古代行政體制對(duì)當(dāng)代行政管理的意義

周 彩

[摘要] 歷史是照亮現(xiàn)實(shí)的明鏡。從前人的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)中我們可以得到豐富的啟示,以防止重蹈覆轍。本文系統(tǒng)分析了我國(guó)兩漢時(shí)期的政治體制,取其精華、剔除糟粕,為完善當(dāng)代中國(guó)的行政管理體制探尋寶貴經(jīng)驗(yàn)。

[關(guān)鍵詞] 行政管理 行政體制 兩漢時(shí)期

公元前221年,秦始皇統(tǒng)一中國(guó),建立了中國(guó)歷史上第一個(gè)中央集權(quán)的封建王朝,也確立了對(duì)后世影響深遠(yuǎn)的皇帝制度與官僚體制。此后,兩漢承襲并發(fā)展了秦的制度,建構(gòu)了一整套制度森嚴(yán)的金字塔式等級(jí)官制。隨著中央集權(quán)的逐步加強(qiáng),這一時(shí)期的行政制度還呈現(xiàn)出另一個(gè)顯著特點(diǎn)——為封建專制服務(wù)。自此,中國(guó)的繁榮穩(wěn)定就與各朝各代行政制度的發(fā)展緊密聯(lián)系在一起。

一、從中央到地方的行政機(jī)構(gòu)

兩漢時(shí)期的中央行政系統(tǒng)以皇帝為中心,在承襲前朝的基礎(chǔ)上,形成了較為嚴(yán)密的組織系統(tǒng)和職權(quán)分工;但也表現(xiàn)出家國(guó)不分的混亂局面。三公九卿制度的建立,意在使三公的權(quán)利得到相互牽制,客觀上又形成了集行政、司法、軍事、財(cái)政和監(jiān)察于一體的龐大中央政府。丞相是國(guó)家政權(quán)的中樞,統(tǒng)治者為削弱相權(quán),不斷加強(qiáng)尚書的權(quán)力,使之最終取代丞相成為國(guó)家政權(quán)的中樞機(jī)構(gòu)。這種政策雖然在一定程度上抑制了相權(quán)的膨脹,但當(dāng)皇帝無法駕馭大權(quán)在握的尚書臺(tái)時(shí),它反而會(huì)成為尚書大臣竊弄權(quán)柄的工具。

集司法、軍事、財(cái)政為一體的郡縣制是兩漢時(shí)期的地方行政體制。郡縣之下的鄉(xiāng)里制度和戶籍按比制度把百姓(主要是農(nóng)民)牢牢束縛在土地上,既加強(qiáng)了中央集權(quán),又明確了中央與地方的分工。這兩種制度在農(nóng)業(yè)自然經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)上產(chǎn)生,反過來又利用農(nóng)民對(duì)土地的依附關(guān)系,為國(guó)家源源不斷地提供物質(zhì)和經(jīng)濟(jì)上支撐,鞏固了自然經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)地位。

郡是兩漢時(shí)期重要的地方行政機(jī)構(gòu),其主管長(zhǎng)官為郡守。郡守對(duì)上接受丞相、御史大夫的監(jiān)督,對(duì)下則有權(quán)任免與薦舉其屬吏。當(dāng)屬吏與長(zhǎng)官之間這種特殊的人身依附關(guān)系發(fā)生蛻變,就會(huì)形成助長(zhǎng)地方割據(jù)勢(shì)力、威脅中央集權(quán)的離心力量。這正是導(dǎo)致東漢末年軍閥割據(jù)的原因之一。

郡以下的行政機(jī)構(gòu)是縣。縣是兩漢時(shí)期的基層行政單位,但真正直接管理百姓的卻是其下設(shè)的鄉(xiāng)、亭、里之類的組織。國(guó)家的賦稅、徭役、兵役以及地方教化、獄訟治安等事,都由鄉(xiāng)里官員直接承擔(dān)辦理。一方面,這一組織形態(tài)有利于維持社會(huì)治安;另一方面,若鄉(xiāng)亭官吏營(yíng)私舞弊、欺壓百姓,這些直接在人民頭上作威作福的土皇帝往往更加難以治理。

