行政監管為什么失靈

賈艷紅

摘要隨著中國經濟體制的轉型,行政監管在礦產行業存在的問題越來越突出,不僅給人民的生命和財產帶來嚴重影響,而且影響了市場經濟的正常運轉甚至社會的穩定。產生問題的主要原因在于我國相關法律法規規定的過于模糊、部門職能存在交叉以及對監管部門缺乏強有力的監督機制等。因此,從我國行政監管的現狀出發,結合襄汾潰壩事件所反映出的問題,進行分析研究,著力完善相關法律制度、科學界定各監管部門的職責、強化行政監管權力的制約機制,以期解決行政監管存在的問題。

關鍵詞行政監管 監督機制 績效考評

中圖分類號:D920.5 文獻標識碼:A 文章編號:1009-0592(2009)05-181-02

2008年9月8日發生的山西襄汾尾礦庫潰壩事故泄容量為26.8萬立方米,過泥面積30.2公頃,波及下游500米左右的礦區辦公樓、集貿市場和部分民宅,造成建筑毀損,遇難人數將近300人。經事故調查查明,事故直接原因源于新塔礦業有限公司的違法生產、尾礦庫超儲導致潰壩發生。發生事故的尾礦庫隸屬于新塔礦業有限公司塔爾山鐵礦,前身為臨汾礦產公司塔爾山鐵礦。2006年該公司的安全生產許可證被山西省安監局吊銷,采礦許可證也于2007年8月到期。但實際情況卻令人匪夷所思,該企業直至事故發生時一直都在大肆地違法開采。時隔一年的違法開采,為什么相關部門沒有發現并督促其停產?是沒有發現還是發現了卻沒有采取任何措施?這一現象不得不引起我們對政府行政監管的反思。本文從實踐出發,以襄汾潰壩事件為切入點,找出我國行政監管目前存在的不足,進行分析研究,歸納總結出一些解決辦法,希望對改進我國的行政監管有一定的借鑒意義。

一、行政監管的一般理論

行政監管的含義,學術界尚沒有統一定論。學者余暉認為“行政監管是一種外部行政行為,是發生在特定行政主體和具體行政相對人之間的一種直接的行政法律關系。”而學者毛銘晨認為“行政監管是政府管制的其中一種方法,監管權來自于法律法規授權。”監管,顧名思義就是監督管理,即政府在市場運作的條件下,以矯正、改善市場機制為目的,對市場經濟行為進行必要的干預與干涉的監督管理過程。具體來講,監管就是政府行政監管機構依據法律授權,按照法定程序采取制定規章、設立許可、監控數據、跟蹤檢查、實施處罰、公開聽證裁決等手段,對特定領域的市場行為進行直接控制的活動。

監管一般可以分為兩種情況:一類是一般監管,如工商行政管理部門和技術監督部門的監管,其監管的領域主要是一般的市場活動主體、產品交易行為和產品本身。另一類是特殊行業的監管,如證券、電力、航空、鐵路、礦產和食品衛生等領域的監管,這些領域都有自身的生產、運行和管理的特殊規律,專業技術性強。我國礦產安全監管政策包括礦產權安排、技術標準、資金投入、勞動保障以及責任追究等方面。從依法行政的角度來說,我國已經制定了比較完善的行政監管制度,如行政許可、行政處罰、行政強制等,在實踐中也起到了非常重要的作用,但襄汾潰壩事件的發生卻給我們敲響警鐘,即制定法律法規并不能一勞永逸,還需要政府各部門的積極、合法、合理的行政。

二、從“襄汾潰壩事件”角度透析我國行政監管存在的問題

在潰壩發生前并非無人發現企業生產存在安全隱患,相應的監管部門也采取了一定的措施,但是為什么這一災難性的事件還是發生了?

