國庫集中支付制度下會計集中核算問題探討

鞏麗紅

摘要：隨著國庫集中支付制度的全面推進，關于是否需要繼續實行會計集中核算的討論日趨成為焦點。筆者結合龍口市會計核算中心的運行情況，對會計集中核算和國庫集中支付所爭論的一些問題進行了深入的分析和探討，并提出相應的對策和建議。

關鍵詞：會計集中核算 國庫集中支付 問題研究

一、會計集中核算的含義

會計集中核算是指在保持行政事業單位資金所有權、使用權、財務自主權不變的前提下，由政府財政部門成立專門的會計核算中心，對單位的財務收支按照“單一賬戶，集中管理，分戶核算”的原則，集中辦理行政事業單位資金收付和會計核算，并代單位編制財務會計報告。“單位資金所有權、使用權和財務自主權不變”，是指單位的資金占有、資金分配、資金使用權仍在各單位，單位財務收支活動仍在單位負責人領導下進行。“單一賬戶”，是指實行會計集中核算制度后，單位撤銷原銀行賬戶，所有資金都集中在會計核算中心統一開設的賬戶上；“集中管理”，是指納入集中核算的單位不再辦理會計核算業務，由各自分散核算轉變為會計核算中心集中核算。 “分戶核算”，是指按單位分戶設置會計賬簿，分別進行會計核算。會計核算中心實質上與行政事業單位是委托代理記賬關系，行政事業單位的會計主體、預算主體仍在各單位，沒有發生變化。但它又不是普通的會計委托代理記賬，不僅僅是一種會計服務，更具有會計監督職能。

會計集中核算作為一種新型的核算模式，是探索加強會計管理和監督有效方法的一種嘗試，它首創于基層實踐，因為效果明顯，在全國自下而上地推廣采用。

二、從龍口市看會計集中核算制度運行的成效

龍口市會計核算中心于2005年成立后，對全市接近200家單位（包括二級預算單位）分批實行了會計集中核算。這一制度的實施，改變了行政事業單位資金管理方式、收支辦理方式和會計核算方式，從運行七年來的情況看，成效顯著。

（一）規范了會計基礎工作，提高了會計信息質量。作為一個縣級市，有的單位人員較少，會計人員很多都是兼職，根本不具備會計執業資格，具備資格的，業務素質也是參差不齊。這必然導致單位財務混亂，賬目不明，核算不清。結合這種現實，成立會計核算中心后，我們在制定《龍口市會計核算中心會計集中核算實施辦法》的基礎上，又先后下發了《關于實行集中核算單位現金及轉賬支票管理有關問題的通知》、《實行會計集中核算單位報賬員工作規則》、《關于調整單位會計支出核算內容及上報單位現行會計科目的通知》等若干個通知，以規范日常工作，根據行政事業單位財務制度、政府收支分類科目，按照統一的會計核算程序進行會計業務處理，并全部實行會計電算化，提高了會計核算的規范性和會計信息的真實性。

（二）強化了會計監督職能，規范和約束了預算單位支出行為，提高了每筆支出的合規性。在實行會計集中核算前，各單位賬目混亂、亂支亂用現象普遍存在，而在傳統的會計人員管理體制下，會計人員的晉級晉職、工資福利都依附于所在單位，從而使會計監督成為一紙空文。實行集中核算后，核算中心對存在的問題及時分析了解，嚴格把關，先后規范了各項開支標準，同時加強對原始憑證的審核力度，不合規定的開支不予報銷，不合規定的票據不予受理，杜絕發生超范圍、超標準的違規違紀支出，使會計監督職能得到切實行使。同時，集中核算后，各單位所有資金的收支都通過會計核算機構的統一賬戶進出，所有預算內、外收支得到全過程監督，這種公開、透明的機制也增強了預算單位遵守財經紀律的自覺性，一定程度上防止了財政資金被擠占、挪用、浪費等現象的發生。

三、會計集中支付與國庫集中支付制度所爭論的一些問題

國庫集中支付制度是指政府將所有財政性資金都納入國庫單一賬戶體系管理，資金繳撥以國庫集中收付為主要形式的財政國庫管理制度，是整個財政管理體制改革的有機組成部分和主要內容。實行國庫集中收付制度，是解決財政資金使用中諸多問題的治本之策，是從源頭上治理腐敗的重大措施，也是市場經濟條件下實行公共財政的必然選擇。國庫集中支付制度改革是在會計集中核算制度誕生、發展以至在全國普遍推行后開始的，現在關于這兩種制度，出現了很多爭論，有的觀點認為實行國庫集中支付制度后，已無必要繼續實行會計集中核算，也有很多地方已經撤銷會計集中核算，還賬于預算單位。筆者認為，在這個問題上，不應實行“一刀切”的做法，而應從實際現狀出發，實事求是，因地制宜。

