天水市耕地撂荒問題對策研究

張麗

摘要：天水地處甘肅東部，多山區少平原的地貌特征決定了山地在耕地中所占比例較大的現狀，當前農業勞動力外流等各種因素的綜合影響下最終造成耕地撂荒問題的出現，而這種情況在天水市更為突出。本文對當地耕地撂荒問題進行了調查并對撂荒現狀和原因進行了分析，最終從提高農業基礎地位、土地產權制度和依法收回撂荒農地、改善農業生產基礎條件等方面提出了對策。

關鍵詞：耕地撂荒；對策研究；天水市

中圖分類號：F321.1 文獻識別碼：A 文章編號：1001-828X（2016）001-000-02

天水地處甘肅東部，自古農業發達，是中華文明的搖籃之一。然而當地多山區少平原的地貌特征決定了山地地在耕地中所占比例較大的現狀，當前農業勞動力外流現象日益突出，而農業勞動力外流后必然造成局部區域農業勞動力不足，在其他各種因素的綜合影響下最終造成耕地撂荒問題的出現。研究當地耕地撂荒的現狀，對導致耕地撂荒的原因進行深入分析并提出針對性的對策對保障我國糧食安全、保護珍稀的農業資源具有重要的理論價值，并具有積極的現實意義。

一、調查樣本基本情況及特點分析

1.樣本農戶撂荒基本情況分析

樣本農戶來自麥積、秦州、武山、甘谷、秦安、清水、張家川等7個縣區16個村的200戶農戶，通過調查發現，當地耕地撂荒問題還是比較嚴重的，特別是清水、張家川等自然條件惡劣，山地所占比例較高的縣區，耕地撂荒問題更加突出，有些村的撂荒比例高達10%以上，撂荒規模和比例令人咋舌。

通過研究分析當地農戶撂荒耕地的原因發現，因種糧效益低而撂荒的占撂荒耕地的四分之一（24%）左右；因農業勞動力不足或外出打工和做生意而撂荒的占撂荒耕地的近一半（42.3%）；因水利、交通等農田基礎設施條件差而撂荒的占撂荒耕地的18%。從撂荒面積看，當地耕地撂荒主要是對耕作條件較差的山地和旱地的撂荒，并不是完全徹底地放棄耕種，超過4畝的大規模撂荒的農戶并不是很多（不足10%），撂荒面積在2-4畝的比例最大，達到61%；撂荒面積小于2畝的比例次之（占30.3%）。

2.當地樣本農戶撂荒特點及趨勢分析

綜合分析天水當地耕地撂荒的現狀，發現當地耕地撂荒問題具有以下特點和趨勢。

第一，撂荒多樣化和隱形化的特征不斷加強。當前我國耕地撂荒問題具有多樣化和隱形化的特征。所謂多樣化表現在撂荒不僅直接表現在撂荒本身，而故意減少生產投資、降低復種指數等多種形式的撂荒問題并存。而與顯性撂荒并存的是隱形撂荒問題不斷增加。顯性撂荒，主要是勞動力缺少家庭、全家外出戶、土地承包糾紛和當前的“基建開發”帶來的積弊。近年來部分農民的撂荒行為已由季節性撂荒發展到常年性撂荒。由于離土勞動力的增加，從事農業的老弱家庭和離土農民的承包地，在轉包、代耕、撂荒等過程中的糾紛也相應的增多，再加上農地管理的缺乏，致使“包而不種、代而不耕、占而不用”等現象屢屢發生。隱性撂荒，主要表現在減少生產投資、降低復種指數、不求致富但求自足等粗放式耕作方式上。部分農民家庭，由于收入絕大部分依靠子女外出打工或者經商，他們將土地視為“雞肋”，拋荒舍不得、耕種收益低、流轉有困難，到最后也只能選擇減少生產投入、降低復種指數，對他們而言，不求農地能帶來多大的收益，只希望能夠自給自足。這種隱性撂荒在研究地區占很大比例。

第二，撂荒面積不斷增加、耕地質量退化嚴重。隨著農業人口大量的向城鎮轉移，在農業生產活動中可供投入的勞動力大量減少，但在人口數量逐漸增加而農地撂荒現象嚴重的情況下，要滿足供糧需求和農村經濟的發展，就只有通過對現有耕地進行深入開發與利用，從而提高農地的利用效率。甚至為了快速獲取效益，往往對現有耕地不平衡的使用化肥農藥，而有機肥的投入卻被日益忽視，這使得農地土層變淺、土壤退化、土質變差，進而導致土壤的保水保肥能力下降。從而使得沙塵暴天氣頻繁，大量耕地沙化，耕地撂荒面積逐漸增加。

第三，優質耕地被撂荒的可能性加大。由于城鎮化建設的快速推進，吸引了大批農村勞動力涌向城鎮，再加上西北地區本身地廣人稀，使從事農業生產的人口數大幅下降，被撂荒的耕地以水利設施條件落后、土壤肥力較差、自然條件惡劣、農業基礎設施薄弱的土地為主。但近年來隨著城鎮化進程的加快和農民受教育程度的提高，以及傳統農業觀念的轉變，土質較好的耕地也存在被撂荒的危險。

