我國高校在法治進程中存在的問題進行了分析，并提出了實現(xiàn)法治高校的路徑。

關(guān)鍵詞：法治；高校；法治高校

中圖分類號：G40－011.8文獻標識碼：A文章編號：1672－4038(2009)03－0051－05

依法治國，建設(shè)社會主義法治國家，是我國憲法規(guī)定的一條基本原則，也是我國社會主義現(xiàn)代化的基本目標。依法治國表現(xiàn)在教育上就是依法治教，依法治教反映在高等教育上就是構(gòu)建法治高校。法治高校，是推進依法治國基本方略的必然要求，也是教育事業(yè)深化改革、加快發(fā)展，推進教育法治建設(shè)的重要內(nèi)容。實踐有賴于理論的支撐，本文在研究當(dāng)代中國法治高校現(xiàn)實意義的基礎(chǔ)上，明確我國公立高校的法律地位，這是構(gòu)建當(dāng)代中國法治高校的前提，進而對當(dāng)前我國法治高校中存在的問題進行分析，并提出了構(gòu)建當(dāng)代中國法治高校的路徑。這是依法治國方略的必然要求，同時對全面推進素質(zhì)教育，維護高校教師、學(xué)生的合法權(quán)益具有重要的現(xiàn)實意義。

一、構(gòu)建法治高校的現(xiàn)實意義

高校作為高智商人群的聚集地，其管理應(yīng)該納入規(guī)范化、法制化的軌道，尤其在高等教育改革進程中，必須加強高校法治，以法律來規(guī)范高校的發(fā)展。高校法治的現(xiàn)實意義，主要表現(xiàn)在以下幾個方面。

1高校法治是落實依法治國基本方略的具體實踐

法治高校，建設(shè)社會主義法治國家，是我國憲法規(guī)定的一條基本原則，也是我國社會主義現(xiàn)代化的基本目標。高校法治，是一種治校的權(quán)力，要求高校依據(jù)法律法規(guī)的規(guī)定運用治校權(quán)力治理高校。學(xué)校是重要的社會組織，依法治國表現(xiàn)在高等教育領(lǐng)域就是高校法治，高校法治是落實依法治國基本方略的具體實踐。更重要的是，依法治國基本方略的最終落實，要靠全體人民法律意識、法治觀念的提高。高校是培養(yǎng)人才的場所，在辦學(xué)過程中自覺依照法律規(guī)定辦事，培養(yǎng)具備現(xiàn)代法律素質(zhì)的新一代社會主義事業(yè)建設(shè)者，應(yīng)當(dāng)成為高校新的歷史使命。只有實行高校法治，才能按照法治的精神，創(chuàng)造符合法治要求的育人環(huán)境，從而讓大學(xué)生在日常學(xué)習(xí)、生活的潛移默化中，逐步培養(yǎng)法律意識，樹立法治觀念，養(yǎng)成守法習(xí)慣，提高依法保護自身權(quán)利、參與國家和社會事務(wù)的能力。

2高校法治是社會主義市場經(jīng)濟發(fā)展的必然要求

市場經(jīng)濟本質(zhì)上就是一種法治經(jīng)濟，社會主義市場經(jīng)濟的運行和發(fā)展都離不開合理有效的法律制度的引導(dǎo)、規(guī)范和保障。《高等教育法》規(guī)定，高等學(xué)校具有法人資格。在全社會各個領(lǐng)域都邁入法治化軌道的今天，作為教育的具體實施者，高等學(xué)校必然要積極適應(yīng)市場經(jīng)濟的要求，建立與之相適應(yīng)的法治化體系。特別是我國加入WTO后，隨著與世界各國的經(jīng)濟、政治、文化的頻繁交往，我國高等院校和世界高等學(xué)府之間的交流合作機會越來越多，新的教育理念、教育制度、教育方式不斷沖擊和影響著我國的高等教育。高等學(xué)校在這種大經(jīng)濟環(huán)境下一定要遵循社會規(guī)律，在法治的規(guī)范下有序進行。高等學(xué)校只有積極主動地運用法律法規(guī)規(guī)范自己的行為，對教育、教學(xué)、行政實現(xiàn)法治管理，建立和發(fā)展起適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟的相關(guān)法治體系，才能應(yīng)對加入世貿(mào)組織對高等教育的挑戰(zhàn)，培養(yǎng)出社會主義市場經(jīng)濟需要的高素質(zhì)的合格人才，從而推動高等教育沿著法治化的軌道健康發(fā)展。

