國外推進城市化的產業集群政策分析與借鑒

赫連志巍 張慧明

內容摘要：國外發達國家的產業集群政策不但具有體系完備、關注中小企業發展、注重提高創新能力和競爭力以及針對性強等特點，而且有效地把集群發展與城市化連接起來。本文從整體上描繪國外政府的集群政策體系，描述其在集群不同發展階段下的政策路徑和特征，分析實施的政策目標及取得的效果，在此基礎上，得出國外集群政策對我國相關政策制定的啟示。

關鍵詞：產業集群 產業集群政策 城市化 啟示

國外推進城市化的產業集群政策路徑、特征

（一）國外推進城市化的產業集群政策路徑

縱觀國外發達國家的產業集群政策，可發現其不僅以地方的集群發展為目的，而且把城市化和集群聯系起來，實現集群和城市化的聯動發展。國外政府的集群政策不是一成不變的，而是根據集群的不同發展階段進行評估和調整。

集群的萌芽階段，如圖1所示。國外政府為產業集群進行恰當地選址，根據不同區域特點規劃產業布局，集中本地核心生產要素，吸引外地優勢生產要素，進行企業的重新組合。財稅政策減輕了集群的資金負擔并提供資金支持；土地政策極大激發了工業生產效率，破除了區域內勞動力與土地的單一聯系，釋放了大量剩余勞動力，有利于經濟的多種經營和集群發展。在促進城市經濟發展的同時擴大產業集群實力，形成良性循環。

集群的發展壯大階段，如圖2所示。國外政府在集群的快速發展階段主要采取技術創新、人才和公共政策。通過人才政策提升人力資本，開辟企業與高校、研究機構間的綠色通道，實現產學研一體化發展。技術創新方面，搭建政府與集群企業間的合作平臺、聯系公共研究與產業需求促使產研動態化發展，形成創新成果轉化機制（Philippe Martin，Thierry Mayer，Florian Mayneris，2011）。同時，又通過公共政策，加強與產業集群發展配套的基礎設施建設，促進相關的物流、餐飲、娛樂等第三產業發展，完善了城市功能。

集群的升級階段，如圖3所示。集群進入一個相對高速發展的階段，城市化也到達一定水平，這就要求政府實施政策促進產業集群向更高層次發展，推動地區整體經濟水平上升。通過打造區域品牌，實現從低附加值產品向高附加值轉變，成為具有高端競爭優勢的產業升級模式，促進城市經濟發展和繁榮。國外政府設立“市場推廣基金”鼓勵集群企業參與對外經濟合作，走國際化道路。又通過減稅、免稅等措施為外商提供投資優惠政策，鼓勵外商投資。國外政府的國際化及引資政策引入了國際競爭，既刺激了本國集群的發展，又吸引了大量外資，城市化層次進一步提高。

（二）國外推進城市化的產業集群政策特征

1.建立以同一產業鏈的中小企業為服務對象、以行業協會等服務機構為紐帶的政策服務體系。集群的形成是處于同一產業鏈上的企業在地理空間上的集聚，通過上下游機構的分工與合作形成互補關系，逐步實現規模化發展。集群發展帶動其它相關產業發展，從而促進本地城市化（Yoshiyuki Takeda，Yuya Kajikawa，Ichiro Sakata，2008）。

2.政策具有針對性。國外政府根據集群的不同類型，不同成長階段及城市化程度實施不同政策。比如，城市化初期剛剛起步的產業集群，政策傾向于創造市場環境，消除體制性障礙，減少過度干預，確保集群發展所需的自發動力。集群初具規模，城市化達到一定程度時，則加大扶持力度，通過財政、稅收等手段支持集群的發展壯大，發揮集群對城市化建設的帶動作用。在集群快速成長階段，政策傾向于提升集群的發展質量，完善城市功能，鼓勵技術創新，為集群發展開拓更廣闊的市場并引入國際競爭，使城市化向更高層次發展。

3.形成官產學研一體化合作創新體制，使中小企業成為集群創新的主體。國外政府認為集群技術創新不僅是集群發展的內生動力，還是激發城市經濟活力的源泉。因此，積極構建官產學研一體化的合作創新體制，健全技術轉移的法規，發揮中小企業集群對城市創新能力的引領作用。

4.建立了集群統計信息管理和政策績效評估系統，長期保持對集群發展情況的實時跟蹤分析，評估集群政策對城市經濟作用效果，為地方政府制定科學的產業集群政策提供動態信息。

國外推進城市化的集群政策目標與效果

（一）國外集群政策目標

1.解決集群的市場失靈問題。集群的市場失靈問題主要有：集群內部的市場壟斷；企業之間不正當競爭；資源配置效率低下；集群內部發展環境封閉；集群缺乏目標協同性。由于城市經濟的發展與集群發展關系密切，政府制定集群政策可以解決由于市場失靈阻礙集群發展的問題，確保城市經濟在集群的帶領下快速健康發展。

2.優化集群動力機制。Brenner基于波特鉆石模型將集群的成功發展歸因于人力資本積累、非正式接觸引起的信息流動、公司間相互合作、當地資本市場、公眾輿論和當地政策七種動力機制，前六種屬于集群的內生動力機制，而政府的政策可以更好地激發集群內生動力機制。集群的內生動力被激發，聚集效應將促進城市經濟的發展。

3.改善集群的發展環境。政府通過稅收、金融、勞動力市場、競爭等方面的政策調整，大力發展基礎設施，規劃土地使用，加大高等院校、研究機構和企業協作關系的制度化建設力度，為集群的發展創造良好環境。

