我國政府審計在經濟轉型中作用的新思考

湯思思　劉靜　侯金花

【摘 要】 經濟轉型不可能一蹴而就，更不能在市場機制下完全地自動生成。政府審計在促進我國經濟又好又快發展的過程中起著獨特的、不可代替的作用。文章從政府審計的本質、目標、職能、效果方面深入闡述了政府審計在經濟轉型中的作用，試圖從深層次的視角來揭示政府審計在經濟轉型期的重要責任。

【關鍵詞】 政府審計； 經濟轉型； 作用

2007年中共十七大提出了行政體制改革是憲政轉型的必然選擇，體現了我國向全面經濟社會轉型前進。其目標是不斷地完善和發展社會主義市場經濟制度，為我國經濟的持續良好發展創造更好的市場環境。近年來，為適應經濟全球化的變化，盡快進入發達國家行列，我國加快了經濟轉型的步伐。在轉型進程中，政府規制難免會出現偏離，那么對政府行為再規制的第三方是誰呢？顯而易見，只有政府審計具備此權利和能力。究其原因，這與對政府審計在經濟轉型中作用的認識不夠深刻有著內在聯系。目前對政府審計在經濟轉型中作用的認識大多集中在政府審計的外在表現形式上，并沒有通過政府審計本質和政府審計目標等深層次角度來研究其在經濟轉型中的作用問題。應該看到，對于認識和了解政府審計在經濟轉型中的作用問題，應從其根源出發，深入探討其本質作用，并能從深度和廣度上不斷加深認識政府審計在經濟轉型中的作用。

一、從審計本質看，政府審計在經濟轉型期對國家經濟體的免疫作用

審計本質是審計本身固有的，由審計內部主要矛盾的主要方面所決定的，是審計最基本特性的表述。只有認清政府審計本質及其實現，才能有利于把握政府審計的目標和職責，才能進一步澄清政府審計發展中關于審計為了誰和為什么審計等重大問題的認識。西北大學教授馮均科在基于受托責任構建政府審計理論框架的研究中認為“凡是存在審計的地方，必然存在著受托責任關系；而受托責任關系是審計得以存在的重要條件”。那么政府審計的受托責任就變成了公共受托責任，我國國體是人民民主專政的社會主義國家，政府理應以人民的公共利益為出發點，接受人民的委托，管理好公共財產，履行好國家管理職能。前審計長李金華闡述了審計本質觀點為國家治理工具和民主、法律工具。現任審計長劉家義更是提出政府審計的本質是保障經濟社會健康運行的“免疫系統”；在2011年7月又重新提出政府審計本質是國家治理這一大系統中的一個內生系統，是具有防御、揭示和抵御功能的“免疫系統”。還有學者提出政府審計理論的基礎應該是政治學，這樣可以回答政府審計是怎樣形成的，認為政治學可以包括所有的政府審計本質，可以解釋受托責任、國家治理等的各種政府審計本質論。筆者認為政府審計的本質應概括為：以政治學為基礎，公共受托責任為橋梁，把免疫系統作為落腳點，意在察覺經濟風險，抵御經濟危機的內生系統。

政府審計與政治是分不開的，從國家這一概念形成以來，每一位統治者都是通過政府審計來維護政權，將國家政權和政府審計的作用聯系起來。政府審計的本質決定其在經濟轉型期當中的作用，使國家通過政治職能來運用政府審計及時發現經濟運行當中的潛在隱患和風險。關注的是在經濟社會中具有支配作用的公共權力和所掌握的公共資源。審計署在2012年3月份公布的西氣東輸二線工程審計結果中，對在建的上海、廣深和香港支線的情況進行了跟蹤審計。對可能影響工程質量的問題進行了整改，以保障建設的順利進行，對潛在的風險起到免疫的效果。從政府審計的本質上說，政府審計是現行國家經濟運行的“免疫系統”，有責任較早地發現風險、覺察問題、提出建議和抵御“危機”。

二、從審計目標看，政府審計在經濟轉型期對國家經濟安全的護航作用

我國《憲法》明確規定了政府審計的目標，就是要對財政收支的真實、合法和效益進行監察，意在輔助國家經濟轉型，維護政府經濟政策的貫徹。在近三十年的政府審計發展進程中，政府審計最初的恢復是在經濟體制改革的初期，隨著國家生產管理模式的轉變、市場機制的完善、生產力逐漸提高，難免會出現挖國有經濟墻角、偷稅逃稅等行為。這樣政府審計的目標范圍就隨之有所擴大，專門審計檢查、維護國家經濟安全的要素加入到其中。維護國家經濟安全就成為了政府審計的一種必然趨勢，使政府審計的目標更加合理歸位，說明了政府審計的目標并不單一，而是在多元地向前發展，豐富地橫向擴充前進。

國家經濟安全是社會健康發展的基本保障，政府審計通過預測危機，查出問題，揭示潛在風險，排除經濟和社會的安全隱患來維持社會主義市場經濟的良性發展，保護社會公眾的權益，同時化解經濟社會運行中的矛盾，將其在萌芽狀態下解決。維護國家經濟安全是社會主義國家對政府審計的根本要求，而我國的社會建設過程是一個漫長的、由低到高的過程。在經濟社會建設當中，公共資金和公共資源的分配問題成了威脅國家經濟安全的表現形式，這就要求政府審計承擔著及時反映情況、抵御潛在風險、摘除經濟轉型中毒瘤的責任。維護經濟安全是站在宏觀上從社會經濟發展大局出發對政府審計職能的界定和詮釋，其符合了政府審計的本質屬性，成為了政府審計職能的重要組成部分。美國政府問責辦公室（GAO）支持議會，履行憲法予以的責任，幫助提升政府業績，調查非法和不合適的行為。從1990年開始就每兩年發布一次關于高風險領域的清單使政府予以關注以減少對經濟安全的威脅。