3高校法治是高等教育改革和發(fā)展的必然趨勢

當(dāng)前，隨著社會主義市場經(jīng)濟體制的健全完善，高等學(xué)校參與各種社會經(jīng)濟文化活動的機會越來越廣泛、深入，需要更多地依據(jù)法律處理各種社會關(guān)系，依法開展和規(guī)范自身的各種活動。同時，隨著教育事業(yè)改革與發(fā)展的深入和教育法律法規(guī)體系的逐步健全完善，教育行政部門與學(xué)校之間、舉辦者與學(xué)校、學(xué)校與教師以及學(xué)生之間，已經(jīng)依法形成了復(fù)雜的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，通過法律途徑維護各方合法權(quán)益的要求越來越普遍。教育行政管理、學(xué)校管理中出現(xiàn)的許多新情況、新問題，要求更多地運用法律手段予以調(diào)整、規(guī)范和解決。如教育教學(xué)質(zhì)量滑坡、學(xué)術(shù)腐敗和職務(wù)犯罪增多、學(xué)校權(quán)力的制約與監(jiān)督不夠、師生員工的權(quán)利保障不力、管理效益不高，學(xué)校與合作者、教職工、學(xué)生的糾紛不斷出現(xiàn)等等。深化高等教育改革，解決高等教育發(fā)展過程中出現(xiàn)的矛盾和問題，建立以大學(xué)自治、學(xué)術(shù)自由、教授治學(xué)、民主管理為特征的現(xiàn)代大學(xué)制度，民主、科學(xué)、規(guī)范管理高校，提高高校管理水平和效益，正確處理糾紛，妥善化解矛盾，構(gòu)建和諧校園，促進高等教育事業(yè)健康發(fā)展，客觀上要求高等學(xué)校實施法治治理。

二、對高等學(xué)校法律屬性的幾種認識

高校的法律地位是法治高校研究的理論基礎(chǔ)和前提，是法治高校的基調(diào)，也是法治高校研究的起點。關(guān)于高等學(xué)校的性質(zhì)，目前主要存在如下幾種看法。

其一，事業(yè)單位法人。我國《高等教育法》第30條規(guī)定：“高等學(xué)校自批準設(shè)立之日起取得法人資格，高等學(xué)校的校長為高等學(xué)校的法定代表人。”我國《民法通則》里將法人分為企業(yè)法人、機關(guān)、事業(yè)法人和社團法人。劃分企業(yè)法人與機關(guān)、事業(yè)法人的一個重要標準就是是否營利，凡是以營利為目的的組織均為企業(yè)法人，而不以營利為目的設(shè)立的組織為機關(guān)、事業(yè)、社團法人。高等學(xué)校作為事業(yè)單位的一種存在形態(tài)，因而也具有公法地位欠缺的先天不足。由于高等學(xué)校在具體實踐中的法律地位是多樣的，因而形成的法律關(guān)系也是多重的：一方面，高等學(xué)校在民事活動中依法享有民事權(quán)利，承擔(dān)民事責(zé)任；但另一方面，高等學(xué)校與學(xué)生和教師之間存在著不屬于民事法律關(guān)系的其他法律關(guān)系，因此，僅僅將高等學(xué)校定性為事業(yè)單位是極為牽強的。