（一）會計集中核算與國庫集中支付制度的聯系

1.兩種制度改革的作用相同，都以提高財政資金的使用效益為目的，在加強財政監督，提高資金使用效率等方面具有許多的共性作用。

2.兩種制度改革的前提基本一致，都不改變預算單位的資金所有權、使用權和財務自主權，并在此前提下對財政資金進行管理與監督。

3.兩種制度管理的對象相同，都以財政性資金為管理對象。

4.兩種制度都要求取消預算單位賬戶，建立單一賬戶。

（二）會計集中核算與國庫集中支付制度的主要區別

1.會計集中核算與國庫集中支付是財政支出在兩個不同環節的改革。國庫集中支付是在財政資金撥付環節的改革，通過實行財政資金的集中支付而改變過去的資金撥付方式，即要將“分散撥款”改為“集中付款”。撥款的對象是預算單位，而付款的對象主要變為商品和勞務供應者。而會計集中核算是在資的會計金使用環節的改革，它是在資金使用時，由會計核算中心行使會計的監督權，同時提供相關核算服務。

2.兩種制度改革的目的不同。實行會計集中核算制度的目的是解決行政事業單位普遍存在的財務管理弱化、會計信息失真等問題，加強對單位財務的監督，它只監控了單位收入和支出；國庫集中收付制度的目的是加強財政收支管理監督，提高財政資金的使用效率，它細化了預算執行方式，監管了整個財政預算收入和支出。

3.兩種制度改革的內容不同。會計集中核算是從預算單位會計核算的角度，實行會計集中核算，這種資金支付方式與未實行集中核算時相比，沒有實質性的變化，只是將原來各單位財務會計機構的主要職能轉到了會計核算中心；國庫集中支付是從財政資金收繳、撥付角度，實行資金集中收繳和拔付。實行國庫集中支付后，資金都要通過財政直接或者授權進行支付，而不再通過各單位原有賬戶進行支付了。資金一旦支付，不僅預示著各單位已使用了資金，而且預示著國庫資金也同時減少，即預算單位的用款與財政部門的撥款是同步進行的，這與過去相比是完全不同的。

4.兩種制度核算的主體、客體不同。會計集中核算制度的會計主體是各行政事業單位，核算客體是反映單位內部所有資金的運動情況，其中包括通過國庫集中支付的財政資金的收支情況。國庫集中支付制度的會計主體是各級財政部門，核算目標側重于反映財政資金的支付，具體表現為財政總預算會計，著重解決財政資金多環節撥付、多戶頭存放所造成的資金閑置、挪用、擠占、截留等問題。

5.兩種制度沉淀的資金歸屬不同。會計核算中心賬戶里存款的所有權是各預算單位的，財政不可以任意調度，這樣財政資金閑置在預算單位賬戶中造成了財政資金沉淀；而國庫集中支付制度下的存款，雖然財政部門對預算單位下達了預算指標，但在最終未支付前，仍是財政資金，財政可以任意調度。

綜上所述，從理論上來說，會計集中核算與國庫集中支付的職責和作用各不相同，并不矛盾。那么，為什么在實行國庫集中支付制度后，對于會計集中核算制度產生如此之多的爭議呢？筆者從會計集中核算的運行情況和它推行的背景出發，對這些問題逐一探討，并提出一些對策。

爭論焦點一：實行會計集中核算后，預算單位的會計主體地位不明確。實際上，這是一個誤解。會計集中核算是在保持行政事業單位資金所有權、使用權、財務自主權不變的前提下實行的，財務審批職能一直由單位行使，其會計主體地位非常明確。筆者認為，這個爭議的產生，是由于在實施過程中，會計核算中心和單位的會計責任沒有界定清楚造成的。作為會計主體的各預算單位不負責會計核算業務，而負責會計核算的會計核算中心又不是會計主體，致使在實踐工作中會計核算中心的會計核算責任與各預算單位的會計責任不好明確界定，發生違法會計行為后，不易劃清會計核算中心和單位的會計責任，很有可能相互推諉，這樣會給追究會計責任造成困難。這個問題的解決，需要科學嚴格的界定會計核算中心會計核算責任與單位會計核算責任。

