中國公共政策評估：回顧與展望

陳世香　王笑含

摘要：公共政策評估的健全與優化對于改進政策系統和提高政策能力具有重要意義。中國的公共政策評估目前仍處于引進、消化西方國家理論方法階段，無論在理論研究上還是在實踐上都顯得十分不成熟。本文考查和回顧了中國公共政策評估實踐和理論研究的現狀，并對中國公共政策評估的未來發展進行了展望。

關鍵詞：公共政策評估；實踐；理論研究；現狀；發展

中圖分類號：D693.091

文獻標識碼：A

文章編號：1004-0544(2009)09-0135-04

公共政策的重要性毋庸置疑。可以說公共政策的成敗直接影響著一個國家的興衰。西方公共政策研究于上世紀50年代并作為一門獨立學科出現且得以迅速發展，相關理論于20世紀70年代末傳入中國。當前中國公共政策研究在總體上仍處于“引進”階段。尚未完全完成“消化、吸收尤其是創新”過程。一個完整的政策過程。除了政策制定和政策執行以外還需要對政策和政策活動進行科學評估。這對于決定政策去向、合理配置資源、實現公共決策科學化、民主化具有重大意義。作為其一個重要研究分支，中國的公共政策評估無論在理論研究上還是在實踐上都顯得十分不成熟。因此，在現階段對中國公共政策評估的實踐和理論研究進行回顧和反思，以理清思路、選擇適合中國文化傳統、政治體制、行政環境的本土化借鑒之路，無疑是必要的。

關于公共政策評估涵義的界定，中外學者見仁見智。觀點不一。筆者傾向于采用學者陳振明的觀點。認為“政策評估是依據一定的標準和程序，對政策的效益、效率及價值進行判斷的一種政治行為，目的在于取得有關這些方面的信息。作為決定政策變化、政策改進和制定新政策的依據”。

一、中國公共政策評估機制：現狀與困境

筆者對河南省某地級市進行了調研。據了解，這一層面的政府對于公共政策的評估往往只是走走形式，作用十分有限。只有當涉及經費在5萬元以上的所謂重大政策、項目時，才由當地財政局的各對口業務部門或投資評估中心對該項目進行執行前評估。但是由于評估技術的落后、評估經費的不足，評估的科學性、透明性令人質疑。事中評估主要是由財政局的業務主管部門適時對經費的使用情況和執行進展進行詢問和了解，缺乏正式的事中評估程序，往往具有隨意性。事后評估的形式更是如此。除了一些國家重大政策會由中央和上級部門派調研組下來了解民意和實施情況外，一般政策和投資項目的評估，用審計中心內部人的話說就是，“在評審表格各項打鉤。對各項涉及的數額檢查、匯總一下就可以了”。這樣的事后評估缺乏影響力。并不具有科學性和任何指導意義。

陳振明對我國公共政策評估現狀的概括為“剛剛起步，問題重重”。總體來說，在中國，隨著政策科學理論與實踐的發展。科學的政策對經濟發展和行政效能的巨大推動作用，使得執政黨和政府日益重視政策評估對決策科學化、民主化的重要作用。并在實踐過程中鼓勵政策評估，開展政策評估。但是，另一方面，中國的政策評估還相當不規范、不完善，而且受到較多人為因素影響。中國治淮十年耗費600億，不同地方、不同部門在認定淮河水到底有沒有變清的問題上都說法不一，除了地方利益和部門利益作祟，政策評估本身也存在問題。政策評估可以說是政策過程中最為薄弱的一個環節。

(一)評估主體的單一性、依附性

首先，以缺乏獨立性的官方評估組織為主。政策評估主體一般包括官方評估組織和非官方評估組織。在中國，從中央到地方各級政府內部均設有相關的政策評估組織，最高層次設有中共中央政策研究室、國務院發展研究中心、國務院國際問題研究中心，各級地方黨委和政府設有政策研究室。在中央一級，政策過程比較規范，這些機構基本上能實現其職能。對一些重大的國家政策進行較為嚴謹的事前、事中和事后評估，以保證重大政策的科學性。并適時控制其所產生的社會影響。如國企改革、政府機構改革等，無一不是經過專家多次調查研究、評估論證才最終出臺，并適時在政策運行期間實施評估。以把握、調整政策方向。

