淺析中國政府構建公共危機管理體系的思路對策

佟林 佟楠

摘要：社會的發展，人類活動和自然環境的相互作用日趨明顯，社會矛盾的日益深化，任何社會都不可避免地會遭受各種各樣的災難，從而產生公共危機。正如德國社會學巨匠貝克提出的人類社會已經步入了“風險社會”。在“風險社會”里，風險和危機無處不在。規避風險、預防和消除危機是各國政府理所當然的義務。目前，中國正處在社會轉型，建設社會主義和諧社會的關鍵時期，這也正是公共危機事件的多發時期，加強公共危機管理，對于中國的政治穩定、經濟發展、社會文化和資源環境以及人的發展、社會穩定以及國家安全都具有十分重要的意義。

關鍵詞：公共危機管理；現狀；思路對策；中國政府

中圖分類號：C93文獻標志碼：A文章編號：1673-291X（2012）18-0191-02

一、公共危機的內涵

（一）公共危機的定義

從語言學的角度講，在漢語里，危機一詞可以簡單的解釋成為危險和機遇的結合，這種解釋同英文《韋伯詞典》中的說法相似，定義為有可能變好或者變壞的轉折點或關鍵時刻；根據控制論的觀點，危機指導致社會偏離正常軌道的失控狀態；從系統論的視角看危機，則是指社會系統的無序程度上升到一定水平，嚴重影響了社會秩序的高度無序狀態：而本文中所研究的危機，是從公共行政學角度進行理解，它的出現和爆發嚴重影響到社會的正常運作，對生命、財產、環境等造成嚴重威脅和損害，超出政府和社會常態的管理能力，從而要求政府和社會采取特殊的措施加以應對的這樣一種緊急事件或者緊急狀態，也就是我們所說的公共危機。

（二）公共危機的特征

危機在日常的應用中，又常有人稱其為突發事件、緊急事件等，他們往往具有以下的共同特征：不確定性，即危機事件發生的時間、形態和后果往往無規則，難以準確預測，許多災害和風險，如各種事故、火災等，人們還難以準確預見其在什么時候，在什么地方，以什么樣的形式發生；有些災害和風險，如地震、臺風、旱災、水災、疫情等雖能做出一定的預報，但對這些危機發生的具體形式及其所造成的影響或后果，還難以完全準確預見。緊急性，即危機事件的發生突如其來或者只有短時預兆，必須立即采取緊急措施加以處置和控制，否則將會造成更大的危害和損失，如化學品泄漏、爆炸等事故發生后可能已造成人員財產損失，如不能立即采取緊急救助，人員財產損失將會不斷擴大。威脅性，即事件的發生威脅到公眾的生命財產、社會秩序和公共安全，指危機具有公共危害性。在社會生活中，一般性的、針對個體的突發性事件，如工傷事故、交通事故、疾病突然發作，打架斗毆等情況每時每刻都可能發生，但如果沒有對公共安全或公共秩序構成威脅，就不屬于公共危機的范疇。

（三）公共事件引起的危害

從發展的角度看，公共危機給整個社會造成了嚴重的危害。首先，公共危機給人們的生命和財產帶來巨大的威脅，例如，各種自然災害的爆發，都會給人們帶來非常慘重的損失。中國是一個自然災害多發的國家，僅2005年一年，各類自然災害共造成2 475人死亡，緊急轉移安置1 570．3萬人，倒塌房屋226．4萬間，因災直接經濟損失2 042．1億元。其次，公共危機破壞正常的生活秩序，公共危機能夠導致基礎設施的破壞、生產和服務的中斷，危機的恢復和重建也會對國家和社會長期的發展規劃帶來的擾亂，此外，公共危機往往使人們出現緊張、不安和感到恐懼，造成非常大的不穩定。再次，公共危機會嚴重影響經濟發展，任何一個投資者都不愿意將資金放在一個動蕩不安的國家，公共危機會引起失業、抑制消費需求、導致經濟膨脹或緊縮，造成投資者無利可圖，如若危機嚴重到政府的更迭，則更可能會使投資者面臨破產的風險，因此，危機不斷必定會造成經濟的停滯。最后，公共危機會影響到政府或組織的聲譽，危機是一個因其潛在負面影響的具有不確定性的大事件，這種事件及其后果可能對組織及其員工、產品、服務、資產和聲譽造成巨大的損害。

二、中國政府公共危機管理的現狀

公共危機管理是一項實踐性很強的工作，它的形成、發展和不斷深化說到底是有賴于政府公共管理實踐活動的推動，而后者又是和社會自身的發展和進步緊密相連的。改革開放后，中國邁向了建設社會主義現代化強國的歷史征程，各項工作逐漸走上了正軌，公共危機管理的重要性也隨著生活的日益復雜多變而凸顯出來。

近年來，由于中國頻繁地處理各種突發事件，而且可以迅速借鑒世界上許多成功的經驗，公共危機管理的體系和制度建設正在逐步完善，公共危機管理的水平和能力也正在迅速提高，但許多方面在這種新的形勢面前應當說還是極不成熟的。第一，機預警體系基本建立，但公眾的危機意識仍相對不足；第二，機管理的法律體系已經初具規模，但距實踐要求仍相對滯后；第三，機信息管理體系已開始建立，但仍有待進一步的整合。