其二，法律、法規(guī)授權(quán)組織。法律法規(guī)授權(quán)組織這種定位多為我國目前行政訴訟實踐所采用，其依據(jù)是《教育法》和《行政訴訟法》。關(guān)于高等學(xué)校授權(quán)組織性質(zhì)的更為明確的規(guī)定則體現(xiàn)在《中華人民共和國學(xué)位條例》(以下簡稱《學(xué)位條例》)當(dāng)中。該條例第3條規(guī)定：“學(xué)位分為學(xué)士、碩士、博士三級”。第8條規(guī)定：“學(xué)士學(xué)位，由國務(wù)院授權(quán)的高等學(xué)校授予；碩士學(xué)位、博士學(xué)位，由國務(wù)院授權(quán)的高等學(xué)校和科學(xué)研究機構(gòu)授予。授予學(xué)位的高等學(xué)校和科學(xué)研究機構(gòu)及其可以授予學(xué)位的學(xué)科名單，由國務(wù)院學(xué)位委員會提出，經(jīng)國務(wù)院批準公布。”如果僅從理論的角度來看，將高等學(xué)校視為法律、法規(guī)授權(quán)組織似無不妥，但如果從全面的角度來審視，由于授權(quán)組織理論本身的局限性，一方面不能很好地保護公民、法人或其他組織的合法權(quán)益；另一方面不利于監(jiān)督高等學(xué)校以及與其相類似的主體的行為，同時也不利于維護其獨立性與自主性。所以，將高等學(xué)校定性為法律、法規(guī)授權(quán)的組織，只是權(quán)宜之計，從長遠來看，還需要我們對其性質(zhì)重新進行審視，尋找出適合的理論依據(jù)。

其三，第三部門(The third sector)。這一概念最早由美國學(xué)者列維特提出，指的是非公非私，既不是國家機構(gòu)也不是私營企業(yè)的第三類組織。即與公共部門、私人部門相對而言的一個部門，一般指稱的是獨立部門及非營利、非政府等民間組織。許多學(xué)者將此概念引入我國，并將我國目前存在的包括公立高等學(xué)校在內(nèi)的多種組織歸入其中。雖然第三部門這一概念已被國際學(xué)術(shù)界普遍接受，但由于法律制度、分權(quán)制度、發(fā)展程度、宗教傳統(tǒng)等方面的差異，各國第三部門的內(nèi)涵與外延千差萬別。①在我國，由于對第三部門的研究尚處于初級階段，對于事業(yè)單位是否是第三部門，則存在較大爭議。對于我國公立高等學(xué)校而言，則更是難以歸入第三部門的范疇之中，因為我國的高等學(xué)校并非“非公非私”。②因此，在第三部門本身界定不明確的前提下，籠統(tǒng)地將我國的公立高等學(xué)校定性為第三部門是不合適的。

如前所述，事業(yè)單位的法律性質(zhì)模糊不清，法律、法規(guī)授權(quán)的組織僅為權(quán)宜之計，第三部門不符現(xiàn)實情形，因此都存在嚴重的缺陷，這就要求我們?yōu)楦叩葘W(xué)校的法律地位尋找一個妥當(dāng)?shù)亩ㄎ弧９P者認為，當(dāng)代中國公立高校的法律地位是公務(wù)法人。將我國公立高校定位于公務(wù)法人，其原因在于：首先，公務(wù)法人在具有法人特點的同時，也具有相應(yīng)的公務(wù)屬性，故能克服事業(yè)單位公法地位缺失的不足；其次，公務(wù)法人一方面承認了組織的公務(wù)性質(zhì)，同時又肯定了其法人屬性，因此能較好地克服授權(quán)組織理論存在的問題；再次，公務(wù)法人作為大陸法系相關(guān)理論的產(chǎn)物，對于類似于大陸法系國家的我國而言，具有較強的可移植性，因此公務(wù)法人能夠避免第三部門現(xiàn)實性的缺乏，在我國具有現(xiàn)實可行性。