然而，在地方層面，公共政策的研究機構卻參差不齊。其能否發揮作用及作用大小完全取決于領導者的個人素質。據調查，在地縣級政研機構中，智囊型占30％，文秘型占20％，兼顧型占50％。在實際運行中。這些機構往往擺脫不了對政府的依賴性，處于依附地位。它們往往由于受到上級領導的壓力，無法獨立、客觀、公正地開展工作。導致機構自身名存實亡，成為論證上級政策可行性的傀儡。同時，由于評估主體就是政策的制定者、執行者，政策的評估結論與其自身有直接的利害關系，在現實中，官員們常常有意夸大或縮小、掩蓋或曲解評估中的某些事實，以求實現個人某種特殊目的。另外，由于政策評估對定性定量分析技術的要求較高。評估者必須具備相關的知識素質，對于非專業人士的政府內部人員來說，這些都不易實現，這直接影響了評估的公正性和科學性。

其次，外部非官方評估組織的缺失。非官方政策評估機構主要是指民間政策研究組織和社會中介評估組織。這是由政策制定者和執行者之外的第三方進行的評估。在美國，外部的民間評估組織是最重要的評估主體之一。(如布魯金斯研究所、蘭德公司、美國公共政策企業研究所、外交政策協會、全美公共行政學會等)。由于這些民間評估組織具備獨立性和專業性，它們將在政策評估中發揮越來越重要的作用。其研究結論越來越受到包括政府在內的社會各界的重視。在中國，由于傳統文化、價值觀念、政治體制等因索的制約以及非政府組織發育的不完全，外部非官方評估機構在數量上屈指可數；在評估質量上，由于外部評估機構受到政府的委托、承受著來自政府的壓力，并完全依靠政府提供的經費開展評估活動，他們往往不敢評估、不愿評估，使得外部評估機制也不能發揮其應有作用。

再次。民眾評估缺乏有效途徑。在當前中國。人民群眾參與政策評估的熱情高漲，他們通過各種途徑對公共政策進行評議，其內容上至黨和國家的根本政策，下至某個城市、鄉鎮的治安、交通、綠化等各層次各方面的具體政策。民眾評估主要通過三種途徑：其一，通過諸如“領導接待日”、“市長電話”、“來信來訪”等信訪渠道表達自己對有關政策的觀點、見解；其二，通過報刊、廣播、電視等輿論性民意表達機構實行政策評估；其三，通過街頭巷尾的高談闊論進行政策評估。由于民眾是公共政策的直接受眾，他們對于政策執行的效果有著最真實、最深刻的體會。民眾參與政策評估，對于改善和提高公共服務的質量、實現政府的成功轉型具有重大意義。但是由于傳統行政管理自上而下的金字塔型等級模式限制了民眾廣泛參與政策評估。公民參與評估常常被當作是負擔和費力不討好的事。加之中國政治生活中人治現象的普遍存在，公民參與政策的熱情未得到關注和重視，政策作用客體反而被排除在了評估活動之外。

(二)評估內容注重政策產出

政策執行后，形成兩種結果：政策產出(output)與政策

結果(outcome)。前者是政策執行機關所采取的行動和具體所做出的事情，是一個政策的直接產物；而后者是一項具體政策的產出對個人、團體、自然環境、社會、政治系統等所產生的真實影響和最終結果。公共政策都是針對特定公共問題而產生的，政策的目的無疑是要對特定公共問題產生直接作用和影響，以改善、解決問題。一項政策是否得到了及時、準確的執行、政府是否就此付出了努力固然重要，然而更為關鍵的是該政策的產出是否能對社會產生預期影響，完成其目標。“結果”才是評判一項公共政策優劣的最終標準，因此，只有結果取向的評估才是能夠最真實、準確地評判一項公共政策、評價一個政府決策能力、施政績效的最有效途徑。而在中國，公共政策評估的內容在很大程度上仍停留在政府行為和產出層次。而對更深層次的政策影響和真實結果的評估卻很少涉及或根本不涉及。這樣的政策評估是片面和局限的，其對政策制定的影響力和指導作用因而也大大降低。

(三)片面追求經濟增長的評估標準

評估標準是衡量政策質量高低的尺度，是政策評估的“準參照物”。科學的評估源于正確、合理的標準，評估標準的確立本身就是政策評估的一大難題。它“取決于評估主體的評估動機、評估目的，還取決于評估的技術與方法。”學者們對評估標準的劃分方法各有千秋。但是一般而言，政策評估主要包括生產力標準、效益標準、效率標準、公正標準和政策回應度。在政策評估發展較為成熟的美國，政策評估是嚴格按照以上這些標準進行設計和實施的，因此評估具有明確、嚴密、精準、量化等特點。在中國，由于國家處于高速發展階段，加之國際上的競爭日益激烈，出于趕超發達國家的心態。中國的公共政策有片面追求經濟發展和GDP增長的傾向。另外一方面，“中國的執政黨正處于合法性轉型的階段”，政黨正在實現從革命黨向執政黨的轉型，通過經濟增長、社會發展來鞏固、加強自身的合法性就成為政府政策的一個趨勢。此外。由于中國的傳統與現實十分重視意識形態以及道德的作用，評估者往往習慣于用原則和價值判斷取代事實分析。在這樣的背景下，作為評估主體的各級政府部門在制定、執行和評估公共政策時，往往容易按照自身的理解和利益的需求開展評估，片面地關注經濟增長，忽略經濟與社會、發展與環境的和諧發展。