政府審計對國家經濟安全的作用還體現在資金使用的問題上，財政資金的運用是政府搞經濟轉型的必要手段。通過財政資金的使用，調節資源的第二次分配，牽動著各項經濟事業的發展。美國政府對“卡特里娜”颶風災害賑災的資金使用進行了審計，國會審計報告顯示，2005年到2006年間約有90萬人以虛假的信息冒領賑災款項，被用于賭博、紋身甚至購買槍支和支付度假費。政府審計的介入是監督財政資金走向的必要步驟，對財政資金的預算、使用和效果進行監督和跟蹤，體現政府審計維護國家經濟安全的職能，使我國經濟可以持續、健康、穩定的發展。在我國經濟轉型期，政府審計目標的不斷調整，內容的不斷擴充，適應了經濟發展的形式和需求，力求做到在經濟發展中促進經濟轉型，在經濟轉型中謀求經濟發展。

三、從審計職能看，政府審計對經濟轉型期政府公共管理的監督作用

我國實行市場經濟，強調由市場來調節資源配置，達到社會需求最大化。依賴市場難免會出現失靈的情況，政府作為有形的手來宏觀干預經濟，行使政府的經濟管理職能。政府審計作為較為獨立的第三方，具有法律賦予的制裁這一特殊權利，對政府的干預經濟行為作出合規性等方面的評價，及時地監督政府經濟行為，這是政府審計有別于其他審計的特殊之處，也就必然賦予他與眾不同的職能。

我國實行的是社會主義市場經濟，在自由競爭中，難免會催生出不同的利益集團，這時政府就會從原來的參與者變成了裁判員，甚至是宏觀調控者。政府審計作為國家治理工具之一，參與了政府宏觀調控的全過程。從覺察風險、發現問題、匯報結果到排除隱患，政府審計成為了政府維持市場經濟的一把利劍。國家的經濟健康發展離不開政府的適時干預，而政府審計必然伴隨左右，可以說政府審計同樣是經濟社會運行的產物，發揮著經濟執法的重要職能。市場經濟本身存在著不可避免的潛在危機，自由競爭在現有條件下達不到完全的市場資源最優配置，美國次貸危機引發的全球性金融危機就是最好的例證。在正常的市場經濟遇到危機時，政府就會出手救市，以求渡過危機，維持平穩經濟增長，資金注入成為了宏觀調控最主要的方式之一。這時，政府審計就會憑借其自有的獨立性、宏觀性以及權威性行使權力，對救市計劃、公共資金運用跟蹤和救市計劃績效評價、救市計劃專項等進行審計。在這之后，政府審計更是對促進金融監督管理體制的完善和改良有著不可替代的作用，以求最大力度地維持和恢復正常市場經濟秩序。

政府審計雖然具有宏觀性的特性，但是其職能同樣涉及到微觀行為。在開展社會保險審計、公共資源資金設計、教育審計等具體的領域，政府審計應貫徹一些正確思想和基本路線，體現國家政策、工作部署，直接為轉型期的社會主義經濟建設服務。政府也作為經濟參與者存在于經濟社會，所有的政府經濟行為都應該受到政府審計的監督和跟蹤檢查，特別是對國家基礎設施建設項目，這些項目對國家宏觀經濟總是起著重要的指引作用，這一預期效果能否按計劃完成，能否起到維護市場經濟秩序，政府審計擔負著重要的經濟責任。

四、從審計效果看，政府審計在經濟轉型期對經濟建設的反饋作用

政府對經濟宏觀調控力度逐年加大，調控后的經濟結果逐漸顯現，能否達到最初的調控初衷？資金的運用效率如何？群眾的反應如何？今后對經濟建設的政府審計方向如何把握？這都是政府審計應該考慮的問題，或者說是政府審計發揮反饋作用的所在。審計署在2012年6月公布了對54個縣財政資金的審計情況，在肯定成績的同時發現了一些問題，如財政收入結構不合理、財政性支出存在壓力、縣級財政對上級轉移支付依賴程度高等問題，都是政府審計的結果，也是對政府經濟行為的反饋。通過政府審計，對政府行為實施的結果作出評價，及時反饋信息，為我國經濟轉型期的經濟建設鋪平道路、提出建議、指引方向。

近年來，政府審計側重對經濟責任的審計，經濟責任是基于受托經濟責任，強調的是責任，是結果。所謂“取之于民，用之于民”，可以很好地解釋經濟責任審計在政府審計中的重要作用。政府審計也可以看作是一種代理關系的體現，政府具有行政職能，也是轉變經濟發展方式的執行者，對宏觀經濟具有干預的權利，正是第三方政府審計的存在，才可以做到及時地反饋經濟問題。經濟責任審計是現代審計結合中國實踐的一種新型制度創新，對完善領導干部監管機制、加強黨風建設、促進經濟轉型等具有重要意義。

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