提高基層檢察院法律監督能力和檢察公信力的優先途徑

陳賀評 于俊峰

摘要基層檢察院的數量、干警人數和辦理案件數量都占到全國檢察系統的80%以上,檢察機關的各項決策、部署和任務,要由基層檢察院去貫徹、去落實;各項法律監督職能,要由基層檢察院去實施、去實現。可以說,基層檢察院是整個檢察機關的基礎,也是全部檢察工作的基礎。因此,要提升檢察公信力,就必須增強基層檢察院法律監督能力和水平,推動基層檢察院向更高的層次邁進。本文從基層檢察院當前法律監督能力存在的問題切入,探索提升檢察公信力的優先途徑。

關鍵詞基層檢察院 法律監督 檢察公信力

中圖分類號:D926.3文獻標識碼:A文章編號:1009-0592(2009)10-178-02

一、法律監督能力與檢察公信力的關系

從檢察機關的職能和執法工作的特點來看,法律監督能力應當是一個兼具實踐性、時代性、動態性、綜合性和專業性的概念,體現一種綜合的、立體的本領。要準確理解法律監督能力的基本內涵,就要首先理解其上位概念——檢察公信力,只有這樣,才能有效理解法律監督能力核心內涵。

檢察機關作為國家的專門法律機關,依法嚴格履行法律監督職能、嚴厲打擊刑事犯罪,是憲法賦予的神圣職責和權力。檢察機關通過依法、全面、有效地履行法律監督職能、嚴厲打擊刑事犯罪,維護社會公平正義、促進社會和諧而在社會公眾中逐步形成和享有的信任度、權威性和影響力,就是檢察機關的公信力。它表明了社會公眾對檢察機關的信任和尊重程度,表現為社會公眾對將檢察機關執法活動、監督效果的認同、信任和期待。

可見,法律監督能力與執法能力一同構成了檢察公信力的主題。而依據檢察機關的憲法地位和本質屬性,檢察機關的執法能力,實質上就是法律監督能力,即正確履行憲法和法律賦予的各項職責,監督法律適用、預防及懲治違法行為,維護法律正確實施的本領。

按照這一理解,我們這樣進行界定:法律監督能力是指檢察機關嚴格依照法定程序和權限,運用符合司法規律的組織體系和管理方式,動員和組織檢察人員準確地揭露犯罪,證明犯罪,懲治犯罪,保障人權,監督執法和司法活動,正確解釋和適用法律,保障憲法和法律統一正確實施,實現社會公平正義的本領。只有提高了法律監督能力,檢察公信力才會得到提升,檢察機關才能在社會公眾中樹立起正面的、正氣的形象。

二、基層檢察院法律監督面臨的現實困境

當前,隨著檢察機關法律監督能力的強化,監督和辦案的力度進一步加大,社會影響力有所提高,相應的檢察公信力也有所提升。但相對于檢察機關在國家法治建設進程中所肩負的歷史使命來看,當前的法律監督能力與群眾期待之間仍有較大距離,檢察公信力還有很大的提升空間。

(一)公信力意識缺乏,導致部分基層檢察院不善監督

當前,在執法理念上,由于對檢察公信力的內涵、重要性等缺乏正確的認識,沒有認識到人民群眾的信賴和認同是檢驗法律監督能力的主要標志,部分基層檢察院在執法辦案過程中一味強調打擊、忽視保護,沒有在辦案中宣傳法制、爭取民心,無形之中損害了檢察公信力;部分基層檢察院在執法辦案過程中,缺乏群眾意識,群眾工作做的不細致、不到位、不理想,致使有些案件案結事不了,當事人不斷申訴、上訪,客觀上增加了社會不穩定因素,并對檢察機關的公信力產生負面影響。

(二)制度保障缺位,導致部分基層檢察院不愿監督

由于我國檢察機關是按照行政體制框架而與其對應設置的,對于基層檢察機關具有直接影響和切身利害關系的人事權、財政權等,都掌握在地方各級黨委、政府和人大手中,這就造成了基層檢察工作不得不考慮很多非法律的因素,受到地方的牽制和左右,受到地方保護主義的干擾,對涉及本地政治關系、經濟利益的違法行為,不愿監督、不敢監督,破壞了司法公正,嚴重損害了檢察公信力。