二、天水市耕地撂荒影響因素分析

1.農業比較利益低下、農戶收入來源多樣化

隨著我國非農產業的發展，農業生產效率并未從根本上提高等原因綜合導致我國農業比較利益低下，特別是農業勞動力報酬長期達不到全國平均水平，導致農業比較利益低下，農戶從事農業勞動生產的積極性大大降低。此外農戶收入來源多樣化也是耕地撂荒的原因之一，當前我國大多數農戶的農業收入占家庭總收入的不到1/3，所以農民也不會把主要精力放在農業上來。

2.交通、農田水利等農業基礎設施落后

農田水利基礎設施老舊，年久失修，抵御自然災害的能力不強。農村自然條件差、交通閉塞、農民種田的收入低，因此寧愿撂荒，外出打工。樣本調查區域耕地種植大多沿用傳統的種植技術，在當今社會發展的前提下，傳統種植技術已不能滿足需求，然而，缺少相關農業技術指導使得農民在病蟲防治以及農藥、化肥的使用方面經驗不足。

3.當地自然條件惡劣，自然災害頻發

天水市山地居多，交通不便，耕地零星分散的現狀嚴重影響了農業向集約化、規?；陌l展，同時由于種植投入大、收益小，實行農業機械化生產的條件還不成熟，一些地區的農民只能依靠傳統的耕作方式來進行農業生產。自然災害也是制約農業發展和耕地使用的關鍵因素之一，天水市地處黃土高原，土質疏松，水土流失現象嚴重，特別是近幾年來水災、旱災、冰雹、以及滑坡等自然災害頻發，農村生態環境較差，農業生產受到很大的影響，直接導致許多耕地被粗放經營，甚至撂荒，最終形成荒山、荒溝、荒丘等。

4.耕地產權制度不完善

當前我國農地產權制度存在諸多不合理的地方：首先，現行法律規定集體土地所有權主體不清晰，造成集體土地所有權“一權多主”，這使得土地流轉困難較大；其次，耕地的使用期限不穩定使得耕地的合法承包經營者保護耕地的積極性不高，當前我國耕地承包期存在兩種解釋，一種是30年再加30年不變，還有一種解釋是“增人不增地，減人不減地”，特別是后者與我國基本土地制度是有摩擦的；第三，耕地流轉制度正在試點，目前我國耕地流轉比例還不到一半，其中很重要的原因就是耕地流轉制度還不健全的原因導致的，諸多耕地產權制度的制約，必然導致耕地資源經濟效益和價值無法全面發揮的后果。

三、天水市耕地撂荒對策和建議

1.提高對農業基礎性地位的認識

切實保護耕地、有效提高農地利用率和產出率，是確保農業經濟穩定健康發展的基礎。近年來，隨著天水市農村土地撂荒現象的日益突出，這不僅影響了研究區的糧食生產，而且制約了農民的收入，造成了我國的農地資源的浪費。研究區的地方政府和有關部門必須要以高度的責任感和歷史使命感，充分認識到防止農地撂荒任務的艱巨性、緊迫性和長期性，心系農地，把防止農地撂荒問題擺在當前農村工作的突出位置，統籌安排，精心組織，采取有力措施，堅決防止農地撂荒，花費精力與時間為天水市的農業增產、農民增收以及農村經濟社會的穩定打下一個堅實的基礎。

2.健全農地產權，依法收回撂荒農地

農地產權制度是決定耕地資源能否進入市場化配置的關鍵。沒有農地產權制度的改革，就沒有耕地的高效利用。按照國土資源部頒發的《閑置土地處理辦法》（國土資源部第53號令），為有效處置和充分利用閑置農地，盤活存量，用好增量，促進節約集約用地，我們必須要依法收回撂荒土地。當前耕地撂荒問題的影響因素復雜而多變，對于如何采取法律武器打擊和處理各種耕地撂荒問題，應該具體問題具體分析，不能一刀切。

3.不斷改善農業生產條件

天水地區自然條件較差，自然災害發生頻發。要想改變我市自然條件的先天性不足，首先要充分發揮政府、村集體和農民等各方力量積極興修水利，提高農田抵御自然災害的能力；其次要大力提倡新型的耕作制度和先進的小型農業機械，提高農業機械化和現代化，使有限的土地資源得到充分合理的使用，從而提高農業效率和增加農民收入。因此，這是根治土地撂荒的根本政策。

4.加快產業結構調整，大力發展特色農業

加快產業結構調整，大力發展特色農業，推行一村一品，一鄉一業是解決撂荒問題的重要手段。以市場需要為導向，實現產業合理布局，使每個鄉鎮突出自己的產品特色，做大做強產業。推行“公司+基地+專業組織+農戶”的產業經營模式，通過各種專業大戶、專業合作組織、行業協會把分散經營組織帶動起來，參與到公司加工產業經營體系中，延長產業鏈條，對各特色產品實行區域化布局、集約化生產、規模化經營、科學化管理，提升土地的產出效益，建立和完善生產農民參與流通和加工的利益分配機制，從而提高和穩定土地的收益。

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作者簡介：張 麗（1970-），甘肅慶陽人，經濟師，研究方向：農業經濟。