2008年7月,襄汾縣安監局以便函SK(2008)1號通知陶寺鄉政府監督新塔礦業公司停產整頓,但在距離事故發生的這一段日子里,安監局并沒有采取其他切實有效的措施。襄汾縣安全生產監督管理局總工程師劉政民,分管安全生產監督管理局煤炭選礦監察隊。2008年2月29日,該縣安監局煤炭、選礦監察隊在隱患排查中發現,新塔礦業有限公司的選礦廠在沒有安全生產許可證、沒有環評合法手續的情況下非法生產、非法向已廢棄的尾礦庫排尾,并且發現了該尾礦庫壩滲漏,有重大安全隱患。作為縣安全生產監督管理局總工程師的劉政民,隨后也數次參與了對該選礦廠尾礦庫安全檢查,并且對該選礦廠作了兩次罰款處罰,但未按照《安全生產法》的有關規定責令新塔礦業有限公司選礦廠停產,杜絕排尾,也未向縣政府報告提請取締,致使該公司長期非法生產、非法向已廢棄的尾礦庫排尾。

通過以上的分析可以看出,作為負責監管企業安全生產的安監局針對企業的非法開采做出了相應的處罰決定,為什么在這種情況下,新塔礦業還能夠高枕無憂的進行開采?2006年該公司的安全生產許可證被山西省安監局吊銷,采礦許可證也于2007年8月到期。然而在事故發生時該企業一直都在大肆地濫采濫挖。時隔一年的非法開采,為什么相關部門卻沒有發現并督促其停產?從深層次方面進行分析不難發現目前我國企業安全生產監管存在很大的問題,主要表現在:1.監管相關部門權責劃分不明確,監管存在相互脫節的現象;2.負有責任的監管部門監而不管并缺乏有效的監督機制。

三、行政監管失靈的原因探析

在美國,強制執行法律、新技術推廣運用和礦產安全培訓是有效治理礦產安全事故的“金三角”,盡管我國國情不同于美國,但這至少表明礦產安全行政執法是礦產安全生產的重要保障。通過分析研究,筆者認為導致我國礦產資源安全生產行政監管不力的原因主要有以下幾個方面:

(一) 制度設計存在漏洞——部門監管存在交叉

在礦產安全生產的監管方面主要包括三個部分即行政許可、行政檢查和行政強制執行。行政許可是指行政機關根據公民、法人或者其他組織的申請,經依法審查,準予其從事特定活動的行為。行政機關在作出行許可決定后,應當對當事人的遵守和執行情況進行經常性的監督檢查,否則形同虛設。 行政檢查也是一種重要的行政執法方式,行政檢查對于能夠履行而不履行的可以做出強制執行的決定。在這種情況下,行政許可機關對被許可主體享有監督檢查權,行政檢查機關也享有行政檢查權,制度如此設計的本意在于對企業的安全生產進行有效的監管,但也就為監管不力打下了基礎。人民法院的行政強制執行,是人民法院依行政機關的申請所作的執法行為。只有行政機關進行申請,人民法院才能按照法律的明確規定和一定的程序,實施行政強制執行。但這就涉及到行政機關和法院的分權問題,在這種情況下很可能導致相互推諉扯皮的情況。

(二)行政監管缺乏有效的監督機制

重權由少數人掌握,缺乏強有力的監督機制,這是行政監管失職的重要原因。孟德斯鳩曾經說過“一切有權力的人都容易濫用權力,這是萬古不易的一條經驗”。強有力的監督機制是有法必依、執法必嚴、違法必究的有力保障。握有重要行政監管職權的人正是在監管過程中缺乏有力監督才會走向腐敗的不歸路。

每件事情的發生看似偶然,實則必然。出現監管不力的現象其主要原因在于中國行政機構的設置和職權、職責的劃分上,使幾個人掌握“生殺予奪”的重權,相應的法律法規不健全,缺乏有效的內部監督。外部監督也極不完善。

(三)經濟利益的刺激

隨著我國近年來經濟的高速發展,能源的需求量和缺口越來越大,這一形勢對我國政府的煤礦安全監管產生了深遠的影響。

1.國家的政策要求

在能源需求量和缺口越來越大的情況下,中央政府為了保證經濟的正常運行和增長,就會給煤礦生產企業不斷提高產量指標,以滿足經濟發展的需要。在這種情況下,地方政府給企業施加壓力保證產量,對企業的種種不法行為睜一只眼閉一只眼。礦產企業也就毫無顧忌,追逐最大經濟利益是其存在的根本目的。

