現行校長負責制實施過程中校長責權問題研究

張麗娜

摘要：本文分析了現行校長負責制實施過程中存在的問題，提出了校長應享有的權力與承擔的責任，并在此基礎上闡述了完善校長負責制的途徑，即對校長充分授權的同時給予充分的監督。

關鍵詞：校長負責制；責權；問題研究

中圖分類號：G471.2 文獻標志碼：A文章編號：1002—2589（2009）4—118—02

一、校長負責制實施中存在的問題

建國后，我國中小學內部領導體制經歷了幾次大的變化。主要有三種領導體制：校務委員會制、校長負責制、黨支部領導下的校長分工負責制。在這三種領導體制中，校長負責制以其特有的優勢最終被確定為我國中小學內部現有的領導體制。我國從1985年(中共中央關于教育體制的決定)開始，對中等及中等以下學校“逐步實行校長負責制”。國家推行校長負責制，目的是為了改變中小學管理中“黨政不分”、“權責不明”的狀況，增強決策的“果斷性”、“靈活性”，它順應了我國市場經濟體制對教育體制改革的要求。校長負責制的實施提高了學校管理的效能，極大地調動了校長的工作積極性，但是，這種領導體制也存在著不少的問題。一是權力、責任的模糊性。二是校長責任與權力的不對等。三是配套的制約機制不完善。

教育行政部門與學校、校長之間的權、責、利到目前為止，并沒有給予比較明確的界定和劃分。責、權不明是管理的大忌。校長有責無權，工作缺乏動力和活力。有權無責，工作缺乏約束，不符合教育管理實踐的要求。校長負責制的實施細則需要進一步做出明確規定。校長負責制本身就處于一種權力和權利的模糊狀態，這就給部分教育行政官員和校長們有了扯皮推諉的可乘之機，造就了“權力真空”，提供了“權力尋租”的機會。在層層權力的行政委托過程中，享受的權益是實實在在由國家通過行政委托無償給予的，追究校長所承擔的責任的主體卻是“虛體”國家或是國家的代理人政府，造成了享受權利和承擔責任的不對稱性。明確界定校長的責、權、利，目的是弄清楚界限和責任問題，只有在各權力展開過程中明確相互間責、權、利的關系，才會形成自我激勵、開拓進取、自我約束的行為機制，校長負責制才算是真正到位。我們國家頒布的現行教育基本政策法規都沒有明確闡述校長負責制內涵。

（一）校長負責制的概念指向不清晰

“決定”與“綱要”提及校長負責制，但對此沒有做出解釋。“教育法”中所謂“由校長負責”這一陳述，則不能被完全理解為“校長負責制”的法律釋義。那么，“決定”與“綱要”中的校長負責制究竟指什么?此外，“教育法”作為教育基本法，其發生效力的范圍必然包括高等學校，而高等學校“由校長負責”的制度形態目前與中小學校的顯然不同。因此，不論是從邏輯的還是從事實的角度來看，都無法由現有的教育法條款中得出中小學“校長負責制”的清晰內涵。

（二）校長法律地位的規定不明確

“教育法”第30條第2款指出“學校的教學及其他行政管理，由校長負責。”這句話的意思顯然不是指“學校的全部工作由校長全面負責”。那么，從邏輯上看，校長除了負責“教學及其他行政管理”之外，對其他工作既可以負責也可以不負責。此處，“行政管理”四字的理解是關鍵。學校工作除了“行政管理”之外，還包括哪些方面呢？1985年發布的《中共中央關于教育體制改革的決定》第五條明確指出:在改革中“要充分注意調動學校思想政治工作人員、行政管理人員、后勤工作人員和其他工作人員的積極性。”由此可見，根據我國的現行有關政策法規，學校工作可以劃分為思想政治工作、行政管理工作、后勤工作及其他工作，而其他工作又可以包括教學工作、體育衛生工作、文化藝術工作、教科研工作、生產勞動和學校公共關系等方面。如果校長對“教學”和“行政管理”之外的諸多工作可以不負責，這顯然不能有效地領導學校工作實踐，也不能滿足或反映當前教育管理改革對校長的法律地位的要求。

（三）校長法定權力的規定不具體

“教育法”所規定的“由校長負責”中的“負責”二字究竟應怎樣理解?校長是負主要責任還是次要責任，負全部責任還是部分責任，負所分工的責任還是總的責任，負一段時間的責任還是最后的責任?這在“教育法”中不能得出明確的結論。

此外國家與地方頒布的有關校長的專門規章或法規也沒有對校長負責制做出清晰的界定或規定。有關校長的國家專門規章極其有限。有關資料表明，自1980年以來的20年中，我國已頒布6部教育法律，國務院已發布16部教育行政法規，國家教育行政部門制定了近200項部門規章，各省、直轄市人大和政府還頒行了100余個地方性教育法規或規章。但是，現行的教育法體系中沒有關于校長的國家專門法律(由全國人大頒布)或法規(由國務院頒布)。國家級專門規章對校長負責制沒有明確界定。上述專門規章中涉及“校長負責制”的只有以下兩部：《關于加強全國中小學校長隊伍建設的意見(試行)》指出“中小學校逐步實行校長負責制”，但沒有再進一步展開說明《全國職業中學校長主要職責及崗位》是法人代表，中小學普遍推行校長負責制不一定要以“校長是學校的法定代表人”為固有內涵。這顯然是根據“教育法”有關規定得出的合理推論。地方性專門規章對校長負責制的規定有待于進一步明晰與完善。