爭論焦點二：會計核算與實物資產管理脫節，造成單位資產管理不力。在這個問題上，集中核算有它的弊端。在我市會計核算中心，只記固定資產總賬和明細賬，而固定資產臺賬規定由單位自己記錄，這樣確實會造成實物資產與賬面價值不符。但筆者認為，這個問題要一分為二地分析。事實上，在實行集中核算之前，很多單位固定資產賬實不符，許多固定資產不入賬，甚至于個別單位根本就不設明細賬，而減少的又不及時核銷賬面價值。在實行集中核算制度之初，龍口市由審計局、監察局、財政局聯合組成了賬務移交工作小組，逐項核對，做到賬賬、賬證、賬表、賬實相符才可以交接。在實行集中核算后，核算中心對此也有嚴格規定，符合固定資產入賬標準的必須入賬，減少必須憑國有資產管理局的固定資產處置審批單才可以辦理。所以盡管有弊端，但對比之前的基礎，集中核算在這方面還是有成效的。

爭論焦點三：經費開支的執行標準不規范，不利于核算中心協調和平衡各種財務關系 。從龍口市會計核算中心的運行情況來看，這恰恰是集中核算的一大成效。實行集中核算以后，我們先后規范了核算單位職工托幼費報銷標準、領導干部手機電話費報銷標準、差旅費報銷標準等一系列問題，在實行陽光工資后，嚴格把關，不允許單位自立名目、自行發放各種補貼和獎金，在資金支付環節對經費支出統一監督管理，極好的維護了經費的統一開支標準。

當然，會計集中核算制度不是一種盡善盡美的制度，在實際運行過程中，它確確實實暴露出一些不足，而且由于制度及現實情況，有些不足難以克服，需要我們在實踐中進一步探索，但是對于預算層次較少、會計基礎較為薄弱的縣市級來說，集中核算的成效是非常明顯的，不失為加強財政監管的一種有效形式。所以，筆者結合本市的經驗認為，在縣市級目前是不宜取消會計集中核算的，而是應該將兩項改革同時推進，兩種制度并存。

龍口市的國庫集中支付改革從2007年上半年開始啟動，并于當年選定部分單位進行試點。經過幾年謹慎穩妥的試運行之后， 2012年1月份，啟用國庫集中支付網絡平臺，全市全面推行國庫集中支付制度改革。我們市的做法就是繼續保留會計核算中心，在此基礎上，由國庫支付中心主導國庫集中支付制度的推行。為了確保國庫集中支付制度改革的順利推進，會計核算中心根據國庫支付中心及人民銀行的結算要求，并針對財政授權支付及財政直接支付的不同特點，重新調整完善了內部工作流程和報賬員工作流程。從運行一年多來的效果看，這種模式是成功的。首先，會計集中核算已經實行多年，預算單位已經接受了這種核算方式，如果在推行新的國庫集中支付制度的同時，把原有的核算方式推翻，變動太大，勢必讓預算單位無法接受。而保留會計核算中心，發揮核算中心直接接觸報賬單位的優勢，更容易做好國庫集中支付制度的解釋、推行工作，使單位更容易接納支付制度的改革。其次，預算制度改革需要會計機構來具體執行，會計信息質量的高低直接影響預算制度改革的效果。而這正是會計集中核算制度改革的成果之一。在單位會計人員業務基礎薄弱的現實狀況下，如果將會計工作退回預算單位，必然會影響國庫集中支付制度的順利實施。從本市國庫集中支付制度無障礙推行的經驗來看，會計集中核算打下的良好基礎以及會計核算中心的全力配合功不可沒。最后，這種雙軌并行的模式有利于加強對單位所有資金的監督管理。國庫集中支付僅限于對單位當年的財政撥款支出進行監管，而對單位的其他收支業務、往來款項和歷年節余等業務無法監管。會計集中核算正好解決了集中支付中財政監督管理的盲點。有利于提高財政資金運行效率。

會計集中核算為部門預算的編制提供了準確的信息和基礎資料，也促使單位嚴格執行預算，保證其支出的有序性、計劃性，是國庫集中支付制度有效運作的基礎和保障。同時推進這兩種制度，可以使財政資金從源頭到出口全程處于財政部門的有效監督之下，二者內涵不同，職能側重點不同，無法相互替代，但可以相互補充，相得益彰。