“金磚四國”煙草稅比較研究

劉曉鳳

摘 要：基于煙草稅的稅收制度、稅負、稅收收益分配、稅收征管等視角，對巴西、俄羅斯、印度與中國煙草稅收制度的比較研究表明，提高煙草稅收能降低煙草消費，但不會減少財政收入；與其他三國相比，中國煙草稅負有待提高，稅價聯動機制斷裂，稅收收益分配失當，稅收征管有待加強。

關鍵詞：金磚四國；煙草稅；比較

中圖分類號：F812.42文獻標識碼：Ａ文章編號：１００６－３５４４（２０12）０3－００52－04

一、“金磚四國”煙草稅收制度

煙草消費稅的征收范圍一般為卷煙、雪茄煙、嚼煙、鼻煙、煙斗絲、板煙、手卷煙、用于消費的煙絲等煙草制品。由于稅制結構、稅種設置各異，中國、俄羅斯、巴西、印度“金磚四國”各國具體的征收范圍和征收方法也有著較大差異。卷煙作為最大一類的煙草制品，各國征收煙稅的形式也各有不同。煙草稅有從價稅，即根據煙草制成品價格的一定比例征收；也有從量稅，即根據煙草制成品的單位或重量征收；還有從價與從量的結合。巴西施行單一形式的煙草稅，實行無差別從價稅率，對卷煙均按相同的比例稅率從價征收。俄羅斯施行混合煙草稅制，對每1000支過濾嘴卷煙征稅65盧布， 另加卷煙制造商出廠價的8%；每1000支普通卷煙征稅28盧布，另加卷煙出廠價的8%。從2007年起，俄羅斯不再按照出廠價計算煙草消費稅的稅收，而是按照煙草零售價，采用復合稅率方式計算，煙草消費稅中部分按照香煙的實際零售價計稅，部分按照香煙盒上標明的最高零售價計稅。 印度煙草制品采取從價稅率和從量稅率計算需交納的消費稅（特許權使用稅），普通規格的84毫米卷煙每千支的消費稅是1800盧比（約合人民幣253.62元），而煙支長度小于84毫米的卷煙每千支的消費稅是900盧比， 有幾個邦還根據發票價格的一定比例征收地方煙草制品消費稅。 中央政府對煙草征收4%的附加消費稅。 中國對卷煙實施從價與從量相結合的消費稅，批發環節的從價稅，雪茄與煙絲的從價稅，另外還有20%的煙葉稅。

二、“金磚四國”煙草稅稅負

巴西的煙草稅收負擔率與歐洲高福利國家接近，消費者每吸食1盒卷煙，政府就收去價款的65%。巴西的吸煙率不斷降低，此降低態勢可歸結為嚴格的煙草控制手段， 群眾購買力的下降和沉重的煙草稅使群眾轉而消費低廉非法煙草制品。 在巴西最大的非法煙草貿易曾經是出口轉內銷， 國內生產的出口卷煙，最終回流到巴西國內銷售，來逃避國內高昂的稅收。為降低財政收入的流失，巴西政府提高了出口到南美洲其他國家和加勒比海地區卷煙與煙草制品稅率，有效杜絕了出口轉內銷的發生。但巴西和鄰國尤其是巴拉圭間有著較大稅率差異， 走私煙多來源于巴拉圭， 而逃稅活動多發生于巴西本國。2007年，巴西海關銷毀來自巴拉圭的非法卷煙21億支左右，這僅為巴拉圭出產，走私到巴西卷煙中的很小一部分。 走私和逃稅活動皆源于高額的卷煙稅負。

俄羅斯國家杜馬通過了新煙草消費稅稅法，上調煙絲、雪茄、卷煙的消費稅稅率，從2010年增加煙草的消費稅，漲幅達400%，為國家預算帶來約700億盧布（約合2.28億美元）的稅收收益。新稅收政策啟動后，國內卷煙價格增加了1倍。俄羅斯卷煙稅率的增加并非考慮到俄羅斯的民族健康，而是考慮到財政收支差額，經由俄羅斯的卷煙消費群體提高財政收入。俄羅斯與其他國家對煙草稅的征收不同之處在于，他國征收高煙草稅是為阻止民眾消費煙草，而俄羅斯政府意圖僅為增加財政收入。

印度卷煙稅負是其他煙制品稅負的30倍有余，卷煙在印度煙草消費中占比為15%，但占印度中央和邦政府煙草稅收的90%以上。86%的非卷煙草產品免征消費稅，因此在印度存在大量的廉價卷煙替代產品，伴隨印度煙稅的不斷提升，經濟實力差的煙民轉向消費價格低的其他類煙草制品，譬如印度本土特有的比迪煙等。同時，也使一些機制卷煙的消費者轉為消費非法購買的卷煙制品，此類卷煙制品不是假冒卷煙，就是走私卷煙，最終造成政府稅收流失。僅每年卷煙走私就引起印度經濟損失約2000億盧比。

