淺析我國確立“第三方調查”制度的構想

摘要：“第三方調查”這一現象從2009年在我國相繼出現并在實踐中得以成功應用之后，不斷引發法學界對于其合法性和合理性的廣泛探討。本文擬對由“第三方調查”制度應當在我國實現制度化的相關法律問題進行相應分析。

關鍵詞：第三方調查；法制化；構建

一、引言

在英國，當社會上發生了可能危害公共安全和公民健康的重大事件，并給公眾造成了極大影響時，那么此類事件勢必會引起公眾的強烈關注。為了確定事實，向公眾報告真相，恢復公眾信心，負責管理該事件所涉事務的內閣大臣有權依據《調查法》啟動公共調查程序，任命調查小組調查該事件。而在我國，我們通過對以往發生的重大公共事件分析不難發現，目前我國的公共調查機制還缺乏一整套獲取真相的具體客觀程序。雖然我國憲法第71條已經有了明確規定，即全國人大和人大常委會在認為必要時，可以組織關于特定問題的調查委員會，并且根據該調查委員會的報告，做出相應的決議。然而自從1982年憲法頒布至今將近30年，全國人大或全國人大常委會從未啟動過一次該程序，憲法第71條也被我國部分學者形象的稱之為“睡美人條款”。因此可以說，我國目前關于“第三方調查”的研究尚屬空白，筆者希望通過自己的這篇論文拋磚引玉，引起廣大法學研究者對該問題的關注。比如，我國是否可以像西方國家一樣就重大事件的處理引入一個權威的第三方平臺；是否能在我國的法律體制中規定一個與西方公共調查制度相似的“第三方調查”制度；是否能在我國現有的法律框架下健全并完善對“第三方調查”問題的相關規定，甚至是否可以考慮制定一部單行法使之更具有可操作性，豐富我國的法學體系等，都是值得我們所有法律人探討的問題。

二、我國“第三方調查”制度主體的組成及其權利與義務構想

從目前實踐中的“第三方調查”尚無人大或人大常委會的授權，實屬一個無名無實的組織機構，因此在各個方面備受質疑。可是當公民的知情權、監督權被忽視、蒙蔽甚至被剝奪或變相剝奪時，為權利而斗爭便是再自然不過的事情了。根據《憲法》第57條的規定，中華人民共和國全國人民代表大會是最高國家權力機關。它的常設機關是全國人民代表大會常務委員會。又根據《中華人民共和國各級人民代表大會常務委員會監督法》第2條的規定，各級人民代表大會常務委員會依據憲法和有關法律的規定，行使監督職權。因此，人大常委會是具有監督職權的機構。那么對于像“第三方調查”這樣師出無名的組織機構，其實可以考慮由人大常委會授權確認其監督主體資格，使其隸屬于人大常委會之下，行使獨立的監督職能。那么具體而言，對于“第三方調查”主體的權利義務問題，我們應當怎么規定呢？

首先，在人大常委會之下設立獨立的第三方調查委員會，委員會成員并不參與調查，只是組織專業人士（即上文所說的網民、社會人士、法律工作者、媒體記者等中立人士）調查并提供指導和支持。當社會公共事件發展到需要“第三方調查”組織出面時，由事件當事人申請或者人大下屬的第三方調查委員會依職權成立個案專門的調查委員會，可以命名為“某某事件第三方調查專門委員會”。其次，第三方調查委員會組織選舉產生這些中立人士，確定名額以后向社會公布，賦予所有成員各自獨立的臨時性權利并規定相應的義務。所有成員發揮各自的特長且權責分明，如律師的會見、詢問當事人，調查取證；媒體的監督報道；醫生等技術人員的鑒定和甄別。同樣，所有調查人員各自或作為整體的義務也應當是明確且具體的：及時參與調查、嚴格遵守調查程序和調查范圍、不得徇私枉法、不得謀求個人私利、工作積極認真、形成客觀公正的調查報告。第三，第三方調查專門委員會應當在人大常委會的指導下作出最終客觀有效的調查結果報告，并及時交付有關部門。調查報告僅僅起到揭露事情真相，認定最終事實，充當證據材料的作用，有關部門針對調查報告所揭露的事件真相再對問題進行最終處理。最后，人大常委會作為監督主體，應當繼續關注事件的處理結果，如果發現調查錯誤或者調查不夠，應組織原“某某事件第三方調查專門委員會”繼續展開新一輪調查，直到徹底查明事件真相，“某某事件第三方調查專門委員會”至此方才自行解散。