4.將產業集群作為促進城市產業結構調整和經濟增長的重要舉措。國外政府建立了官產學研的合作網絡，培養優秀技術人才和新型創新企業，促使產業集群不斷進行技術創新，創造更多就業機會，保持城市經濟增長的活力。

（二）國外產業集群政策效果

1.促進區域產業功能完善。政府的集群政策使區域產業結構得到調整，在當地政府扶持下形成的產業集群通過專業化分工、合作與競爭、資源共享等規模效應帶動了整個地區的經濟發展。

2.城市化建設加快。集群政策對城市化建設的作用反映在：第一，生產效率提高和生產成本下降，在集群的規模效應下越來越多的企業入駐；第二，通過產業集群對地區資源進行有效整合，實現資源的優化配置，提高資源利用率，促成集約化生產；第三，在同行業產生良性競爭，促使企業不斷進行技術創新，為城市發展提供動力支持；第四，集群聚集了大量人力、物力、財力等資源，通過集聚效應形成城市化效應。

3.波及效應的產生。隨著產業聚集地區經濟的不斷發展，該地區產生的影響會向周邊地區擴張，這種擴張會引起本地區其它行業的發展。成功的產業集群不僅會帶動本地區經濟發展，還會推動周邊地區經濟發展。鑒于加工制造業方面的產業集群取得了比較顯著的效果，國外政府又把集群發展模式轉移到了健康產業、旅游業、教育產業等，積極尋找新的經濟增長點。

4.企業之間的合作加強。集群政策起到了企業合作孵化器的作用，政府通過打造相關的基礎設施來促進地區產業資源的整合，為企業間的合作提供了最好舞臺。沒有業務關系或者關系不成熟的企業通過政府的政策平臺相互建立密切合作關系，集群內企業之間通過產業分工、交流接觸、信息搜集等活動不斷壯大，吸引大量勞動力，帶動相關產業發展，從而促進城市化進程。

國外產業集群政策借鑒

（一）國家和地方集群政策相結合

一方面，國家有關部門應該調整現行的區域政策，依靠產業集群建立新型的產業分工體系，促進區域的產業結構調整，重視產業集群對城市化建設的作用，政策在實施過程中需要與區域具體的產業集群政策相協調；另一方面，各級地方政府應做好當地集群發展的長遠規劃，根據集群的發展階段和城市化的階段及時調整政策，引導城市經濟發展。

（二）建立開放的市場組織網絡

政府通過網絡等形式向集群提供市場信息，鼓勵企業實施“走出去”戰略，建立市場推廣基金供中小企業開展與境外企業的商品展銷會，開拓區外市場。引入國際國內兩個市場的參與、合作，刺激城市消費，拉動城市經濟發展。

（三）促進集群創新網絡的形成和發展

集群創新網絡是開放的網絡，集群政策要鼓勵集群與外部創新源建立有效的連接機制，吸引外部人才、創新企業進入集群。建設企業與研究機構、高校等人才培訓基地的綠色通道，促進技術交流、技術開發，積極推進“官產學研”合作，使集群企業相互合作，形成創新基礎和條件，提升城市經濟創新能力。

（四）完善基礎設施并促進城市功能升級

現代化的基礎設施、配套的服務設施會增加集群的吸引力，促進集群的發展壯大。要加大信息服務的投入，通過信息平臺為集群的形成與發展提供高效、發達的服務網絡。政府在對城市建設規劃時樹立長遠觀念，走一條與產業集群發展融為一體的持續發展道路，促進城市功能升級。

（五）加強專業化園區建設并促進產業集聚

將園區建設納入產業集群發展之中，做好工業園區發展規劃與產業集群發展規劃的銜接，優化企業之間的生產協作流程，使之成為產業集聚的有效載體。推動園區經營由政府辦園向企業辦園轉變，按照產業類型確定不同的用地指標和土地最低出讓價，鼓勵關聯企業向龍頭企業所在區域集中。隨著產業集聚度提高，三次產業機構得到調整，產業結構優化升級，城市經濟的發展速度和效益得到提升。

（六）重視制定產業集群的升級計劃

集群的發展具有動態性，集群競爭優勢具有階段性，這就需要適時地動態調整，保持集群的持續發展能力。政府需要制定和實施產業集群的升級計劃，以創新能力的提升帶動集群產品升級和功能升級，實現集群由成本優勢到品牌優勢提升，做到以集群的發展引領城市化建設。

（七）建立產業集群信息統計及政策評估系統

對產業集群發展狀況的充分了解是制定科學有效的集群政策的前提。借鑒國外政府的經驗，有必要建立系統的集群信息統計體系，對全國和地區的產業集群分布、產業機構、產業規模和技術創新進行全面統計，了解集群的發展狀況和存在的問題，為制定科學的產業集群政策提供依據。要對產業集群政策對城市化建設的影響進行全面評估，做到集群政策跟上城市化發展要求。

我國產業集群大都處于初級發展階段，地方政府應從當地實際情況出發，制定相應的集群政策，根據集群不同的發展階段實施動態的升級政策，提升產業集群的發展水平和競爭能力，發揮產業集群對城市化建設的促進作用。

參考文獻：

1.Philippe Martin，Thierry Mayer，Florian Mayneris. Public support to clusters A firm level study of French “Local Productive Systems”[J].Regional Science and Urban Economics，2011（41）

2.Yoshiyuki Takeda，Yuya Kajikawa，Ichiro Sakata.An analysis of geographical agglomeration and modularized industrial networks in a regional cluster：A case study at Yamagata prefecture in Japan[J].Technovation，2008（28）