因此，將當(dāng)代中國公立高校視為公務(wù)法人是恰當(dāng)?shù)模欠先藗兊恼J識規(guī)律的。

三、促進高校法治面臨的問題

當(dāng)前我國高校法治整體處在發(fā)展的初期。一方面，高等教育法規(guī)的不斷完善和實施，為法治高校提供了有利的法制基礎(chǔ)。但另一方面，高校法治工作中仍存在許多問題，具體表現(xiàn)在：

1高校法治意識淡薄

高校法治意識淡薄是說高校還沒有把法治精神內(nèi)化為一種自覺行為，這主要表現(xiàn)在兩個方面：一是高校領(lǐng)導(dǎo)的法治意識不強。具體體現(xiàn)在“重人治輕法治”、“把法講在嘴上，沒有體現(xiàn)在行動上”。由于受這些不正確法律意識的影響，高校領(lǐng)導(dǎo)的行為極易偏離法律的軌道。二是高校師生缺乏法治意識，依法辦事的意識不強。這主要表現(xiàn)在，第一，對法律重要性的認識不強。雖然廣大師生對與自身關(guān)系密切的法律認識不少，但并未真正從主觀上加以內(nèi)化，而將法與現(xiàn)實相隔離。第二，采取法律途徑來維護自身權(quán)益的意識還較為薄弱。

2法律關(guān)系模糊

第一，政府與高校的法律關(guān)系。長期以來，政府對高等學(xué)校采取的是以行政命令為主的高度集中的管理方式。政府包攬了從舉辦到辦學(xué)、管理的一系列權(quán)力。一些本該由學(xué)校決策的事務(wù)被集中到政府。從辦學(xué)經(jīng)營、經(jīng)費投入、專業(yè)設(shè)置、招生計劃、教師管理等，高等學(xué)校的一舉一動幾乎都直接或間接地受制于政府的行政管理，高校的辦學(xué)自主權(quán)實際上很有限。政府與高校的關(guān)系屬于行政法律關(guān)系，它們之間具有不對等性，高校相對于政府是弱勢群體。在高校不履行規(guī)定的義務(wù)時，政府可強制其履行；而政府不履行職責(zé)，學(xué)校只能是請示履行或通過向有關(guān)國家機關(guān)提出申訴或訴訟等方式解決。高等教育體制改革后，雖然政府給高校下放了一些權(quán)力，但由于辦學(xué)經(jīng)費大部分受制于政府財政，高校實際上享有的權(quán)力仍十分有限，兩者權(quán)限劃分一直很模糊，尚未完全建立起一個科學(xué)、合理的協(xié)調(diào)機制，這給高校法治工作帶來較大的困難。

第二，高校與學(xué)生的法律關(guān)系。在公立高等學(xué)校中，學(xué)校與學(xué)生是特殊的行政關(guān)系。公立高等學(xué)校不僅是一個社會組織，還是根據(jù)教育法的授權(quán)或行政機關(guān)的委托而行使國家公共權(quán)力的授權(quán)組織，為保障教育公務(wù)的順利實施，法律授予它一定的行政管理權(quán)，當(dāng)它在行使這些權(quán)力的時候，它與學(xué)生的關(guān)系不是平等主體之間的合同關(guān)系，而是一種特殊的行政關(guān)系。在這種關(guān)系中，高校是行政主體，學(xué)生是行政相對人。

法治的實質(zhì)是權(quán)力服從于權(quán)利的需要，而現(xiàn)實中高等學(xué)校的情況多與此相反，學(xué)生合法權(quán)利得不到應(yīng)有保障的現(xiàn)象很常見。學(xué)生作為高等學(xué)校中相對弱勢的一方，權(quán)利容易受到忽視和侵犯。對于侵犯學(xué)生權(quán)益的案件遞交法院后，有的會受理并做出判決，有的卻會以“不屬于人民法院受案范圍”為由駁回，致使在司法實踐中出現(xiàn)了模棱兩可和不確定的現(xiàn)象。

