無證駕駛工傷認定的法律困境與出路

沈 凱

摘要《中華人民共和國治安管理處罰法》生效后,無證駕駛等道路交通安全違法行為是否屬于違反治安管理的問題爭議較大。本文指出對于無證駕駛受傷的工傷認定涉及到相關法律的理解和適用,需要適時填補相關法律漏洞或進行立法修改,才能達到實質法治的要求。

關鍵詞無證駕駛 工傷認定 法律適用

中圖分類號:D920.5文獻標識碼:A文章編號:1009-0592(2009)10-116-01

一、基本案情

王某是一家企業的職工,2006年8月14日,在上班途中,無證駕駛摩托車與一輛貨車相撞,受傷后住院治療。申請人王某申請工傷認定,被申請人某勞動和社會保障局以申請人無證駕駛為由,認為申請人違反《中華人民共和國治安管理條例》第二十七條第二款規定,依據《工傷保險條例》第十六條第一款第一項關于“違反治安管理傷亡的,不得認定工傷或者視同工傷”的規定,作出《非工傷認定結論通知書》。申請人不服,先后提起了行政復議和行政訴訟。

二、爭議焦點

2004年1月1日起施行的《工傷保險條例》第十六條第一款第一項規定,因犯罪或者違反治安管理傷亡的,不得認定為工傷或者視同工傷。1994年5月12日起施行的《治安管理條例》第二十七條第二款規定,無駕駛證的人駕駛機動車輛應當受到處罰。2004年5月1日實施的《中華人民共和國道路交通安全法》規定無證駕駛等行為屬于道路交通安全違法行為,2006年3月1日實施的《治安管理處罰法》刪除了無證駕駛等道路交通安全違法行為的規定。那么法律修改后對《工傷保險條例》第十六條第一款第一項規定的“違反治安管理”的理解,《治安管理處罰法》生效后,無證駕駛等道路交通安全違法行為是否屬于違反治安管理。

一種觀點認為“違反治安管理”是指違反《治安管理處罰法》。現行《道路交通安全法》和《治安管理處罰法》已將違反交通管理的行為與違反治安管理的行為分離,違反交通管理的行為不再由《治安管理處罰法》調整。因此,只要本人沒有違反《治安管理法》的行為,即使本人存在無證駕駛等違反交通管理的行為,也應認定為工傷。

另一種觀點認為“違反治安管理”不僅限于違反《治安管理處罰法》,還包括特別法的規定。現行《道路交通安全法》和《治安管理處罰法》將違反交通管理的行為與違反治安管理的行為分離在兩部法律中分別規定,僅僅是立法技術上的考慮,對于違反交通管理的行為《道路交通安全法》已有系統規定的,《治安管理處罰法》在立法時“不再重復規定”而已。但從內容和性質上違反交通管理的行為明顯屬于妨害公共安全行為,屬于違反治安管理的行為。所以,《工傷保險條例》第十六條第(一)項規定的“違反治安管理”的行為當然包括違反交通管理的行為。職工在上下班途中受到機動車事故傷害,只要本人有無證駕駛等違反交通管理的行為,則不應認定為工傷或視同工傷。

三、困境:法律適用

《行政處罰法》這一規定確定了“行政處罰法定”原則。行政處罰法定首先意味著違法行為法定和違法行為的性質法定:行政相對人的某一行為只有相應法律、法規或者規章確定其具有違反某種行政管理秩序的性質,才是應受相應行政處罰的違法行為。“違反行政管理秩序的行為”是多種多樣的。某種違法行為究竟屬何性質,有些是比較明確的,有些則不甚明確,其性質有時會具有競合性,如違章建筑可能既具有違反土地管理秩序的性質,也可能同時具有違反規劃管理秩序的性質,本案中的無證駕駛行為可能既具有違反交通安全管理秩序的性質,也可能同時具有違反治安管理秩序的性質。在相應行為性質不明或性質競合的情況下,執法機關怎么認定該行為的性質呢?基本方法自然是考查法律、法規、規章的具體規定。當法律、法規、規章具體規定亦不甚明確的情況下,則應分析行為人行為的動機、目的、手段和行為侵害社會關系的內容。就本案而言,法律規定是非常明確的,1994年的《治安管理處罰條例》第27條將此種性質競合的行為明確納入“違反治安管理秩序”的范疇,而2004年的《道路交通安全法》第99條則將該行為納入“違反道路交通安全秩序”的范疇,2006年的《治安管理處罰法》進一步將之從“違反治安管理秩序”的行為中排除出。根據違法行為性質法定原則和后法優于前法的原則,“無證駕駛”行為的性質無疑應認定為“違反道路交通安全”行為而非“違反治安管理”行為,盡管該行為性質實際上有競合性,即同時也具有違反治安管理的性質。

四、出路:法律漏洞的補救

從合理性上講,執法機關將“無證駕駛”違法行為認定為“違反治安管理”行為無可厚非,因為《工傷保險條例》只規定“違反治安管理”行為導致傷亡的不得認定為工傷或者視同工傷,而沒有同時規定“違反道路交通安全管理”的行為導致傷亡的也不得認定工傷或者視同工傷。然而,我們的執法機關如果只按法律條文、法律規定的文字執法,只將“違反治安管理”行為導致傷亡的不認定為工傷或者視同工傷,而將“違反道路交通安全管理”的行為導致傷亡的均認定為工傷或者視同工傷,這會是一種什么導向呢?很顯然,這樣做將會不利于培育和增長人們的道路交通安全意識,不利于督促人們盡量防止和避免道路交通安全事故,不利于加強道路交通安全管理。由此可見,我們的法律在這一領域是存在漏洞的。執法機關在不能通過法律解釋填補法律漏洞的情況下,不能通過曲解法律或規避法律的方法去執法,而應通過執法建議請求立法機關修改法律。

執法機關將“無證駕駛”違法行為解釋為“違反治安管理”行為雖然符合《工傷保險條例》的立法目的和該法規的法意,但是,這種解釋超出了《道路交通安全法》和《治安管理處罰法》相應法條的可能的解釋范圍。因此,本案較好的法律漏洞補救途徑應是由直接執法機關或行政復議機關提出執法建議,請求立法機關盡快修改《工傷保險條例》,將“違反道路交通安全管理”行為導致傷亡的情形與“違反治安管理”行為導致傷亡的情形一道,同時作為“不得認定工傷或者視同工傷”的范圍。當然,這樣做可能讓現在的違法者占了一定的“便宜”,但這是為維護法治在一定時期、一定條件下必須付出的代價:某些不合理的法在修改前仍然必須得到遵守和執行,這是形式法治的要求,形式法治和實質法治均是法治的不可缺少的要件。