由此可見，如果“第三方調查”是在一種有序、合理、合法的程序中進行，那么從根本上講，它不僅不會影響司法獨立的原則（因為“第三方調查”的結果只是起到查明事實真相的輔助功能，而最終的處理結果還是交由有關司法部門或行政部門作出），而且還由于人大或人大常委會將監督權授予民眾，使得公眾更相信調查結論的客觀性。

三、我國“第三方調查”制度的適用范圍與運行程序構想

1.“第三方調查”的適用范圍

“第三方調查”不能濫用，不能動輒啟動“第三方調查”程序，而是要針對一些特別重大的事件或者公民普遍質疑的公共事件才能啟動，比如對于一些重大事故、災難、公共衛生事件和社會安全事件，如果行政機關護短、瞞報、漏報事情真相，或者事態發展到不可控制的局面時，人大常委會應當依職權或者依據公民申請吸納社會公眾參與到事件的調查當中來，從目前的調查體制來看，社會公眾都可以參與其中，但是需要遵循一定的程序，不能任意參與，要有序合法參與。

2.“第三方調查”的運行程序

關于“第三方調查”的運行程序，筆者認為，“第三方調查”的運行程序應當包括三個方面：啟動、調查和做出結論程序。

（1）“第三方調查”的啟動程序

筆者認為，“第三方調查”的啟動可以有兩種方式：一種是權力機關主動依職權啟動，即權力機關在經過審慎判斷之后，認為需要由社會公眾等參與調查才能平息廣泛質疑時，應當即時啟動；另一種是權力機關依據公民、社會組織等的申請啟動。在依據公民申請時，應當作出一定的判斷，不能一有申請就立即啟動，也不能一概不理，要綜合社會情勢作出合理判斷后合理決定。

（2）“第三方調查”的調查程序

這里需要明確調查組的組成人員、調查期限和經費保障等。組成人員結構要合理，對于需要專業知識的事件，一定要保證相應專家的參與。對于調查期限，不應一概而論，可以分情況靈活掌握。至于調查經費保障的問題，政府可以專門成立一個基金項目對其進行資助。

（3）做出調查結論的程序

調查結論要形成書面結論報告，包括調查的事實真相認定、處理的建議和理由等。如果發現調查錯誤或者調查程度不夠深入，可以考慮繼續展開新一輪調查，直到徹底查明事件真相、做出客觀公正結論為止。

四、我國“第三方調查”制度的法律效力及其法律地位構想

由前面分析可見，“第三方調查”最明顯的特征即為公民參與，而公民參與“第三方調查”的實質其實就是普通公民基于知情權和監督權而主動參與其中。

首先，第三方調查制度的確立體現了公民對國家信息知情權的運用。隨著社會的不斷進步和網絡信息化程度的不斷提升，知情權的外延也在不斷擴大之中。從以往知情權只具有公法、行政法權力的屬性，到現在還具有了私法、民事權利的屬性，特別是對個人信息的知情權，這是1946年聯合國第59號決議所宣稱的“信息自由是一項基本人權，也是聯合國追求的所有自由的基石。”由此可見，知情權是公民作為民事主體所必須享有的人格權的一個重要組成部分。我國憲法中雖然沒有“知情權”一詞，但普遍認為憲法第35條的表達自由權隱含著知情權。因此，在法治社會中，公民的知情權是一項最為基本的屬性。正如英籍德裔著名社會學家、西方社會沖突論主要代表人物之一的拉爾夫·達仁道夫指出：“公民社會也許是唯一有效反對專制和特權統治的源泉。”在公民社會里，人與人是緊緊聯系在一起的。如果一個事件中的某位當事人遭受不公正對待并且得不到權力機關的保護的話，其余民眾就會想方設法弄清事實真相還當事人以清白，因為，每一個人內心都有自己的正義追求。因此知情權能提高公民主動參與國家、政府事務管理的積極性，幫助每一位熱心社會公益事業，關注國家法治進程的成熟公民主動參與到相應調查中去尋找事情的真相，從而更好的維護自己的知情權。

