高校財務預算的執行控制與反饋機制研究

鄧晶晶

摘要：近年來，教育成為公共財政投入的重點領域，教育經費的使用效益成為社會關注的焦點。財政部門、教育主管部門對高校預算提出了科學化、精細化管理的要求。然而在高校預算實際執行過程中，出現了諸如預算與執行兩張皮，預決算差異太大等問題，造成學校經費使用的隨意性、重復性和效益低下。構建高校執行控制和反饋機制，需要注重績效預算、有效溝通和制度建設，以此加強預算科學化和精細化管理。

關鍵詞：高校；財務預算；執行控制；反饋機制

中圖分類號：F810.6文獻標志碼：A文章編號：1673-291X（2012）21-0097-03

近年來，教育成為公共財政投入的重點領域，高校經費投入不斷增加，教育經費的使用效益成為大家關注的焦點，而對教育經費支出的監管也不斷加強。財政部門、教育主管部門通過國庫集中支付系統改革、公務卡支付制度、部門預算制度的推廣等加強對高校預算與支出的監督，并對高校預算提出了科學化、精細化管理的要求。

在高校預算編制程序上，財政部門嚴格規定了“二上”、“二下”的預算批復程序，加強了預算上報的規范性和精細化，通過將預算申報系統與國庫集中支付系統的連接實現了對預算經費支出技術上的全過程控制。但是，在預算執行過程中，與上報預算相背離或自行調整的情況屢見不鮮，為調整預算執行率的年底調賬行為頻繁發生，上報預算與校內預算實質性脫節，預算與決算差異太大等等，這些問題均給預算管理帶來很大的挑戰，并造成學校經費使用的隨意性、重復性和效益低下。預算編制、預算執行、決算是一個循環過程，而相較于時點性較強的預算編制，預算執行貫穿于整個財政年度，并直接影響決算結果，而對預算執行情況的分析與反饋有利于持續性提高預算編制的科學性。構建高校財務預算的執行控制與反饋機制對預算管理的科學性、精細化起到重要作用，有利于高校整合有限資源，對提高經費使用的績效，更好的實現高校的職能具有重要的現實指導意義。

一、有效進行高校財務預算執行控制與反饋的前提

1.科學編制預算。第一，預算編制程序科學。高校的預算編制遵循分部門預算、從下至上、歸口匯總、總體統籌的原則，才能真實體現學校整體的收支預算，在以生均經費為撥款標準的總額控制下，真正體現基層的需求，在中長期規劃的指導下，實現學校的年度任務。第二，預算編制精細化。在預算工作中，應以《高等學校會計制度》中標準化的經濟業務分類來指導預算編制，使預算設計實現統一性標準化的科目結構；預算編制的精細化還體現在預算執行時間初步計劃上。第三，注重歷史數據和年度工作計劃的有機結合，一般來說，分部門的日常工作業務多以往年預算執行數據為依據，對于年度工作計劃中新增的非經常性收支應以零基預算方法仔細測算。財務部門在匯總預算支出需求時，首先應保證日常業務的維持性經費，并在學校年度工作計劃的指導下，以所建預算項目庫為基礎，按輕重緩急的原則統籌選擇項目。第四，注重上報預算與校內預算的有機統一。上報預算中一級項目名稱格式化，而校內預算體現學校需求，可操作性強，往往很難實現一一對應，應以校內預算為基礎編制上報預算項目的二級構成，實現上報預算與校內預算的有機統一。第五，注重預算編制與資產管理相結合。分部門應調研本部門的固定資產存量，按實際需求編制購置固定資產預算，在上報預算時嚴格按照國有資產管理辦法和政府采購的各項規定編制。第六，與學校規劃、部門職能和年度工作計劃相結合編制項目預算，注重項目經費預算的前期調研與評估。

2.有效、及時提供會計信息。會計信息的真實性、完整性、準確性是實現預算執行控制的前提。在目前階段，預算編制實行綜合預算原則，所有收入和支出全部納入部門預算。高校經費來源主要包括財政補助收入、專款收入、科研收入、事業收入及其他收入，會計核算應注重區分以經費來源分類的科目類別，并以規范性的支出科目名稱和范圍為基礎，準確判斷支出經濟業務的科目。另外，健全財務信息系統的管理統計功能，加強校內項目庫的建設，有利于提高獲取會計信息的有效性和及時性。

二、高校財務預算執行控制與反饋機制的構建

預算的執行控制和反饋主要著重與對預算的中期控制和中期、事后反饋，通過分析進而對前期預算產生影響。對于高校來說，財務預算執行控制與反饋機制的構建主要包括執行控制、反饋和溝通。

