可持續(xù)發(fā)展視角下的我國農(nóng)村環(huán)境保護(hù)法律對(duì)策

秦曉慶

摘 要：農(nóng)村的環(huán)境問題是當(dāng)今世界各國面臨的重大問題之一。我國的農(nóng)村環(huán)保工作起步較晚，在新農(nóng)村進(jìn)程中環(huán)境問題更加突出，如果任由其發(fā)展，不但會(huì)影響農(nóng)村地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展和社會(huì)主義新農(nóng)村的建設(shè)，而且會(huì)影響整個(gè)國民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和進(jìn)步。本文以可持續(xù)發(fā)展為獨(dú)特視角，較為全面、系統(tǒng)地提出，我國農(nóng)村環(huán)境的保護(hù)應(yīng)當(dāng)注重環(huán)境效益和經(jīng)濟(jì)社會(huì)效益的協(xié)調(diào)發(fā)展，應(yīng)當(dāng)把農(nóng)村環(huán)境保護(hù)與可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略結(jié)合起來，從而探究切合我國農(nóng)村發(fā)展的法律制度安排。

關(guān)鍵詞：關(guān)鍵詞：可持續(xù)發(fā)展；農(nóng)村環(huán)境保護(hù)；法律對(duì)策

1 農(nóng)村環(huán)境可持續(xù)發(fā)展概況

90年代以來，可持續(xù)發(fā)展作為我國的國家戰(zhàn)略，其發(fā)展理念已越來越為人們所接受，在可持續(xù)發(fā)展的行動(dòng)層面上也有著明顯的進(jìn)展和成績。在可持續(xù)發(fā)展的地域?qū)哟紊希r(nóng)村的可持續(xù)發(fā)展是我國可持續(xù)發(fā)展的根本保證和優(yōu)先領(lǐng)域。自1994年我國政府頒布《中國21世紀(jì)議程》、《中國21世紀(jì)人口、環(huán)境與發(fā)展白皮書》以來，農(nóng)村環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展已取得了很大的進(jìn)展。但是，農(nóng)村環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展是一個(gè)廣泛的領(lǐng)域，涉及面非常廣，而且內(nèi)容復(fù)雜、系統(tǒng)龐大，村鎮(zhèn)建設(shè)的可持續(xù)發(fā)展任重而道遠(yuǎn)。^[1]用可持續(xù)發(fā)展思想指導(dǎo)農(nóng)村環(huán)境立法，就要對(duì)現(xiàn)行的農(nóng)村環(huán)境保護(hù)法律進(jìn)行更新和完善，實(shí)現(xiàn)社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、環(huán)境三方面的協(xié)調(diào)關(guān)系顯得尤為重要。

2 農(nóng)村環(huán)境可持續(xù)發(fā)展法律對(duì)策

2.1 公眾參與，樹立新型農(nóng)村環(huán)境保護(hù)法治理念

在傳統(tǒng)的政府主導(dǎo)的環(huán)境管理理念里，社會(huì)公眾參與不足，這種管理理念帶有極強(qiáng)的行政集權(quán)色彩，更多的突出長官意志，易于導(dǎo)致權(quán)力的濫用和權(quán)利的被漠視，不利于我國農(nóng)村環(huán)境法治建設(shè)。環(huán)境治理理念是在20世紀(jì)90年代西方政治學(xué)提出來的，其實(shí)際含義卻有很大的不同，“治理從頭起便須區(qū)別于傳統(tǒng)的政府統(tǒng)治概念”。^[2]治理是建立在社會(huì)各經(jīng)濟(jì)法主體互動(dòng)合作，平等協(xié)商基礎(chǔ)上的對(duì)公共事務(wù)的管理方式。這是一種把公眾參與發(fā)揮到極限的模式。有利于權(quán)力與權(quán)利的平衡與制約，有利于全面地培育農(nóng)村城鎮(zhèn)公民的權(quán)利意識(shí)和參與公共事務(wù)管理的意識(shí)，有利于推進(jìn)農(nóng)村環(huán)境保護(hù)的法治化程度。因而，轉(zhuǎn)變舊有的環(huán)境管理理念，積極引導(dǎo)依法治理理念，對(duì)于推行農(nóng)村環(huán)境保護(hù)善法善治具有積極的意義。

2.2 解決農(nóng)村環(huán)境立法對(duì)策

2.2.1 填補(bǔ)農(nóng)村環(huán)境立法空白

第一，彌補(bǔ)現(xiàn)有農(nóng)村環(huán)保法原則性強(qiáng)、不易操作的缺陷，逐步制定和完善有關(guān)農(nóng)村化肥、農(nóng)藥、農(nóng)膜污染防治，規(guī)模化養(yǎng)殖污染防治，固體廢棄物處理以及小城鎮(zhèn)開發(fā)環(huán)境保護(hù)等法律、法規(guī)和規(guī)章，建立相配套的農(nóng)村環(huán)境單行法律規(guī)范；第二，抓緊對(duì)農(nóng)村生態(tài)環(huán)境保護(hù)和生態(tài)產(chǎn)業(yè)發(fā)展等滯后領(lǐng)域的立法，抓緊制定資源有償使用、生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償和公共環(huán)保工程設(shè)旅布拌服務(wù)等方面法規(guī)，通過法律促進(jìn)區(qū)域社會(huì)經(jīng)濟(jì)平衡發(fā)展。