(三)隊伍建設滯后,導致部分基層檢察院不會監督

基層檢察干警是檢察機關實施法律監督的主體,是構建檢察公信力的主要載體。但在實際工作中,部分基層檢察隊伍自身執法水平及社會形象難以獲得公眾充分信任。有的基層干警由于執法水平不高,本可以查清的案件未能及時查清,混淆罪與非罪、此罪與彼罪界限,影響了辦案質量,使當事人對案件結果不信服;有的基層干警將法律監督作為謀生手段,既忽視了工作的事業心、責任心,也忽視了人民群眾的需求和期望;個別基層干警執法行為不規范、為檢不清廉,辦人情案、關系案,更是嚴重損害了檢察機關的社會公信力。

三、提升檢察機關法律監督能力的途徑

(一)提高基層檢察院法律監督能力的現實意義

由于處于基層,廣大人民群眾對基層檢察院的法律監督能力和效果看得最直接、最清楚,人民群眾對基層檢察院的信任可以說就是對整個檢察機關的信任。只有加強基層檢察院法律監督能力,使人民群眾感到自身的合法權益得到了切實維護,才能提升社會公眾對檢察機關的信任程度,增強檢察公信力,真正樹立起檢察機關在人民群眾心目中的正面形象。

1.只有加強基層檢察院法律監督能力,才能提升檢察公信力,加快社會主義和諧社會建設

社會主義和諧社會應該是民主法治、公平正義、誠信友愛、充滿活力、安定有序、人與自然和諧相處的社會,構建社會主義和諧社會,對維護社會穩定提出了更高的要求。檢察機關依法獨立公正地行使好檢察權,打擊犯罪、化解矛盾,是其切實保護廣大人民群眾的合法權利、構建和諧社會的應盡之責。人民群眾通過基層檢察機關依法履行偵查監督、審查起訴職能、嚴肅辦理職務犯罪等各類刑事案件,看到了檢察機關“強化法律監督、維護公平正義”的堅定決心,感受到了公平、公正、誠信、正派的檢察文化,增進了對檢察機關的信任、對法律的尊重,從而更加自覺的遵守法律,有效的達到了社會穩定,為構建和諧社會提供的良好的司法環境。

2.只有加強基層檢察院法律監督能力,才能提升檢察公信力,推進檢察事業的深入發展

群眾的信任和支持是檢察事業科學發展的社會基礎,離開了這個基礎,檢察工作也就變成了無源之水、無本之木。就查辦職務犯罪而言,基層檢察院只有具有較高的法律監督能力,才能不斷改善執法環境、強化執法保障,人民群眾參與反腐敗的熱情和舉報的積極性才能真正調動起來,案件線索才會源源不斷;人民群眾才能基于對檢察機關的信任,積極配合檢察機關調查取證,使證據得到及時發現、提取和固定;犯罪嫌疑人才會基于檢察機關的威懾力,投案自首、真誠悔罪。可見,只有基層檢察院加強法律監督能力,提升檢察公信力,才能拓寬檢察工作局面,檢察事業才能走上科學發展的道路。

(二)提高基層檢察院法律監督能力、提升檢察公信力的現實路徑

提升基層檢察院法律監督能力,是一項綜合性的社會系統工程,既需要正確的執法理念,也需要審時度勢的大局意識;既要有科學完善的體制與工作機制,也要有全面履行檢察職能的工作魄力。總之,應當充分考慮當前限制法律監督能力的各種因素,全方位、多角度地采取措施,以實實在在的維護最廣大人民群眾的切身利益,求得人民群眾對檢察工作的最大信任和認可。

1.牢固樹立和落實執法為民思想:向執法理念要公信力

執法觀念的落后,是制約法律監督能力提高、影響檢察公信力提升的重要因素。堅持“執法為民”是提高基層檢察院法律監督能力、提升檢察公信力的思想基礎和核心所在,因此,必須適應形勢需要、順應時代要求,進一步轉變執法觀念,牢固樹立和深入實踐“執法為民”思想,唯有此,才能真正做到在思想觀念上為民、在工作措施上便民、在實際效果上利民,才能在法律監督中普惠于民、在公信力的培育中取信于民。