1.高校財務預算執行控制的要素。高校財務預算執行貫穿整個財政年度，從預算執行起點到本年預算終止期開始。通過縱向時間序列要素和橫向的預算執行分析指標要素進行數據匯總與原因分析，根據得出的可控性大小及時作出有關調整。

從時間序列上來說，分季度分月進行分析和調整。具體來說，高校財務部門分季度對各項預算執行指標進行匯總，會同各相關部門進行原因分析，并作出相應調整；各分部門（校內預算單位）每季度或每月對預算執行指標進行分析，在科目和項目使用方向保持不變的情況下，在本部門管理項目范圍內對未執行部分的可調整項目或公用經費校內項目進行統籌并提出調整建議。涉及到大額資金調整的還需經院長辦公會同意后方可。

橫向的預算執行分析指標主要包括預算執行率、計劃執行與實際執行的時間差、科目執行的偏差率、“三公”經費及其他重要經費（如會議費、差旅費、勞務費）的執行率等。其中預算執行率可劃分為預算內人員經費執行率、預算內公用經費執行率、預算內項目經費執行率等。

初步探討預算執行指標分析出現偏差的原因，按照財政年度終止的時間結點預估全年的完成情況，分為年度可控預算與年度不可控預算，年度可控預算指在預估預算年度終結前可以完成的預算，年度不可控預算是指預估預算年度終結前不能完成的預算。年度可控預算又分為科目可控與項目預算總額可控，科目可控但執行時間偏差的情況應向高校財務部門報備產生的原因和具體執行時間，項目預算總額可控但科目在年度內需做出調整的情況應向財務部門及時反映產生的原因和預計調整金額，財務部門匯總后將調整科目向預算主管部門申請明細調整；年度不可控的項目應提早準備年度末進行的項目結轉或結余，申請結轉的項目應提早做好項目執行計劃，結轉金額應在第二年執行完成。申請結余的項目應和第二年預算編制相結合，提早確定其他使用方向。

2.預算執行情況的反饋與分析。預算執行情況的反饋分為預算執行過程反饋和預算終止期反饋。并形成過程反饋重溝通解決，終止期反饋重對比分析的良好機制。

過程反饋是有效進行預算執行控制的要素，應注重財務部門與其他預算部門的網狀連接，還應加強預算執行項目負責人—主管部門—校級預算管理機構—領導決策的層級連接。具體來說包括：（1）財務部門按期將預算執行數據及時反饋給相關預算部門。對于業務部門來說，財務信息通常屬于后滯信息，通常在審計過程中才會重視對財務信息的梳理，財務部門作為財務信息的發布者體現了財務信息的權威性和完整性。每月末，財務部門將預算執行率、執行偏差和支出明細通過信息化手段反饋給相關預算部門，并重點關注進度與預算偏差較大的項目。（2）預算部門將預算執行數據分析結果及時反饋。如不影響年度預算執行屬于預算部門內可調整的部分，可將分析和調整結果反饋給財務部門備案即可；影響年度預算執行的項目應進行詳細的原因分析和調整分析，并將結果反饋給財務部門和主管領導，由校級預算管理機構協調解決。

終止期指當年審核業務停止后年終決算期間，終止期的反饋旨在加強內控和提高績效。主要包括：（1）對年度預算執行的整體情況進行梳理，對執行偏差大的項目逐項分析偏差原因。對偏差原因的分析主要為定性分析，注意區分主觀原因和客觀原因、表面原因和深層次原因等進行分析，主觀原因主要為前期調研不足、支出內容以及供應商選擇的人為調整等；客觀原因包括外部環境變化、政策性調整等；有的項目涉及的原因比較多且復雜，應找出比較大的影響因素，剝離表面原因，探究本質性深層次的原因。（2）以部門為單位，匯總本部門預算執行情況，匯總產生偏差的項目及偏差原因。（3）對照部門職能、年度工作計劃和項目的預期效果，分析分部門各預算項目的完成情況。在已達到預期效果的情況下，對比預算項目的執行率和科目的準確性，結合原因分析對執行率低或科目執行偏差率較大的項目進行預算準確率考核評估，促使各預算部門以后更加有效的利用預算投入。在未達到預期效果的情況下，結合部門業績考核，對比預算項目的執行率和科目準確性，合理評價項目的績效。分預算項目效果情況，對預算執行率、科目準確率和項目效果進行權重分配，在已達到預期效果的情況下，綜合評價部門預算績效。（4）匯總部門績效評估的結果，引入獎懲機制對各部門績效預算進行考核。