(四)定性評估、價值判斷為主的評估方法

在評估中央的基本政策和總政策方面，非正式評估方式往往是主要評估方式——即對評估者、評估程序、評估形式、評估內容等不作嚴格規定，對評估結論也沒有嚴格的要求。評估者根據自己所掌握的資料自由進行評估。這種非正式評估主要分為以下幾種類型：(1)由地方黨和政府主要官員。根據對中央政策實施情況的了解和調查，向中央有關部門和國務院反映情況。或通過中央召集的地方黨政主要負責人會議向上反映情況；(2)黨中央和國務院的領導同志到地方調研，體驗政策效果與影響，對政策做出評估；(3)通過了解大眾傳播媒介的評價和民眾的來信來訪了解政策效果。直到今天，非正式評估手段仍是中央政府評估和了解政策實施及效果的基本手段。對于地方制定的公共政策，則主要實施部門內部評估。由中央和地方政府的專門部門負責評估，同時地方政府各部門也在每年年底對其政策進行評估。但地方黨組織制定的政策很少進行評估。

總體來說，無論是哪個層面的政策評估，都較多使用定性方法和價值判斷，側重于用語言文字描述、探索政策問題和現象，忽視定量的技術方法和事實分析。這樣的評估具有一定的主觀性、隨意性，受政治氣候和政府官員素質影響較大，難以保證評估的科學性、客觀性。

由上述分析可知。中國的公共政策評估的實踐在評估主體、評估標準、評估內容、評估方法和評估機制上都尚不成熟，面臨著巨大挑戰。此外。中國公共政策評估工作還面臨著以下問題：缺乏法律、制度的保障；各級評估官員缺乏對評估的科學和認真態度；評估信息、資料和評估經費的短缺；評估結論不被重視等。綜合來說，中國的政策評估實踐是一種受人治因素影響大、隨意性大、缺乏理性設計和量化評估方法、重價值判斷輕事實分析的政策評估。

二、中國政策評估理論研究現狀

在西方，自公共政策評估理論產生以來，經歷了一個由重技術、效率到重道德、價值的過程。現代政策評估從一開始就存在兩個層面的分野，即價值判斷的層面和實證主義的技術分析層面。在政策科學確立后的相當一段時期里，受到行為主義主流價值觀的影響。政策評估在主流上一直傾向于應用實證技術方法分辨政策目標規定與政策結果之間的對應關系，進而驗證性地確定政策的實際效果，強調把事實和價值嚴格分開，盡量回避與政策問題相關的黨派目標和價值沖突。強調計算爭取目標的各種手段的效率和有效性。20世紀70年代，由于實證主義缺乏對社會行動和社會價值之間根深蒂固的聯系的恰當理解，因而受到了廣泛的批評，后行為主義和政治哲學復蘇。公共政策研究者開始對傳統政策評估提出質疑。強調政策評估者首先必須對評估者的基本目的和用以評估的價值觀做出評估。否則，即使評估廣泛使用了諸如實驗設計、數學統計、隨機抽樣、社會審計等數量化的評估方法，仍然只是一種“偽評估”。后實證主義者強調把事實和價值結合起來，提出了同時驗證經驗主義與規范政策判斷的辯論框架。