3程序觀念缺失

程序，從法律學(xué)的角度來看，主要體現(xiàn)為按照一定的順序、方式和步驟做出法律決定的過程。其普遍形態(tài)是：按照某種標準和條件整理爭論點，公平地聽取各方意見，在使當(dāng)事人可以理解或認可的情況下做出決定。長期以來，我國的法律建設(shè)長期受“左”的思想影響和干擾，形成了“重實體、輕程序”的觀念，這在高等教育法治實踐中也留下了較深的烙印。我國高等學(xué)校在治理活動中程序缺失，主要反映在學(xué)校的規(guī)章制度中普遍缺少有關(guān)的正當(dāng)程序規(guī)定，忽視了被管理者的事先被告知權(quán)與申辯權(quán)。其次，還反映在履行法定程序的不規(guī)范上。如學(xué)校對學(xué)生的處分程序，應(yīng)遵循處分前聽取學(xué)生本人的陳述與申辯，做出處分決定后出具處分決定書，及時送交學(xué)生本人，并告知學(xué)生可以提出申訴及申訴的期限。實踐中，有的高校并沒有嚴格遵守處分的程序。例如，北京大學(xué)博士生劉燕文狀告北京大學(xué)學(xué)位評定委員會一案，北京大學(xué)在決定不授予劉燕文博士學(xué)位前，未聽取劉燕文的申辯意見，在做出決定后，未將決定向劉燕文實際送達，因而在一審中敗訴。還有北京科技大學(xué)學(xué)生田永，因補考作弊被學(xué)校勒令退學(xué)而狀告母校一案。法院認為被告北京科技大學(xué)對原告田永的處分程序違法，因而判決北京科技大學(xué)向田永頒發(fā)本科畢業(yè)證書，重新審核其學(xué)士學(xué)位資格，辦理畢業(yè)生派遣的有關(guān)手續(xù)。北京科技大學(xué)不服一審判決上訴，經(jīng)二審法院審理，判決駁回上訴，維持原判。高校中發(fā)生的多起因?qū)W籍、學(xué)位處分所引起的訴訟中，學(xué)校敗訴的理由無一不是程序不當(dāng)。這些實例應(yīng)當(dāng)引起高等學(xué)校管理者的警覺，充分重視法治程序的重要性。

四、構(gòu)建法治高校的具體措施

法治高校，是高校現(xiàn)代化的重要標志，是現(xiàn)代高校管理的必然趨勢和內(nèi)在要求。針對當(dāng)前我國高校法治中所存在的問題，我們必須要改變這些現(xiàn)狀，采取切實可行的途徑來貫徹實施，使學(xué)校管理從無序走向有序，從隨意性走向規(guī)范化，從經(jīng)驗走向科學(xué)。實現(xiàn)法治高校的路徑可以從以下幾個方面進行分析。

1加強法制教育。提高法治意識

兩千多年封建專制的深遠影響，加上我國推行“依法治國”的時間不長，以及教育法律法規(guī)不健全，是高等學(xué)校和學(xué)生法治意識不高的重要原因。實行高校法治，主體的法律意識和法律素

質(zhì)是至關(guān)重要的，而法律意識的提高和法律素質(zhì)的養(yǎng)成在很大程度上依賴于法制教育。學(xué)校的管理者應(yīng)帶頭學(xué)法，自覺地提高法治意識，把高校法治實施上升到“依法治國”的高度，并作為其重要組成部分來認識，把“依法治校”作為新的學(xué)校管理理念，為高校真正走上法治化軌道，做好思想和理論準備。只有管理者的法治意識提高了，才能正確地制定和執(zhí)行學(xué)校的各項規(guī)章制度，才能把法治與教育規(guī)律有機的結(jié)合起來。法治高校不是簡單地把法律運用于學(xué)校管理，而是要把法治精神與教育規(guī)律相結(jié)合。只有這樣，才能在遵循教育規(guī)律的基礎(chǔ)上，有效地實現(xiàn)法治高校。同時，師生員工及學(xué)生都要積極地投身于學(xué)法、知法、守法、用法的活動中，最終形成校領(lǐng)導(dǎo)依法治校、教師依法執(zhí)教、學(xué)生依法治學(xué)的和諧有序的法治化學(xué)校。