二、軍事管理系統(tǒng)

軍事上,兩漢統(tǒng)治者重視加強(qiáng)中央集權(quán)。皇帝是軍隊(duì)的最高統(tǒng)帥,握有全國(guó)軍隊(duì)的最高指揮權(quán)。

兩漢時(shí)期的軍事系統(tǒng)大致可分為兩個(gè)部分:一是由中央直接領(lǐng)導(dǎo)、擔(dān)任京師宿衛(wèi)的中央宿衛(wèi)軍系統(tǒng);二是地方各級(jí)行政長(zhǎng)官領(lǐng)導(dǎo)、擔(dān)任地方守備任務(wù)的地方守備軍。郡國(guó)兵是地方守備軍的基本組成部分,這主要是伴隨著郡縣制的確立而發(fā)展起來的。郡國(guó)并平時(shí)在農(nóng)田上耕種,戰(zhàn)時(shí)則上陣殺敵。這種“兵農(nóng)合一”的政策,直接導(dǎo)致了兩個(gè)嚴(yán)重的后果:首先,是軍隊(duì)數(shù)量太多,浪費(fèi)資源;其次,是訓(xùn)練太簡(jiǎn)略,疏于管理,調(diào)動(dòng)不便,最終形成了雖舉國(guó)皆兵卻有名無實(shí)的局面。

值得注意的是,隨著兩漢時(shí)期監(jiān)察制度的發(fā)展完善,在軍事系統(tǒng)中也相應(yīng)地出現(xiàn)了監(jiān)軍制度。這種對(duì)軍事系統(tǒng)進(jìn)行監(jiān)督的制度,在加強(qiáng)中央對(duì)軍事武裝力量的控制方面有重要作用。

三、行政監(jiān)察制度

兩漢時(shí)期逐步確立和完善了從中央到地方、多層次的監(jiān)察體制。專門掌握監(jiān)察權(quán)力的御史臺(tái)是我國(guó)歷史上第一次出現(xiàn)在行政機(jī)構(gòu)之外的專司監(jiān)察機(jī)構(gòu)。御史大夫負(fù)責(zé)中央監(jiān)察的實(shí)施,又通過刺史監(jiān)察郡國(guó);在地方,郡守自任監(jiān)察之職,督郵則負(fù)責(zé)監(jiān)察屬縣。縣令、長(zhǎng)除自行監(jiān)察職權(quán)外,又通過廷掾監(jiān)察屬鄉(xiāng)。這種等級(jí)森嚴(yán)的監(jiān)察制度職權(quán)分明,具體來說有如下優(yōu)點(diǎn):

第一,組織機(jī)構(gòu)嚴(yán)密;第二,職掌明確,行使監(jiān)察有章可依;第三,檢察官具有權(quán)威性和震懾作用;第四,對(duì)監(jiān)察官的管理形成一定的制度。

無可厚非,這種尚未完善的監(jiān)察制度在實(shí)際操作中自然會(huì)暴露出諸多弊端。一方面,此時(shí)的監(jiān)察僅是一種建立在專制政治基礎(chǔ)上的行政手段,因而,只能成為封建皇帝進(jìn)行專制統(tǒng)治的御用工具,無法完全發(fā)揮出應(yīng)有作用;另一方面,由于監(jiān)察官權(quán)勢(shì)過重,制造冤案,貪贓枉法的現(xiàn)象更是屢見不鮮。這無疑給當(dāng)代中國(guó)的行政監(jiān)察部門敲響了警鐘——均衡權(quán)力的分配,優(yōu)化權(quán)力的制衡,在提高工作人員素質(zhì)的基礎(chǔ)上加大執(zhí)法力度和審查力度,對(duì)機(jī)關(guān)工作的運(yùn)轉(zhuǎn)實(shí)行有力的檢查和督促,這些都是在實(shí)施監(jiān)察的過程中應(yīng)當(dāng)給予充分關(guān)注的問題。