三、構建高校財務預算執行控制與反饋機制的要點

1.注重績效預算理念。根據財政部發布《關于推進預算績效管理的指導意見》，預算績效是指預算資金所達到的產出和結果。預算績效管理是政府績效管理的重要組成部分，是一種以支出結果為導向的預算管理模式。它強化政府預算為民服務的理念，強調預算支出的責任和效率，要求在預算編制、執行、監督的全過程中更加關注預算資金的產出和結果。

高校績效預算主要是根據高校的職能、高校發展規劃等制訂年度工作計劃，在預算控制數范圍內根據學校業務發展的需要編制預算，根據預算執行情況和效果評估預算投入與產出結果的效益。高校的職能包括學生培養、科學研究和社會服務三方面，《國家中長期教育改革和發展規劃綱要》中高等教育的發展任務包括全面提高高等教育質量、提高人才培養質量、提升科學研究水平、增強社會服務能力以及優化結構辦出特色，《綱要》還明確了人才培養、考試招生制度、辦學體制、教育開放等方面的體制改革方向，提出了教師隊伍建設、經費投入、信息化、依法治教、重大項目和改革試點等保障措施。高校應根據本地區和主管部門制定的適合本地區教育發展的長期戰略和中長期規劃等制定相應的中長期規劃和短期計劃，明確預期達到的各項指標，并檢驗預算編制和執行是否達到各項指標。衡量高校成果的指標主要包括萬元財政投入培養學生數、學位獲得率、畢業生就業率、科研成果應用轉化率、重點學科增長數、國家或省（部）級教學成果增長數、省（部）級重點實驗室增長數、省（部）級重點課程增長數等。在預算執行控制和反饋過程中，應以績效目標為導向，按期監督預算執行的偏差情況，并及時糾正；對高校的產出成果、項目執行效果進行定性和定量的績效評估。高校的績效預算還體現在對投入成本的控制上，高校是準公益性的教育事業單位，為社會提供準公共教育產品，而高校的投入呈現多元化、多渠道的特征。高校作為獨立運行的法人主體應統籌各種投入資源，避免重復建設和浪費。一般來說，公辦高校的投入來自一般財政撥款、學費收入、事業收入、科研收入、專款收入以及其他收入，經濟業務支出主要圍繞教學、科研、學生工作等重點業務形成的包括教育教學、科學研究與成果轉化、研究生培養、學生教育、行政管理、后勤保障、社會服務等方面的經濟支出，在以學科建設、人才培養等為核心的資源統籌安排下，高校各預算部門也可作為不同層次的成本控制中心進行成本控制。

2.以預算信息的公開與透明為前提，提升部門間的有效溝通。有效溝通的前提是解決信息的不對稱性。高校各部門的預算信息存在著不公開、不透明的現象，具體的預算執行情況和執行結果只有本部門負責人知曉，這使得相關人對預算分配以及預算執行情況既想了解又諱莫如深，而作為高校財務資源情況理應對相關利益人進行多層次適當的公開，這樣才能降低人際間的不信任感，加強有效溝通，更好的進行預算執行控制和按照真實情況對執行結果進行反饋。加強有效溝通的另一個途徑是多方面強化預算編制、執行控制方面預算人員業務培訓。

3.構建科學完善的內控制度，監督執行效果。高校財務內控制度主要包括預算管理內控制度、崗位責任制、資產采購與管理內控制度、會計核算規范、收費管理制度、經濟合同管理制度、大額資金管理制度、票據和印章管理規則、授權審批制度、領導經濟責任制以及行之有效的內部監督機制。在編制科學完善可行的內控制度前提下，需要通過制度意識的宣傳和培訓、規范運行和嚴格問責等方式，強化內控制度的執行，以達到執行的效果。

四、結語

“十二五”時期，中國政治體制改革與經濟體制改革深入發展。2012年4月，財政部出臺了《事業單位財務規則》，對績效預算和內控制度做出了指導性的規定，同月，國務院出臺《中共中央國務院關于分類推進事業單位改革指導意見》，意見指出，對于歸屬于第二類公益性事業單位的高校，逐漸實行政事分離，強化其公益屬性，不允許進行以營利為目的的生產經營活動。高校將更加有效的集中各類資源發揮培養人才、科學研究、社會服務的公益性職能，而高校的財務預算應更加注重執行控制和執行結果的評價，幫助高校通過科學高效的業務運作發揮更大的社會效益。當然，提高財務預算管理的精細化和科學化并不是一蹴而就的，而要通過對預算執行控制和反饋分析，通過不斷的分析、歸納和總結，提高預算編制的合理性和準確性。

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