2理順法律關(guān)系

高等學(xué)校行為主體的多重性決定了高等學(xué)校內(nèi)部各具體主體之間特殊的法律關(guān)系，理順這些主體之間的法律關(guān)系，有利于我們更加深刻地理解高等學(xué)校特有的法律屬性，有利于我們切實加強高等學(xué)校的法治建設(shè)。

第一，政府與高校。在法治社會，政府與高校之間關(guān)系的合理界定應(yīng)當(dāng)是通過法律來規(guī)范，同時為政府和高校所共同遵守。法治作為現(xiàn)代國家治理的首要原則，它強調(diào)社會和政府都置身于法治框架之下，都要受到法律的約束。理順政府與高校之間的關(guān)系，就是政府要轉(zhuǎn)變其職能，運用法律手段，明確規(guī)定兩者各自的權(quán)力、職責(zé)及利益，實行政府與學(xué)校分開。一方面高校自主辦學(xué)，接受和服從政府及教育行政部門的管理、監(jiān)督和指導(dǎo)。另一方面各級人民政府及教育行政部門要依法履行法定的管理職能，依法履行法定的管理義務(wù)，尊重保障高校辦學(xué)自主權(quán)。只有政府堅持依法行政，學(xué)校依法自主辦學(xué)，實現(xiàn)政府科學(xué)的行政管理和學(xué)校法治的有機結(jié)合，才能真正實現(xiàn)法治高校。

第二，高校與學(xué)生。我國公立高等學(xué)校具有特殊的法律地位，教育法律法規(guī)賦予其特定的公權(quán)力，行使一定的管理職能，在這個方面它承擔(dān)的是一個公法人的角色，與學(xué)生之間形成的是一種特殊權(quán)力關(guān)系。高校公權(quán)力的任意擴大和濫用易導(dǎo)致學(xué)生的基本權(quán)利受到侵犯。另外，隨著我國高等教育體制改革的不斷深入，學(xué)校與學(xué)生之間的關(guān)系不僅僅是傳統(tǒng)意義上的管理與被管理的關(guān)系，學(xué)生為了完成高等教育，繳納了較高比例的學(xué)費，有權(quán)獲得較高質(zhì)量的教育，有權(quán)獲得較高水平的教學(xué)服務(wù)，學(xué)生對學(xué)校的處理不服，可以依法提出申訴或訴訟，高校與學(xué)生之間既有行政意義上的不對等法律關(guān)系，也有平等主體之間的平等民事法律關(guān)系。在這種法律關(guān)系中，主體雙方互相享有權(quán)利并承擔(dān)義務(wù)，高等學(xué)校對學(xué)生沒有支配、命令的權(quán)力，學(xué)生也沒有被迫接受的義務(wù)。高等學(xué)校在實際管理當(dāng)中應(yīng)當(dāng)明確這兩種不同的法律關(guān)系，嚴格遵守《高等教育法》、《教育法》及《民法通則》的有關(guān)規(guī)定，享有各自的權(quán)利，同時履行相應(yīng)的法律義務(wù)，避免侵犯學(xué)生合法權(quán)益。

第三，程序公正。程序公正是法治追求的目標，這已為大多數(shù)法治國家所接受。這種要求反映在法治高校領(lǐng)域，就要求學(xué)校處理各項事務(wù)、做出任何決定都必須嚴格按照法定或?qū)W校制定的程序規(guī)則辦事，確保程序公正。在高校管理中，應(yīng)充分認識程序公正的重要性，嚴格遵守程序規(guī)則按照程序辦事，學(xué)校在做出任何管理決定時，都應(yīng)當(dāng)充分說明做出該決定的理由。學(xué)校在進行教育管理活動尤其在做出處分決定時，要有充分的證據(jù)證明，并嚴格按照法定的程序進行等等，這些都是高校法治的基本要求。