我國雪茄煙的消費稅率由25%增至36%，提高了11%，稅負也增加了44%。卷煙則分3類情形：一是每標準條調撥價格70元以上的高檔煙， 消費稅率由過去的45%提至56%，提高了11%，加上批發環節的5%，稅負比過去增加33%強；二是每標準條調撥價格低于50元的， 消費稅率由過去的30%增至36%，增加了6%，加上批發環節的5%，稅負也比過去增加33%強；三是每標準條調撥價格50元至70元間的卷煙，消費稅負卻是下降的，其過去稅率是45%， 而新稅率是36%， 加上批發環節征收的5%，稅負比過去降低約10%。

可以看到，各國煙草稅的稅負同其收入高低無直接關聯，但不管是人均國民收入超過中國的巴西，還是人均國民收入不及中國的印度，其煙草稅收負擔率均高于中國，僅俄羅斯稍低為20%。

三、“金磚四國”煙草稅的稅收收益分配

各國煙草稅收益的財政分配有兩類：一類是全部作為中央政府收入，煙草消費稅是中央稅種；另一類是將煙草消費稅作為中央與地方共享或接近于共享的稅種。一國的煙草消費稅是中央稅還是中央和地方共享稅，同一國的財政體制、稅收制度、中央和地方財權事權的分配乃至國體等多種因素相關，無固定模式。 即便是均將煙草消費稅作為中央稅或作為中央與地方共享稅同類國家中， 其具體調配也有著各異的做法，各有各的特色。巴西對卷煙實行分稅制，聯邦政府征收聯邦消費稅，地方政府征收州政府消費稅。 俄羅斯煙草消費稅的稅收收入完全歸入聯邦預算，屬于中央政府所有。印度為糾正聯邦與州政府之間錯位的稅權配置， 聯邦政府對煙草征收4%的附加消費稅，并同各州分享，各州也不再對煙草征收營業稅。但財政部制定了方案補償各州，準許各州對煙草征收勞務稅與增值稅。 此乃聯邦政府承諾的財務補貼以外的稅款。我國卷煙消費稅是中央稅，對煙草征收的煙葉稅是全部屬于地方財政的地方稅，且由收購部門代扣代繳，就地方財政而言，是征收成本低、穩定可靠的重要收入源泉。

四、“金磚四國”煙草稅的稅收征管

面對嚴峻考驗， 巴西政府運用了一系列手段以加強稅收征管，打擊非法貿易。政府要求所有煙草生產企業使用電子發票， 煙草生產企業每回售出其產品，電子發票會自動備份到財政局與警察局，使之更易審核納稅與否。此外，政府還采用了一套產量控制系統，以方便檢查人員監控產量。透明度的增加使政府更易于辨別非法貿易。經過不斷努力，打擊非法貿易取得了驕人的成效，巴西已將非法卷煙市場的份額從34%降至28.6%。加強稅收征管與提高稅負，對經濟來講，具有深遠意義。

為加強煙草稅征管， 俄羅斯在全國發動了打擊偷逃稅行為的活動。 規定3年內逃稅7.5萬美元以上不僅需補交稅款與罰金， 還要追究刑事責任。為嚴格稅收征管，加強政府的宏觀調控能力，俄羅斯還嚴格審查申請個體經營資格的從業者。 個體經營者進行非法人形式的經營活動， 按國家制定的簡化稅方式納稅。 因依簡化稅方式納稅的稅收優惠比按公司法人納稅更多， 每年個體經營者的登記申請均不斷增長。因此，俄羅斯稅務部重新登記個體經營者與法人公司，并通過網絡系統審查與監督申請資質。同時， 俄羅斯采取獨立稅務警察制度，同公安、稅務部門相獨立，自成一體，隸屬司法部門，是國家的特別武裝力量，可保有與佩帶槍械及其他專用武器，具有高壓集權、政出一門、反應迅速的特點，易于協調行動，統籌部署，有效打擊稅收犯罪。