中國政策評估研究始于20世紀80年代初，仍是一個年輕的研究領域。迄今為止學術界對于政策評估很少做過系統、專門地研究。政策評估系統理論研究完全是處于一個尚未開發或開發不夠的領域。一些理論上的問題，諸如評估的概念、程序、標準、技術方法等，也只是東鱗西爪地從國外借鑒來的。并沒有形成特色的政策評估理論體系。該領域的研究成果仍然數量有限、不太系統，而且較為零散和粗淺，并未形成一套成熟的理論體系，難以承擔指導政策評估實踐的功能。新加坡國立大學的和經緯認為，用國際通行的質量標準來檢視中國的一些政策評估研究，在研究方法上都或多或少存在瑕疵，有的甚至經不起基本的方法論推敲。馬駿對中國公共行政學研究缺陷的總結也存在于政策評估的研究中。他指出：“許多似乎是實證研究取向的研究其實并沒有運用現代社會科學研究方法。許多研究根本沒有一個明確的研究問題，沒有文獻評估。沒有深入地研究因果機制，沒有構建出具有說服力的理論，更沒有進行理論檢驗，或者理論觀點沒有經驗事實支持。許多非實證研究取向的研究也并沒有遵循詮釋研究和批判研究的研究方法。””負杰也認為，中國的公共政策評估還遠未形成一套成熟、完善的方法體系，這在很大程度上制約了政策評估的科學化程度和規范化水平。就中國的研究而言，目前能夠找到的中文文獻中。對公共政策評估方法貢獻比較大的往往是經濟學、數學等領域學者。但是，在公共政策(尤其是政策評估)學科知識的積累以及方法論的驗證、更新方面，國內不同學科之間的交流明顯不足，使得很多已經得到檢驗的政

策分析技術還未進入中國公共政策研究的"232具箱”。

西方政策評估理論的發展是由實證研究轉向價值研究繼而發展為如今的實證與價值相結合的研究范式的。實證研究是其理論發展的基礎。量化的評估方法和技術的廣泛應用是實踐發展的不竭動力。反觀中國的政策評估，無論在研究方法上還是在實踐上，都是以定性為主，忽略定量研究，對計算機、統計學、計量經濟學方法運用太少，跨學科、綜合性研究少，只注重考慮政黨關系、政府形象、GDP等價值因素，過于缺乏實證研究，缺乏整個公共政策研究領域系統的方法論基礎。

三、發展與展望

由上文的分析，筆者認為中國公共政策評估實踐具有局部性、中斷性、隨意性、定性化、低制度化、效果不能深入等特點。針對實踐中的種種困境，中國公共政策評估機制和評估的理論研究又應該如何發展，如何將西方的理論經驗同中國特殊的國情科學結合。以指導實踐不斷完善呢?筆者認為，這主要包括以下幾個方面。

(一)評估方法：走向實證主義

Guba和Lincoln認為，政策評估有四個階段：第一個是技術評估階段(technical)，是用客觀的標準和定量化的方法來評估政策在技術層面的達成程度；第二個階段是評估的描述性階段(descriptive)，即以第一階段得到的結果為基礎，描述政策目標的達成程度；第三個階段是做出判斷(iudgment)，即以前兩個階段的結果來判斷公共政策是否實現了其預期目標；第四個階段是價值多元(valuepluralism)，眾多利益相關者的利益訴求和公共政策的倫理、政治價值才被納入考察范圍。這一框架對于中國公共政策評估機制的完善具有重要的啟示意義。反觀中國的政策評估，我們可以發現：由于政治體制、文化傳統、價值觀念等因素的影響，中國公共政策評估往往在未走完第一個技術性環節時就開始考慮“價值多元”(利益團體、政府形象、GDP、黨政關系、長官意志等)。這是我們的政策評估“缺乏說服力和科學性”的重要原因。

由此，筆者認為。在主流政策評估方法的趨勢和中國研究者在評估方法上的落后局面來看，努力學習經濟學和社會學的實證主義思維方法和研究方法，應用以假設檢驗、經驗數據、定量分析為主要內容的政策評估方法，盡量排除政治、價值因素的干擾，應該是未來中國公共政策評估方法和理論研究的努力方向。

(二)評估主體：多元化、獨立性與專業性

政策評估主體的選擇往往決定評估結果。評估主體的單一性、依附性，使得中國的政策評估具有嚴重的片面性。如何實現內部評估與外部評估相結合、利益相關人真正參與政策評估、政府內部評估人員真正敢于評估、善于評估是完善評估主體的努力方向。實現政策評估主體多元化，即政策參與人員、專家和公眾相結合，可以使不同評估主體互為補充，保證政策評估的科學性、真實性、公正性。具體來說主要有以下幾點：

第一，規范官方的政策評估組織。必須強化政策研究機構的政策評估職能，改變現存的政策制定、政策評估合二為一的狀況，把政策制定和政策執行分別由兩個相互分開的機構獨立履行，使其各司其職、各負其責。