2. 政府績效考評

對于地方政府而言,一方面一直以來地方政府及領導人的考核主要以當地經濟增長為標準,而不考慮企業的生產安全狀況;另一方面隨著能源需求量的擴大,能源價格的不斷攀升,從而可能為地方政府帶來更多的財政收入。在此情況下,地方政府就會盡可能的促進本地能源產量的擴大,并與煤礦企業結成利益共同體,甚至在必要的情況下為企業提供庇護,由此產生的職能異化,導致政府對煤礦安全的實際重視不夠以及安全狀況無法在短期內有效改善的情況下,盲目追求經濟利益下的超能力生產。

四、針對行政監管存在的問題提出的解決措施

(一)進一步明確監管機關的具體權責

科學安排行政監管部門權力配置與職責劃分,整合法律法規條文的規定。市場經濟存在缺陷導致市場混亂是常態現象,但政府如果面對“常態現象”的回應仍是混亂的管理則是雪上加霜。因此必須改變行政監管中不合理的權力配置現象。

以科學的監管思想為指導,理順行政監管的職權分配與職責劃分。這要具體情況具體分析,建議在具有壟斷性質的行業建立統一垂直的中央級行政監管機構,人員配置上由多個專家組成監管領導小組,提高行政監管的效率。對于市場自身能監管好的行業,行政機關應該放手不管,充分發揮看不見的手的作用,集中精力監管難于管理的領域。在制定相配套的法律法規時,重點制定相關行政監管程序與公開監管過程的法律法規或行政規章等。同時在立法過程中特別避免將部門利益法定化、固定化,用程序公正保證實體公正,陽光的政府才是健康的政府。

(二)建立有效的內外監督機制

1. 完善監管部門的內部監督

依據我國目前的權力劃分機制,重要權力一般掌握在少數幾個人的手中,這些人握有重權卻不存在有效監督,這就為腐敗造就了溫床。因此,首先,需要強化公務員的責任心,因為監管的成敗直接涉及人民身體健康和財產安全;其次,要將人權觀植入領導人員的頭腦中,樹立服務理念;最后,也是非常重要的一點就是行政監管部門必須配置專業精、經驗足的各級工作人員,以提高監管效率。

2.建立有效的外部監督機制

行業組織是指由法人、其他組織或公民在自愿的基礎上組成的,以公益為目的的一種民間的、非營利性的社會團體。行業組織是政府與企業之間的橋梁和紐帶。行業組織的主要功能在于依法對行業內的生產經營活動進行檢查、監督、指導與管理,接受政府的委托協助政府進行相關的行業管理,對行業內發證企業的生產活動進行監督檢查,對于企業的違法生產進行制止,或者向政府有關部門報告。行業組織獨立于政府部門,政府對其的指導應該是一種外部的管理,凡屬行業組織自治范圍內的內部事務應當由行業組織自己治理,在市場條件下,行業組織的活動領域主要為微觀經濟活動領域,而政府主要集中于宏觀層面的指導。

(三)完善政府的績效考評制度

在現代社會政府行政能力的考核主要是以一個地方的經濟發展水平為依據,而并沒有把地方企業的安全生產狀況、環境影響狀況等因素加以考核,這就存在政府為追逐經濟利益以至政治利益而放松對企業安全生產進行監管,導致礦主無節制的進行非法開采。

因此,為了促進我國國民經濟的健康、有序、穩定發展,為礦工創造一個安全、衛生的工作環境,國家應在能夠保證經濟正常發展的前提下,結合實際狀況為企業制定生產目標。在進行地方政府的績效考評時應該綜合考慮各種因素,不僅只關注礦產開采所帶來的經濟利益,還要綜合考慮環境影響、安全事故發生率等,尤其要把企業的安全生產狀況放在重中之重。

注釋:

余暉.監管的旗幟在中國究竟能夠打多久-對監管熱的冷思考(上) .http: //theory. people. com. cn/GB/49150 /49152 /4515495. htm.l .2006-06-22.

何欽.我國煤礦安全行政執法若干問題研究.中國政法大學碩士學位論文.2006年4月.

王克穩.經濟行政法基本論.北京大學出版社.2004年版.第348頁.

徐潔.試論行政監管失職的法律規制.山西高等學校社會科學學報.2008(5).

參考文獻:

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[2]胡建淼.行政強制法研究.法律出版社.2003年版.