印度為防范煙草稅的偷漏稅情況， 建立了健全規范的稅收征管制度。包括：（1）離境清稅制度。印度稅法明確，若個人離開印度且沒有返回打算，應核定其應納稅額，若毛收益額難以確定，可由稅務官員估算，期限為核稅年度的前一年至其離開的日期，依照核稅年度的稅率計征。（2）嚴格控制資產轉讓。印度稅法明確，若某人為逃避繳納稅款，意圖在核稅年度售出、轉讓、處理資產，其應稅收益額確定為核稅年度的前一年底至依規定開始核征稅款日期。（3）滯納金制度。印度稅法明確，若在應稅期限內未繳納依納稅申報表計算的稅款，納稅人要就逾期未付稅款按每月2%的比率繳納滯納金； 若納稅人在財務年度繳納了預付稅款，低于核定稅款的75%，則需就低于核定稅款的部分依15%的年率繳納利息。若納稅人對核定稅款存在異議或上訴，經確定后，中央政府應就納稅人多付的稅款償付利息， 年利息率為15%， 從退稅通知批準后第4個月份起計算。（4）處罰制度。印度稅法明確，對未按法律規定行事者處以500盧比以下罰款：未提供有關證券方面的情況；未提交報表、執行通知、公布所得、記錄、保存賬簿、文件憑證等；未發出停止通知；未回答問題、簽署文件報告、準許檢查等；未繳納預付款項；未申請永久的稅務賬號。對違反法律規定的一些行為，譬如未提交稅收申報表、未出示賬簿、未預扣或交納稅款、有意偷稅、唆使造假表、未經由付給收款方支票或銀行匯票而他人貸款或存款金額超過2.5萬盧比等，需處以監禁。對再犯與慣犯，刑罰最短為6個月，最長為7年，也可并處罰金。如公司出現稅務犯罪，一旦認定主管、負責公司經營業務的任何人犯罪，就要給予相應處罰。若犯罪活動是在相關人員不知情的狀況下發生的，或相關人員已盡力制止此種犯罪活動，則特殊情況特殊對待。

伴隨稅收征管改革的推進，我國現行稅收征管模式的優勢日益顯現。（1）各級稅務機關加強稅源管理，征管質量與效率也日益提升。國家稅務總局已重新核定了生產環節卷煙消費稅的最低計稅價格，并明確了征管方式與要求。同時，國家稅務總局要求各地稅務部門，向煙產品生產企業與卷煙批發單位派出駐廠組（員），深入企業掌握生產經營狀況，給予納稅輔導，核實消費稅計稅依據，監控納稅人間的交易， 增強消費稅征收管理， 保障消費稅稅款及時入庫。（2）日益推動稅收管理信息化。以計算機網絡為依托，以信息化建設為基石，逐漸達到稅收征管的現代化。（3）稅務系統的社會形象日益獲得好評。不斷推廣集中、公開式服務，日益樹立起依法治稅、文明服務、高效辦事的稅務新形象。

五、結論與啟示

經對巴西、俄羅斯、印度與中國四國煙草稅收制度的對比，本文得出如下兩個結論與啟示：

（一）提高煙草稅收能降低煙草消費但不會減少財政收入

世界衛生組織全球煙草流行報告指出： 把煙草產品稅率增加10%， 在高收入國家一般會減少4%的煙草消費，在中低收入國家能減少8%左右，而煙草稅收卻能增長約7%。 增加煙稅可減少年輕人與貧困人口的煙草消費。此類人群對卷煙價格較敏感，高煙價有助于推動他們戒煙，或完全不嘗試吸煙。增加煙稅有利于貧困人口戒煙， 推動其把錢財用于食物、居住、教育與醫療衛生等領域。增加煙稅可降低煙草使用，以助力于窮苦家庭擺脫貧困，并完全脫離貧困。同時，與煙草有關疾病的降低，也會極大增進窮苦家庭的生產力與收益。

（二）稅收制度的建立是整個稅收體系建設重點

煙草行業作為中國經濟增長、就業和稅收的重要貢獻者， 其稅收制度的建立應作為整個稅收體系建設的重點。比較研究發現，中國煙草稅還存在以下問題：

1． 稅負有待提高。2009年調整卷煙消費稅率后，新零售價稅率為43.4%，同過去的零售價稅率比較而言，增長3.4個百分點。通常，最有效的控煙方式是增加從量消費稅。 增加從量消費稅會降低中國各品牌卷煙的較大價格差別。 從量消費稅是成本-效益較優的財政手段， 經由對各品牌的卷煙每包提高相同數額的稅款來全面提升卷煙價格。 且中國實施的差別稅率的從價稅， 可激勵生產商定價由高轉至低（即卷煙定價小于甲類卷煙價格的最低值，譬如依68元或69元/條定價）， 從而降低煙草稅的效用。 中國卷煙新的零售價稅率仍遠低于國際稅率的中位數（零售價的65%~70%），因此仍可繼續調高稅率。