第二，培育獨立的第三方評估機構。美國的蘭德公司和布魯金斯研究所在美國聯邦政府和州政府的政策評估方面正發揮越來越重要的作用。這兩個組織不僅在人事管理上獨立，財政來源也多元化，即使從政府得到評估經費，也事先與政府簽訂合同，與政府保持雇傭合同的法律關系，而非行政隸屬關系，這樣就保證了組織的專業性和獨立性。口”要改善中國的政策評估現狀，就必須培育第三方獨立的政策評估組織。在人事管理和經費來源上給予其獨立發展的空間。利用其專門知識和社會關系廣泛的優勢，更好地進行社會溝通，了解民意；此外，還要積極利用報紙、電視等新聞傳媒來進行公共問題的挖掘與公共政策的評估。

第三，提高評估人員的專業性。必須加強對政府決策人員和評估人員的教育、培訓，使其掌握政策評估的科學理論和技術方法；鼓勵和吸納政策評估專家、學者參與評估項目，保證政策評估的嚴謹性、科學性。

(三)公共政策評估的制度化

正如塞繆爾·亨廷頓所言，“一個擁有高度制度化的統治機構和程序的社會，能更好地闡明和實現其公共利益”。從長遠來看。公共政策評估的日漸完善有待社會秩序的完善和相應制度的確立。科學性和民主性都需要制度的保障。“發展政策評估事業除了思想上的軟約束之外，還需要輔之以制度法規的硬約束。”制度意味著減少彈性，增加規范，這是使政策評估工作真正成為政策過程的一部分的必要保障。政策評估制度化主要包括以下幾個方面的內容：第一，明確地方政府政策評估的范圍，對于關系民眾切身利益的政策，要以法的強制性來保證對其實施評估。第二，實現政策評估的程序化，構建預測評估、執行評估和結果評估相結合的完整的公共政策評估體系。第三，注重分析和及時應用公共政策評估的結果，及時吸收其成果，不斷改進、補充政策內容，提高政策系統決策能力，使整個公共政策過程形成良性循環。第四，提高政策評估的透明度。除由國家法律或制度明確規定必須保密的政策外。各項政策都要向公眾做好宣傳、解釋工作。公開政策評估的程序、辦事機構和人員。鼓勵全社會對政策評估活動實施監督。第五，建立公共政策評估基金。充足和穩定的經費來源是公共政策評估工作順利推進的前提。為此，應建立專門的公共政策評估基金，同時設立公共政策評估籌資委員會，充分利用民間資金和國外資金促進公共政策評估的研究和發展。第六，完善政策評估信息系統的建全。在政策過程的開始階段就建立政策信息系統，對政策過程的每一個環節的信息進行全面收集、科學分析和完整的保存：完善政府上網工程、政府信息公開制度，建立和維護各級政府信息庫。并接受公眾的監督；進行組織結構的調整。防止信息在傳遞過程中出現失真、時滯。從而保證信息的全面、真實、客觀和及時。

(四)營造政策評估的社會環境條件

營造公共政策評估有效施行的環境條件，就是要通過完善相應配套措施來促進評估發揮積極作用。第一，創新政府公共管理觀念。樹立績效型政府的理念。創新政府公共管理觀念，實現政府公共管理模式從管制到管治與服務并重，從單一的政府管理主體到黨領導、政府負責、社會協同、公眾參與的多元公共管理主體。從效率型政府到績效型、責任型、法治型政府。第二，增強民眾參與意識，改進民眾基礎。中國的民眾基礎一系列的瓶頸，即較低的政治參與感，過高的監督恐懼感，淡薄的公民權利意識，較少的民意表達渠道。民眾基礎的增強應該從消除這些發展瓶頸人手，因此可以通過以下途徑進行改善：強化依法行政。強化監督與參與教育，增強民眾參與與監督意識，拓展并暢通言路。而民眾基礎的增強與政府內部的一些努力的結合。又可以極大地增強政府管理中的科學理性色彩。

(五)政策評估的逐步推進

可以在一些條件較為成熟的地方或區域首先對政策評估進行試行和實驗，并按照基礎性階段——過渡性階段——成熟階段的發展規律逐步推進公共政策評估。在基礎性階段，政策評估主要在局部進行；在評估的對象上主要是針對一些專業性強的、較為重大的決策政策進行評估；這種評估表現為系統內部、部門內部評估，以達到規范行政行為、提高政策制定、執行的科學性的目的；在過渡性階段，評估活動逐步表現為內部評估與外部公眾評估并重的特征；由于評估技術較上一階段更成熟。在現實操作中得到的理解更多、阻力相對較小。并且在上一個階段的評估實踐中積累了一些經驗。這一階段的評估將在內容上更為廣泛、更具有一般性、涉及到中觀層面的公共政策。在成熟階段，政策評估已經得到了普遍的應用，技術和實踐上都比較成熟了，主要表現為外部公眾評估的特征。

責任編輯仝瑞中