二、校長應承擔的責任

自校長負責制實施以來，校長的權力被反復強調，而校長的責任卻很少被提及。具體來說，校長應承擔責任包括：

（一）政治責任

校長要有較強的政治素質，要熟悉和自覺遵循教育的基本規律，其辦學思想和行為要符合教育規律和教育法規的要求。

（二）經濟責任

主要指校長在學校有關的經濟活動中應擔負的責任，如學校財務預算決算、經費的收支等。

（三）法律責任

即校長對整個學校組織管理與運作過程中出現的問題負有法律責任。

（四）管理責任

校長作為學校的主要行政負責人，理所當然對學校工作正常有序地運轉負有主要的管理責任，具體包括謀略責任、決策責任、用人責任、執行責任以及對學校組織發展、績效提升的責任。

（五）倫理責任

校長作為學校這一公共組織的管理者，對公共利益的實現負有主觀和客觀的倫理責任。我國公立中小學校長期存在“權大責小”與“責大權小”兩種現象，且“責大權小”問題更為突出。

三、校長應有的權力

我國關于公立中小學校長權力與責任的政策與法律并不多見。除了我國《教育法》第30條規定“學校的教學及其他行政管理由校長負責”外，其他政策法律中就很難找到關于校長權力的規定。華中師范大學余白在確切界定校長負責制后，運用邏輯的方法歸納總結出校長應有以下五種權力：第一，機構設置權。第二，人事管理權。第三，經費使用權。第四，教育教學管理權。校長應有包括學校教育教學工作各方面的管理力。教育教學是學校最主要的工作，校長代表國家管理學校，最根本的就是進行教育教學管理，同時還有教研權、教改權、招生權等。學校其他一切工作都是為教育教學服務的。第五，校舍校產管理權。總的看來，當前校長的權力還是很不夠的，還受到多種因素影響和多方面牽制。如在人事管理權方面，校長無權從校外選聘教師，領導班子組閣權更是無從落實；在機構設置權方面，校長對機構設置的變動要受到當地政府和教育行政機關的牽制；在招生自主權方面，校長的自主權是規定范圍內的“自主”；在財務調配權方面，在學校無預算外收入情況下，校長的經費支配權實際上是一句空話。并且，現行校長負責制在賦權方面存在這樣的問題：既不明確上級下放哪些管理權，又不指明賦予校長哪些具體決策權，還要千方百計地制衡校長的管理權。其實質是對校長的決策管理缺乏信心。西方也有研究認為，在實踐層面，中國校長的權力還是很有限的。“學校的決策范圍極為有限，教育政策是中央制定的，從中央到學校之間，有一個很長的管理鏈。校長的權力只是集中在教學管理上。校長是一個非常困難的職位……中國學校校長權力很小，他們不選擇和確定教材；他們不選擇自己的教師；他們不決定教師的工資；他們的經費使用必須由上級教育主管部門審批。”

四、完善校長負責制，建立相應的監督機制

校長的責任重大，決定了必須給予校長適當的權力，讓校長有職有權，以保證校長的政令暢通，提高行政效率。同時，也要對校長的權力給予全面的監督。因為如果校長的權力失去了監控，就會導致腐敗和進入權力運行的誤區。權力導致腐敗是因為權力在運行中缺乏必要的制度監督，如果我們建立一套完整的權力運行與監督系統，至少可以扼制腐敗的產生。首先，法律上要建立并完善相關的制度。法律上應該明確規定校長的權力和責任的具體范圍及使用權力和承擔責任的方式和程序。根據權責統一原則，校長要承擔與其權力范圍相對應的責任，擁有多大的權就承擔多大的責任。用法律的形式使校長的權責明確下來，對校長的監督和約束就能確定一個有效的著力點，避免校長濫用權力或逃避責任的情況發生，讓校長能夠帶動全校教職工合理地使用權力來教育學生，使學校的管理更加井井有條。其次，教育行政部門應該把管理學校的權力完全下放，建立和完善相關的法規，由校長全權負責管理學校的各種事宜。教育主管部門要設身處地多為校長著想，讓學校有更多的辦學自主權，使校長擁有能更好地履行職責的權力，提升學校的管理水平，把學校辦好。最后，要建立完善的監督機制。在此，筆者提出三條措施對校長的權力進行監督:一要進一步完善職工代表大會制度，讓教職工參與學校的決策，參與學校的管理;二要完善學校的民主監督機制，建立健全權力監督制約機制，用法律和體制監督校長的管理;三要暢通信息溝通渠道，讓學生、家長及社會走進學校，參與學校管理，使學校向外界開放，使管理不斷走向民主化、合理化。總之，我們應該對校長充分授權和充分監督，讓校長既有責又有權，切實地擔負起管好學校、辦好教育的責任。要用制度的形式把校長的職責、權力規范下來，充分調動校長的積極性、主動性和創造性;同時建立完善的監督機制，在充分給校長放權的同時，又要對校長用權及承擔責任的情況進行監督，讓校長的權力在監督中更好地為學校謀發展，為教師謀利益。

（責任編輯/石銀）