關于完善我國行政訴訟受案范圍的幾點思考

高 揚

摘要隨著社會的發展、行政訴訟理論研究的深入與司法實踐經驗的積累,我國現行行政訴訟受案范圍存在的諸多問題已日益凸顯,完善行政訴訟受案范圍,已成為當務之急,這不僅對我國訴訟制度的建設具有及其重要的意義,而且對我國整個法治進程都有不可忽視的推動作用。

關鍵詞價值目標 理論研究 科學立法 司法實踐 多元化監督

中圖分類號:D922.1文獻標識碼:A文章編號:1009-0592(2009)10-330-02

一、確立行政訴訟受案范圍的基本價值目標

決定一國行政訴訟受案范圍的核心因素是行政訴訟追求的價值目標。通觀當今各國行政訴訟立法,其行政訴訟制度價值目標各有不同。法治化程度較高的國家,公民權利保護已趨于制度化與規范化,所以其行政訴訟更側重于對行政權力的制約;而剛剛邁入法治征程的國度,可能對公民權利的保護是更為緊迫的,表現在行政訴訟目標追求上就會側重于權利保護;居于中間狀態的國家,則權利保護與權力制約并重。其實,權利保護與權力制約兩者是目的與手段的關系,權力制約就是為了權利保護而服務的。我國行政訴訟的價值追求亦應當是建立在權力制約基礎之上的權利保護。任何一個個體,在其直面強大的國家機器時,都是弱勢的,如果不幸遇到濫用權力的執法者,他根本無力對抗,所以他的背后一定要有與行政權力旗鼓相當的權力加以支撐,才能夠避免他不會因此而倒下。行政訴訟實質上既是以相對人為中介的司法權與行政權之間的博弈,也是以司法權為中介的私權利與公權力的博弈。所以,我們應當確立權利保護為行政訴訟基本價值目標,盡可能擴大行政訴訟受案范圍,當然同時也必須考慮到司法權能力的邊界,貫徹有限審查原則。

二、重視與深化行政訴訟相關理論研究

我們應當重視與深化行政訴訟受案范圍的理論研究:第一,吸收與借鑒別國先進理論、改進研究方法。第二,把受案范圍融合到整個行政訴訟制度乃至整個訴訟制度當中去研究它的價值,比如受案范圍的外圍問題——原告起訴的條件、被告資格等,從全局的高度,從保護訴權的角度深化相關理論的研究,這樣才能對行政訴訟司法實踐提供有力的理論支撐與指導。在司法實踐中,學者們與法官及當事人充分溝通,并對行政訴訟個案發揮良性作用,使理論成果轉化為現實的判決,這樣的例子已不新鮮,也是我們所樂見的。

三、科學立法,完善行政訴訟受案范圍

隨著時代的發展,人們對行政訴訟的本質有了更深層次的認識,司法實踐當中新型案件的不斷涌現,使得現行《行政訴訟法》中關于受案范圍的缺陷日益凸顯,雖然最高人民法院出臺了《行訴解釋》,但是仍不能滿足新形勢新需要,加之我國加入WTO時所做的相關承諾,修改《行政訴訟法》,特別是涉及受案范圍等方面的內容已是勢在必行。修改完善行政訴訟受案范圍主要應當解決受案范圍的確立方式、確定標準、不可訴的情形等方面的問題,因為這些問題既是行政訴訟受案范圍的基礎性問題,也是我國行政訴訟法在受案范圍方面明顯缺陷之處。對于行政訴訟受案范圍的界定,必須保持開放性,使其能夠滿足將來訴訟的需要。首先以概括式明確行政訴訟受理案件的一般范圍,然后再以列舉式排除法院不予受理的的情形,即肯定概括式+否定列舉式。對于前者,我們應當充分考慮到行政訴訟的基本功能,為最大限度地有效地保護行政相對人的利益,只能概括規定而不能列舉,凡是符合這一標準的情形都應當在可訴之列,法院應當受理;對于后者,則需要考慮司法權的界限,把司法判斷權不能解決或者影響行政行為有效性的情形明確排除在受案范圍之外。同時,應刪去《行政訴訟法》第11條,此條在立法之初雖具有示范效應,但隨著行政訴訟類型的多樣化,這樣的規定反而掛一漏萬,在客觀上限制了行政訴訟受案范圍的擴大,不利于權利保護和權力制約。

法院司法審查的對象不應僅指具體行政行為,而應當包括行政機關行使行政職權所實施的所有行政行為。因為行政權具有兩面性:一方面是積極發揮著社會管理的重要職能,是社會生活須臾不能離開的重要權力;另一方面也由于其主動性與單方面性,不可避免地會對行政相對人的利益產生直接或間接的影響甚至侵害。所以,不僅行政機關的具體行政行為應當受到司法審查,行政機關的所有行政行為,除法律另有規定之外,也都應當接受司法審查。需要說明的是,本文中所說的行政機關是廣義的,不僅包括各級人民政府及其職能部門,也包括法律、法規、規章授權組織。

四、司法實踐中切實落實受案范圍的規定

首先,要讓老百姓知告、愿告、敢告。要向群眾進行法治宣傳教育,特別要讓大眾明確知道行政機關的哪些行為是可訴的,法院應當切實落實對相對人的訴權保障,放寬受理條件。其次,要讓法院敢管、愿管。給法院松綁,有學者建議在我國設置獨立的行政法院系統,人、財、物全部由中央統一管理,這樣就不必再仰仗行政機關,使得行政法院能夠真正獨立于各地方。為防止個別法院權力尋租,不依法受理案件,還應加強對法院的監督。各級人大、政法委、各個媒體、廣大人民群眾充分發揮各自作用,督促法院給予行政訴訟案件以應有的重視,同時亦應提高法官的職業道德、職業素質。最后,要讓行政機關謹慎行政,對權力有敬畏之心。從道德與法律兩方面對其進行制約,加大對行政訴訟案件的執行力度,促使行政機關履行生效法律文書所確定的義務。

五、建立對行政機關的多元化監督模式

行政訴訟從性質上屬于法律監督的一種,我們仍需在完善行政訴訟受案范圍的基礎上建立對行政機關的多元化監督模式。從理論上講,不應當存在不受制約的權力,但受一國現實條件的限制,可能或多或少會有一些公權力行為因其界定困難而難以被有效監督,行政訴訟絕不是對行政權進行監督的唯一方式。訴訟監督是一種事后監督方式,不能夠防患于未然,所以對行政機關應當建立起多元化的監督模式,比如黨的監督、立法機關的監督、行政機關內部的監督、社會輿論的監督等等這些監督方式進行有效地整合,信息資源共享,彼此銜接,互相配合,那么這種集成的監督系統才能發揮出更大效用,而且這種監督應當是有制度保障的現實的力量。同時,還應當充分發揮普通大眾的力量,每個人都是自己利益的最佳判斷者,通過他們對自身權利的關注與保護來成為對行政機關進行有效監督的動力。

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