三、改善中國政府公共危機管理的思路對策

（一）提高學習能力是增強公眾公共危機意識的根本途徑

1.增強公眾的學習意識。通過積極開展公共危機管理的科學研究和培訓工作，建立高素質的公共危機管理人員隊伍，為公眾樹立學習榜樣。公共危機狀態下，政府及其管理人員需要站在公眾前面，帶領公眾共同克服危機。然而，在危機頻發的現代社會，中國公共危機管理人員素質不高，沒有直接可依據的理論和經驗等諸多缺陷逐漸的暴露出來，這無疑使站在政府身后的公眾很難快速找到應對危機的正確方法和方向。因此，不能等到危機發生時才“臨時抱佛腳”，看著危機已經造成了損害才開始進行培訓和學習，而是在平時正常的政府管理中，就將研究和培訓工作納入軌道，建立高效的危機管理隊伍，樹立榜樣作用，將公共危機意識和危機管理理念逐步滲透到公眾的生活中。

2.構建危機管理教育機制。在新時期，要樹立公眾的公共危機意識、提高公共危機的處理能力，還必須進行教育機制的改善，對公眾進行專門的危機管理教育。公共危機事件的爆發往往緊急、突然、危害性強，同時各種矛盾交織，任何一個領域的危機都廣泛的涉及經濟、政治、文化和社會諸多方面，還影響中國的國際形象和政府的信譽，這不僅對危機處理的各級領導和管理者提出了極高的心理、體力、能力和智力的素質要求，也對危機管理過程中的所有參與人員提出了更高的要求，而這中間最大的群體，就是公眾。構建危機管理教育機制，不是對教育的整體性改革，而是強調將危機管理教育納入先進的教育體制之內，今后在學校教育、社會教育中要增加危機管理教育的內容，通過危機意識教育和案例教學，了解各種危機發生的過程，掌握一定自我保護的方法，通過學習，增強危機意識和危機應對的能力。

（二）建立全面整合的政府公共危機信息管理系統

完善的政府公共危機信息管理系統，一般具備以下框架：

1.信息指揮系統。信息指揮系統在國際上一般由國務院層級的危機管理委員會牽頭，整合中央政府各個危機管理職能的部委辦的信息系統為公共危機管理的信息指揮系統，突破“數據孤島”的弊病。該系統在國家層級上統一指揮和協調具有危機管理職能的部門執行任務和開展日常管理。信息指揮系統掌控信息化的硬件和支持軟件、信息通訊系統、應用軟件等。運行時，要為地方政府提出國家層面的標準化、自動化的操作流程；自動支持中央和地方政府相連接的關鍵環節，例如：監控易發危機，管理基礎設施項目等。這種項目和機構之間的信息交換，將便于協調中央和地方危機管理機構的工作：也將強化跨部門和跨地區的合作關系。在層級上，公共危機管理信息指揮系統處于國家的最高層級，是掌握核心和重要信息資源的綜合性信息中樞。但鑒于公共危機管理的專業性很強，在該系統之外還需要設置專門的專業化信息系統，并保持資源共享，互聯互通。

2.信息評估系統。信息評估系統的主要用途在于將多種數據來源匯集，通過交互分析，能夠支持危機的事態評估。例如：地理信息系統的地圖分析中心在臺風著陸之前就執行了危害評估，評定了損害級別，輔助決策所需應對的范圍；臺風著陸后，中心通過整合遙感數據進行毀壞情況評估，協助回應的部署；中心再將具體的災害協助應用數據與遙感數據重合起來，進行更全面和復雜的災害影響評估，同時還可提供用戶可視化的動態地圖和數據。

（三）工作重心從災害修復轉為災前防范

如前所述，傳統政府危機管理的工作理念是直接救災，是一種被動的、響應性的行為，所以，它的工作重心是災害和危機發生以后怎么辦。然而，正如美國管理學家戴維·奧斯本和特德·蓋布勒所言：政府管理的目的是“使用少量錢預防，而不是花大量錢治療”，最有效的危機管理是避免危機與災害的發生。因此，現代政府危機管理的工作重心更傾向于災前防范。

四、結語

應對公共危機，謀求社會的穩定和發展是一切處于現代化進程中的政府進行公共管理的重要目標，也是這一時期政府所面臨的最為嚴峻的挑戰，通過本文希望能尋求出有效的途徑來提高中國政府控制危機、消除危機的能力，并能從公共危機中找到發展與改革的契機。溫家寶總理曾在談到2003年中國抗擊非典取得勝利時講：“一個民族在災難中失去的必將在民族的進步中獲得補償，一個聰明的民族是一個善于學習的民族，特別是在困難中學習。”所以，我們應該看到，雖然公共危機有其破壞性的一面，但是，不可否認，公共危機也能促進社會結構與功能的調整，促使政府明確公共政策的發展方向，強化政策的實施力量，起到一定的建設性的作用。

參考文獻：

[1]張成福.公共危機管理:全面整合的模式與中國的戰略選擇[J].中國行政管理，2003，(7).

[2]潘光.當代國際危機研究[M].北京:中國社會科學出版社，1989.

[3]薛瀾，張強，鐘開斌.危機管理[M].北京:清華大學出版社，2003.

[4]唐鈞.建構全面整合的政府公共危機信息管理系統[J].信息化建設，2004，(10).

[5]郭濟，高小平.政府應急管理實務[M].北京:中共中央黨校出版社，2004.

[6]鮑勇劍.危機管理——當最壞的情況發生時[M].上海:復旦大學出版社，2003

[7]唐鈞.公共危機管理:國際動態與建設經驗[J].新視野，2003，(6).

[8]中國現代國際關系研究所危機管理與對策研究中心.國際危機管理概論[M].北京:時事出版社，2003.

[9]馬小軍.當代社會危機的類型分析與變量分析[J].理論前沿，2003，(2).

[責任編輯 吳迪]