為此,要將解決人民群眾最關心、最直接、最現實的切身利益問題,作為基礎檢察工作的根本出發點和落腳點;要在基層檢察工作的各個環節落實“執法為民”的信念,把為人民執法、通過執法維護人民群眾的利益作為執法的目的和歸宿;拉近與人民群眾的距離,滿足人民群眾對檢察工作的新期待,贏得人民群眾的信賴和認同,增強檢察公信力。

2.依法獨立行使檢察權:向司法體制要公信力

依法獨立公正行使檢察權,是指人民檢察院依照法律規定獨立公正行使檢察權,不受行政機關、社會團體和個人的干涉。這是因為法律監督需要獨立性保障、檢察機關偵查權尤其是職務犯罪偵查權需要獨立性保障、檢察公訴權的行使需要獨立性保障。

為此,必須著力解決影響和制約基礎檢察機關依法獨立公正行使檢察權的突出問題,完善依法獨立公正行使檢察權的制度保障:一是領導體制保障。建議從提升檢察公信力的角度出發,加強和改進黨對基層檢察院的領導,規范和改進人大對檢察工作的監督;二是組織人事保障。建議改革完善檢察官任免制度、檢察人員編制管理制度、對檢察官彈劾制度等,將上級檢察機關領導下級檢察機關的原則性規定進一步具體化。

3.提高檢察干警綜合素質:向隊伍建設要公信力

基層檢察院法律監督能力的提高,在很大程度上決定于檢察干警的綜合素質。提高檢察人員的綜合素質,打造司法公正的檢察隊伍,是基層檢察院加強法律監督能力建設的關鍵。

為此,要進一步深化社會主義法治理念教育,開展檢察干警職業道德、職業操守教育,激發干警工作熱情與激情,使廣大干警增強職業榮譽感和責任心;廣泛開展正規化分類培訓和崗位練兵,抓好人才培養工作,提高檢察人員業務素質和執法技能;注重加強干警廉政執法教育,弘揚“忠誠、公正、清廉、嚴明”的檢察職業道德,做到自省、自警、自勵、自強,提高全體干警廉潔自律的自覺性;嚴明執法紀律,對檢察人員貪贓枉法、侵害群眾利益的,堅決依紀依法查處。

4.全面履行檢察職能:向監督能力要公信力

基層檢察院作為專門的法律監督機關,必須把功夫下在監督上,加大對社會各領域執法不嚴、執法不公問題的從嚴查處力度,這是對檢察職能最基本的要求,也是樹立和提升檢察公信力最基本的保證。除履行傳統的偵查監督、審查起訴職能外,在新的形勢下,也要求基層檢察院:

(1)履行控告申訴、民事行政法律監督職能,著力化解矛盾、促進和諧。當前,群體性事件頻發,很大程度上是因為民意得不到有效的釋放和表達,決策機關難以接收到來自大眾的信息,導致信息不對稱,從而激化矛盾,引起群體性事件。基層檢察院的控申、民行部門承擔著了解民情民意、對各部門執法行為進行監督的重要職責,應該充分利用這一窗口,積極進行調解,化解矛盾對抗和不安定因素,最大限度的減少社會不和諧因素,及時消除可能引發群體性事件的隱患。

(2)履行預防和查處職務犯罪、瀆職犯罪的職能,切實保障和改善民生。基層檢察院要針對關系民生的重點領域加大預防職務犯罪力度,遏制腐敗;要突出查辦發生在社會保障、征地拆遷、扶貧賑災等領域的涉及民生的職務犯罪、瀆職犯罪,依法懲治損害群眾利益、群眾深惡痛絕的犯罪;對那些對公眾呼聲置若罔聞、利用職權貪污受賄、以及瀆職損害國家及公眾利益的公職人員,檢察機關必須堅決予以打擊,消除社會公眾對司法權威的誤解和懷疑,提升檢察公信力。

(3)履行訴訟監督職能,維護司法公平和司法權威。基層檢察院要全面加強訴訟監督,著力解決人民群眾反映強烈的司法不嚴、司法不公問題,確保法律統一正確實施;要把刑事立案監督的重點放在嚴重犯罪案件和社會影響惡劣的案件上,增強監督的實效;加強審判監督,加大抗訴力度,確保抗訴的權威性和嚴肅性;要把對訴訟活動的法律監督與查辦職務犯罪工作更加緊密地結合起來,嚴肅查辦司法不公背后的索賄受賄、枉法裁判、徇私舞弊等犯罪案件。