2． 稅價聯動機制斷裂。2009年的煙草稅率變動僅涉及卷煙的調撥價與批發價。 我國的卷煙產業屬于國家壟斷， 政府要求煙草產業內部消化增加的稅收， 即生產商與批發商不將增長的稅負轉嫁給吸煙者，不調增零售價，因此此次增稅不對我國卷煙消費產生實際的影響。但若政府允許生產商、批發商把增加的稅負轉嫁給消費者， 則當卷煙的零售價提高3.4%時，假定卷煙價格彈性為-0.15，卷煙的消費會降低8億包（全國卷煙總消費量是1.7萬億包）。又依照估計的戒煙參與彈性是-0.06（是總價格彈性-0.15的40%），且中國現有吸煙者3.08億，可推算出增稅3.4%時會有100萬吸煙者戒煙，還會使25萬戒煙者（25%×100萬戒煙者）避免因煙草相關疾病喪生。

3． 煙草稅并非對所有煙草制品普遍征收。 我國有的農村地區依然有不少自種自吸煙及吸食不經過加工制造的旱煙等傳統煙草消費方式。這既造成煙草種植的失序、提升禁煙的難度，又造成部分煙草消費脫離稅收調節。因此我國煙草稅應進一步擴大征收范圍，對自制自用煙、旱煙也征消費稅，實現寓禁于征的目的。

4． 稅收收益分配失當。 我國煙葉稅收入直接劃歸地方財政，造成地方政府為征收煙葉稅，推動煙草種植，乃至追逐煙葉產量而無視市場需要，肆意推動煙葉生產。煙草稅收在固定基數中占有很大份額，且以后返還額與消費稅、增值稅兩稅增長情形相關，這使地方政府熱心推動煙草業。卷煙消費稅在生產環節征收比率遠大于批發環節征收比率，使卷煙生產地區取得的財政收益遠高于銷售地區，也造成地方可支配財力取決于各地卷煙生產量這一要素。此類因素引發地方政府高度重視本地區的煙草種植與卷煙工業及由此而來的地方干預保護，遠超過煙草商業及其他產業，事實上起著鼓勵煙草業生產的效用。為使地方政府收入不與煙草稅收直接掛鉤，可逐步分階段取消煙葉稅，中央政府把提升卷煙稅增加的部分收益轉移撥付給地方政府，以此彌補地方政府財政收入的減少。同時，改革中央與地方政府分享煙草稅的機制，改用中央與地方政府的財政轉移機制，用來支撐地方財政需求。

5．稅收征管有待加強。（1）稅源監控力度欠缺。首先，信息來源途徑單一。當前稅收怔管中納稅人的信息主要源于納稅人納稅申報時提供的信息。實施集中征收后，由于稅務人員與辦公地點相對集中，一些零散的稅源、個體工商戶及偏遠地區，稅務機關難以把握稅源狀況，出現許多漏征漏管戶。取締了傳統的管戶制、管片制之后，未從制度上挖掘納稅人信息來源渠道。納稅人信息有納稅人的納稅申報、稅務機關對納稅人的信息查證與第三方信息。 后兩方面的信息系統建設極端落后， 納稅人的有關信息散落于工商、銀行、海關等機構，而稅務部門無法分享此類信息資源。其次是納稅人信息的傳導、使用效率低下。部門間欠缺定期的信息交流、傳導工作聯系制度， 各部門從各自職責著眼要求納稅人重復報送信息，同時又難以收集齊全必要的信息。（2）稅收征管信息化落后。 首先是計算機的配置和征管活動全面應用的滯后。 計算機的開發應用不能滿足管事制征管工作需要，硬件的投入與軟件的開發差距過大，是稅收征管革新的阻礙。 其次是計算機的功能與作用的發揮效率低下。只關注計算機的核算功用，未展現計算機對征收管理全面監控的功用。此外，使用計算機提供的稅收數據、信息展開綜合分析，為制定政策與科學決策提供借鑒的功用也未發揮， 較大地浪費了信息資源。（3）納稅服務體系建設有缺憾，關注完善辦稅服務大廳的硬件設施， 而漠視實質性服務的深層內涵。因此要加強科學化、精細化管理，提升稅收征管質量與效率，遏制非法煙草貿易。推動信息化建設，以當前信息系統為基石，總結經驗教訓，開發、推廣使用更科學、實用性更強的先進信息系統。強化納稅服務，增強稅法遵從度，打造依法征稅與依法誠信納稅的和諧氛圍。

因此，借鑒巴西、俄羅斯和印度煙草稅制度建設的經驗與教訓，中國應從控煙和增收兩方著手，既要以煙草稅的完善推動國家財政收入的增加，更要實現控煙目的，增進社會成員的生命健康。

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