其次，公民監督權是一項具有“人民主權”性質的權利，是公民基本權利的內容之一，它構成了一個國家監督體系的基礎。我國現行的法制監督主體中，公民監督權是尤為特殊的一種，構成了現行監督體系的基礎動力。公民監督權的法律依據來源于我國《憲法》第41條第1款的規定。當然，公民的監督權并非是采取對行政機關的行政行為直接進行干預、監管實現的，而是通過依法向相關的有權國家機關提出批評、建議、申訴、控告、檢舉、起訴或者是運用網絡、電視、電臺、報刊、雜志等新聞媒體、輿論工具對違法行政行為予以曝光、揭露，并且為相關國家機關處理該事件提供可供采信的真實信息，使之采取有效的監管措施、監督行為，來實現依法監督的目的，即《憲法》第41條所規定之內容。除《憲法》第41條外，現行憲法第2條和第3條中也都有監督權的體現。因此，公民享有監督權構成了公民政治權利的一部分。一般而言，監督主體的種類和范圍，均由一個國家的政治制度所決定，并在一定程度上反映了一個國家民主、法制建設的水平。我國憲法學上通常是把這些權利概括為“監督權”，具體而言包括批評權、建議權、申訴權、控告權、檢舉權以及取得賠償請求權等6項權利。

綜上所述，為了讓“第三方調查”法律地位合法化，調查程序公開化，調查結果公正化，我們完全可以參照《憲法》《全國人大組織法》和《地方各級人大和地方各級人民政府組織法》的規定，在重大公共事件發生后，制定由人大或人大常委會主動啟動或依照民眾申請啟動“第三方調查”程序的具體法律制度，組成一個由社會各界與案件無利害關系的專業人士參與的“第三方調查”組織，并授權該組織行使事件調查權，最終形成一份公正且合法有效的調查報告，從而實現公民權利對政府權力的制衡，如此既可以迅速高效的確定事實真相，亦可讓政府機關吸取教訓，避免將來出現同樣的錯誤，那么人大或人大常委會的監督程序不僅能借助公眾而啟動并發揮其應有之功能，而且“第三方調查”制度從此也名正言順、有理有據，并逐漸走向機構化、制度化和常態化。

參考文獻

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[5][英]拉爾夫·達仁道夫，著.現代社會沖突[M].北京：中國社會科學出版社，2000：59-60.

[6]第41條第1款規定：“中華人民共和國公民對任何國家機關和國家工作人員，有提出批評和建議的權利；對于任何國家機關和國家工作人員的違法失職行為，有向有關國家機關提出申訴、控告或者檢舉的權利，但是不得捏造或者歪曲事實進行誣告陷害。”

[7]第2條規定：“中華人民共和國的一切權力屬于人民。人民行使國家權力的機關是全國人民代表大會和地方各級人民代表大會。人民依照法律規定，通過各種途徑和形式，管理國家事務，管理經濟和文化事業，管理社會事務。”

[8]第3條規定：“全國人民代表大會和地方各級人民代表大會都由民主選舉產生，對人民負責，受人民監督。國家行政機關、審判機關、檢察機關都由人民代表大會產生，對它負責，受它監督。”

[9]沈宗靈，主編.法理學[M].北京：北京大學出版社，2008：402.

（作者單位：湖南涉外經濟學院）