四、官吏的選拔與管理制度

在統(tǒng)治者不斷優(yōu)化統(tǒng)治機(jī)器的同時(shí),一系列以征辟和察舉為主體,伴以配套法令的選官任用考核制度應(yīng)運(yùn)而生。

漢代的選舉制度,歷史上稱之為鄉(xiāng)舉里選。主要方式有以下兩種:

1.察舉。察舉是漢代選拔人才的基本制度,注重孝廉、明經(jīng)諸科;

2.征辟。征辟又分為征召和辟舉兩種形式。征召是指對(duì)特別有名望的人才,由皇帝派專人去聘任;辟舉則是由中央或郡國(guó)的長(zhǎng)官按一定科目征用人才,辟為自己幕僚的屬吏。值得一提的是,當(dāng)時(shí)所采用的辨別人才的客觀方法,正是我們沿用至今的考試制度。

這一系列重視官吏素質(zhì)的任免考核制度,使得一些在血統(tǒng)和財(cái)富上沒有顯赫地位和優(yōu)勢(shì)的寒門學(xué)子也能走上政治舞臺(tái)。然而,官吏選拔權(quán)力的過分集中和實(shí)際操作的困難卻使之難以堅(jiān)持實(shí)施。這一點(diǎn)對(duì)當(dāng)代中國(guó)的官制改革有著重要的啟示作用。對(duì)于中國(guó)這樣一個(gè)歷史悠久、人口眾多的發(fā)展中國(guó)家來說,無論何種改革嘗試都必須立足現(xiàn)實(shí),在把握中國(guó)具體國(guó)情的基礎(chǔ)上進(jìn)行改革和建設(shè);萬萬不可操之過急,沉迷于尋求一蹴而就的捷徑。

五、司法制度

兩漢時(shí)期權(quán)責(zé)嚴(yán)密的司法制度大致呈現(xiàn)出如下特點(diǎn):

一是有比較完整的司法管理機(jī)構(gòu)。

二是司法管理從屬于行政管理。皇帝握有最高司法管理和刑罰權(quán),地方司法管理權(quán)由地方行政官員兼管,如知府、知州、知縣等既是地方最高行政官員也是最高司法長(zhǎng)官。

三是建立了一整套完備的司法管理制度。

四是有系統(tǒng)的立法保證。

這一時(shí)期司法制度的弊端在于:封建專制下的司法管理必然帶有得嚴(yán)重的階級(jí)壓迫性質(zhì),具有很強(qiáng)的不平等性和野蠻性。

與之相比,中國(guó)當(dāng)代的司法體制則更加全面合理——最高法院、各級(jí)審判、陪審部門的互相監(jiān)督,以及司法管理基本方針的政策引導(dǎo),都為更好地保障人民群眾的利益提供了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

綜上所述,繼秦之后,我國(guó)古代中央集權(quán)的封建行政制度在兩漢時(shí)期得到了較為全面的發(fā)展與完善。縱使這些封建制度的確立尚以維護(hù)封建統(tǒng)治為目的,但其對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的影響、對(duì)民族交往和文化融合的推動(dòng)作用更是不容忽視。而對(duì)于當(dāng)代中國(guó)的行政管理體制建設(shè)而言,這些前車之鑒也更加具有現(xiàn)實(shí)意義。

站在歷史的角度看當(dāng)代中國(guó)的行政體制,我們不僅要關(guān)注前人成功的啟示,更要吸取他們失敗的教訓(xùn),不斷督促和激勵(lì)自己繼續(xù)改進(jìn)。正如錢穆先生所說的那樣:古今中外的一切制度,若能永遠(yuǎn)好下去,便將使政治窒息,再不需后代人來努力地“政治”了。惟其一切制度都不會(huì)永久好下去,行政制度才有了生命力,人們才需為理想的政治不斷努力。