鄉鎮政府執行力及其環境探析

柯尊清，吳春雨

一、鄉鎮政府執行力概念

在現代公共管理領域中，執行一般被看作是落實和實施活動的總和，是公共管理程序性機制中的介于決策和評估的一個環節［1］。謝慶奎持政府執行說，認為政府執行力是行政機關依照法律法規有效推行和落實既定政策的實際能力。他從政府執行力的構成要素方面把政府執行力分為：組織協調力、干部領導力、政策營銷力、監督檢查力［2］。徐珂的《政府執行力》是國內第一部研究政府執行力專著。他從要素說出發，分別從領會力、預測力、計劃力、服從力、組織力、創新力、評估力、問責力、調整力九個方面探究政府執行力的內涵。與政府執行力相關的概念還有政策執行力。寧騷認為，政府執行是指“政府執行主體為了實現公共政策目標，通過各種措施和手段作用于公共政策對象，使公共政策內容變為現實的行動過程”［3］。

基于政府執行力的本質，從動態視角看，政府執行力是鄉鎮政府在領會和把握上級政府制定的公共政策的基礎上，通過培育和整合公共資源，開展政策營銷和政策環境管理，通過政府執行監控和反饋等方式，將公共政策轉化為現實的意志力、組織力、整合力、協調力和控制力的總和；從公共政策過程看，鄉鎮政府執行力是公共政策執行力；從構成要素看，鄉鎮政府執行力是計劃力、組織力、協調力、控制力和監督力的總和；從組成部分看，鄉鎮政府執行力是執行意志力、干部領導力、政策營銷能力、資源培值整合能力、政策環境管理能力、政府執行創新能力和政府執行控制力的有機結合。政府執行力包含于政府能力中，政府執行的主體可以是政府也可以是政府之外的公共組織，而政府執行力是政府作為執行主體的政府能力，二者的區別在于執行主體的范圍大小不一致。

二、提升鄉鎮政府執行力的意義

政府的公信力主要決定于政府對公民社會的公共服務、公共產品承諾與政府實際提供的公共服務和公共產品之間的差距。公民向政府納稅，形成公共收入，政府用公共收入來為公民提供優質足量的公共服務和公共產品，這已經成為現代政府合法性的重要來源之一。毋庸置疑，鄉鎮政府執行力現狀是鄉鎮政府效率的指針和顯示器，通過深入剖析鄉鎮政府執行力，能夠對鄉鎮政府運行狀況、組織機制的暢通性、鄉鎮政府職能的履行情況進行真實的再現的認識。政府執行力已經成為了影響和制約政府提供公共服務和公共產品的數量、質量的重要因素。而鄉鎮政府作政府層級的“末梢神經”，上連“國家”，下接鄉村社會，廣大農村9億民眾通過與鄉鎮政府的接觸而形成對國家形象的認識，鄉鎮政府執行力直接關系著政府職能的履行和民眾對政府的評判，對其進行深入剖析是鄉鎮政府執行力建設的前提條件。而鄉鎮政府執行力的環境又是鄉鎮政府執行力的重要方面，對鄉鎮政府執行力的環境進行探析具有重要的意義。

加強鄉鎮政府執行力建設是解決 “三農問題”和統籌城鄉發展的必然要求。截至2011年第四季度，我國有13587個鄉 （其中民族鄉所占比例超過6%），19683個鎮，7194個街道辦事處，59萬個村委會，8.9萬個居委會［5］。城市街道辦事處的數量只占到鄉鎮數量的21.62%，居委會數量占村委會數量的15.8%［4］?！叭r問題”是我國需要長期面對的重大課題，涉及面廣、任務重大，不能一蹴而就。社會主義新農村建設如火如荼，城鎮化進程亟需推進。政府特別是作為基層的鄉鎮政府在解決“三農問題”，建設社會主義新農村過程和推進城鎮化過程中肩負著重要的使命，鄉鎮政府只有具備強大的政府執行力，才能夠成功的完成這些重要使命。

三、鄉鎮政府執行力剖析

鄉鎮政府處于政府行政層級的“末梢”，關注“把政策傳輸到一系列相應而生的結果性行動”，更關注政策與行動的關系［5］。由于政府公共政策化趨勢的不斷加強，鄉鎮政府執行力模型圖（圖1）以公共政策過程為主線，基于鄉鎮政府的實際而繪制。鄉鎮政府執行力是鄉鎮政府層級的政府執行力，政府執行可以分為政府執行準備、執行實施和執行完善三個階段。政府執行制度、政府執行組織文化和政府執行技術是鄉鎮政府執行系統的三個支柱，對政府執行準備、執行實施和執行完善三個階段都起著基礎性作用。鄉鎮政府執行力有七個分解力——執行意志力、干部領導力、政策營銷能力、資源培值整合能力、政策環境管理能力、政府執行創新能力、政府執行控制力。這七個力不是機械相加，而是作為相互聯系、相互影響、相互制約的分解力的有機結合。政府執行力的七個分解力貫穿于政府執行的準備階段、實施階段和完善階段，但是各個分解力在不同的階段各有不同的表現。由縣（市）政府或鄉鎮政府制定的公共政策，從公共政策的標準、目的和可資利用的政策資源出發，經由鄉鎮政府執行力系統，就得到政府執行結果，即產出了公共產品、公共服務。產生政府執行結果后，村委會、村小組、民眾，鄉鎮政府及其領導干部和縣（市）政府都會對政府執行結果產生相關的反應，并且通過一定的渠道對公共政策的決策、標準、目標和政策資源產生再輸入。公共政策決策并不全是一次性決策，有些決策是漸進式的，初步決策完成后即付諸執行，同時在執行中又對決策進行完善，尤其是鄉鎮政府既是決策主體又是執行主體的時候。鄉鎮政府執行力起作用的過程，即鄉鎮政府執行的過程，就是將公共政策轉化為現實的過程。鄉鎮政府執行力是鄉鎮政府執行意志、資源稟賦和自身能力的有機結合。

四、鄉鎮政府執行力環境分析

基于對鄉鎮政府執行力的剖析，鄉鎮政府執行力的環境分析，可以從制度、組織文化和執行技術三個方面展開。

圖1 鄉鎮政府執行力模型圖

（一）鄉鎮政府執行制度

鄉鎮政府執行制度是指通過政府組織工作而結成的政府內組織結構及其組織間、政府組織與組織外的環境進行信息、能量和物質交換的制度化的關系。具體而言，鄉鎮政府執行制度包括鄉鎮組織同市場、社會的關系，縣級政府及其職能部門，鄉鎮黨委、鄉鎮政府、鄉鎮人大、鄉鎮工會、鄉鎮武裝部和鄉鎮政協（僅限于部分地區）的組織構成及其相互間的協作關系，鄉鎮政府內設機構、“七站八所”、村委會的相互關系，鄉鎮政府與民眾之間的互動關系。鄉鎮政府執行制度是鄉鎮政府執行力的載體和保障，鄉鎮政府執行公共政策必須依靠政府執行制度來獲取權威資源、財力資源、組織從事資源，政府執行制度是撐起鄉鎮政府執行力有效運行的主心骨，是鄉鎮政府執行力的重要基石。離開了政府執行制度，鄉鎮政府連最基本的日常運行都實現不了，更談不上有效地執行公共政策，解決公共問題、提供公共物品。鄉鎮政府執行制度的優化與否直接決定著鄉鎮政府執行力強弱。加強鄉鎮行政體制改革，轉變鄉鎮政府的職能，優化黨政關系，明確政企關系，把鄉鎮建設朝著“大社會，小政府”方向進行，建設有效的鄉鎮政府執行制度是鄉鎮政府執行力建設的制度化保障。同時，鄉鎮政府執行力的建設也能夠促進鄉鎮行政體制改革、轉變鄉鎮政府職能，它們是相輔相成、相互促進的，但是，如果它們之間的關系處理不當，也會相互掣肘、相互制約。

（二）鄉鎮政府組織文化

文化不是人類本能性的反映，而是習慣性、一貫性的社會行為模式。文化對人們的理論假設、價值觀、人生觀、世界觀、習俗等方面都具有廣泛而深刻的影響。政府執行文化是公共政府執行中的文化，是公共政府執行過程中的一種主觀意識，包括作為政府執行主體的政府及其工作公務人員所遵守的行為模式、工作方式，所堅持的態度、情感、信仰、價值觀念，以及公共政府執行的受眾對政府執行進行評判的價值觀。政府執行文化是公共行政文化的重要內容。“公共政策的傾向就是對政治體系作為的選擇，即對社會資源的提取和分配以及對行管制的選擇?！保?］公共政策的執行過程中，鄉鎮政府及其公務人員自然也有其“公共政策傾向”，這一傾向對政府執行的方向、重點、力度勢必產生重要的影響。而作為主觀意識的“公共政策傾向”也處于不斷地被行政文化構建和塑造中。鄉鎮政府執行文化——政府執行中的行政文化——對鄉鎮政府執行的準備階段、實施階段和完善階段都產生著促進或制約作用。

（三）鄉鎮政府執行技術

鄉鎮政府執行技術是指鄉鎮政策在執行公共政策的過程中可資利用的方式和手段，具體而言，包括電子政務技術（主要有辦公自動化手段和網絡信息傳遞技術），公共政策決策技術，政策營銷和政府動員的工作辦法的技術手段，有效組織各種資源投入到政府執行的組織技術，政府執行實施和政策完善中的協調控制技術（主要有政府執行評估技術、監督技術、信息反饋技術和公共政策決策完善技術）等。鄉鎮政府執行技術是鄉鎮政府執行力的工具性資源，是鄉鎮政府執行力建設的“利器”。作為技術環境的因素，鄉鎮政府執行技術對鄉鎮政府執行力的有效性產生直接的作用。鄉鎮政府執行技術的進步能夠“立竿見影”地反映鄉鎮政府執行公共政策的效果。但是，我們也不能對工具理性過于偏愛，迷信政府執行技術，畢竟工具理性之外還有價值理性存在。

[1]張國慶.公共行政學[M].北京：北京大學出版社,2007：263.

[2]謝慶奎,陶慶.政府執行力探索[J].2007(11).

[3]寧騷.公共政策學[M].北京：高等教育出版社，2003：366.

[4]民政事業統計季報——2011年4季度[EB/OL].http：//files2.mca.gov.cn/cws/201202/20120209154838112.htm.

[5]希爾,休普.執行公共政策[M].黃健榮，等譯.北京：商務印書館出版社，2011：11.

[6]阿爾蒙德,小鮑威爾.比較政治學：體系、過程和政策[M].曹沛霖,等譯.上海：上海譯文出版社，1987：50.