2.2.2完善新農(nóng)村環(huán)境規(guī)劃法

貫徹環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度、編制小城鎮(zhèn)環(huán)境規(guī)劃，關(guān)鍵在于完善農(nóng)村區(qū)域規(guī)劃法、國土整治法、村鎮(zhèn)規(guī)劃法等，推進(jìn)生態(tài)新農(nóng)村環(huán)境管理進(jìn)程，以國家環(huán)境保護(hù)總局和建設(shè)部聯(lián)合發(fā)布的《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》為指導(dǎo)，推動(dòng)各地做好新農(nóng)村環(huán)境規(guī)劃的編制和實(shí)施工作，各地應(yīng)根據(jù)當(dāng)?shù)匦罗r(nóng)村建設(shè)的實(shí)際情況，制定相應(yīng)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)污染防治規(guī)劃、畜禽養(yǎng)殖污染防治規(guī)劃、垃圾禁燒與綜合利用規(guī)劃、農(nóng)村生活垃圾收集處置規(guī)劃，并在規(guī)劃的實(shí)施過程中，根據(jù)情況的變化調(diào)整和完善有關(guān)規(guī)劃。

2.3解決農(nóng)村環(huán)境執(zhí)法對(duì)策

2.3.1明確環(huán)境執(zhí)法依據(jù)

明確環(huán)境執(zhí)法所依據(jù)的法律、法規(guī)，消除法律、法規(guī)相互之間的沖突，同時(shí)理順環(huán)境執(zhí)法體制、消除監(jiān)管體制障礙，對(duì)環(huán)保部門和其他監(jiān)管部門的權(quán)限分工、監(jiān)管方式做出具體、明確的規(guī)定，可以保證環(huán)保部門有效地實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一監(jiān)管，避免因職責(zé)不清而影響執(zhí)法效力。

2.3.2完善環(huán)境執(zhí)法程序

要實(shí)行執(zhí)法責(zé)任制，堅(jiān)持一把手負(fù)總責(zé)，分管領(lǐng)導(dǎo)和職能部門各負(fù)其責(zé)的責(zé)任制，責(zé)任落實(shí)到部門、崗位和人員，形成強(qiáng)有力的齊抓共管執(zhí)法程序機(jī)制；同時(shí)要充實(shí)、完善農(nóng)村環(huán)境執(zhí)法的各項(xiàng)程序規(guī)范，如行政處罰程序法律規(guī)范、環(huán)保審批和驗(yàn)收程序規(guī)范、排污費(fèi)征收工作程序規(guī)范等，使農(nóng)村環(huán)境執(zhí)法程序規(guī)范化、制度化，提高執(zhí)法質(zhì)量，減少執(zhí)法的隨意性和人為性。

2.3.3落實(shí)地方環(huán)境質(zhì)量問責(zé)制

嚴(yán)格落實(shí)地方行政領(lǐng)導(dǎo)環(huán)境質(zhì)量問責(zé)制，加強(qiáng)政府主要領(lǐng)導(dǎo)干部的環(huán)境法制教育，在具體操作上實(shí)行目標(biāo)管理，對(duì)完不成任務(wù)者，年終不能評(píng)先進(jìn)，不能提干，對(duì)嚴(yán)重失職的降級(jí)、撤職，減少行政干預(yù)和地方保護(hù)主義，使環(huán)保部門敢于執(zhí)法，同時(shí)，建立與之相配套的主要領(lǐng)導(dǎo)干部離任環(huán)境保護(hù)審計(jì)制度、環(huán)境責(zé)任追究制度，綠色GDP考核制度等，使地方行政領(lǐng)導(dǎo)環(huán)境質(zhì)量問責(zé)得到嚴(yán)格執(zhí)行。

2.3.4強(qiáng)化農(nóng)村環(huán)境執(zhí)法力量

首先，建立一支素質(zhì)高的環(huán)境執(zhí)法隊(duì)伍，是目前農(nóng)村地區(qū)迫切要解決的問題，環(huán)境執(zhí)法要求執(zhí)法人員必須具備法律、經(jīng)濟(jì)、環(huán)境科學(xué)等方面的專業(yè)知識(shí)；其次，執(zhí)法不能離開執(zhí)法裝備，環(huán)境執(zhí)法對(duì)裝備的依賴性很大，執(zhí)法機(jī)構(gòu)和執(zhí)法人員必須配備先進(jìn)的交通工具、執(zhí)法通訊工具以及調(diào)查取證所需要的專業(yè)工具，在農(nóng)村地區(qū)，交通、通訊等條件受地域限制，遠(yuǎn)不如城市暢通，環(huán)境執(zhí)法更需要先進(jìn)的技術(shù)設(shè)備，因此，必須加大資金投入到新農(nóng)村環(huán)境保護(hù)建設(shè)當(dāng)中。

2.4加強(qiáng)農(nóng)村環(huán)境司法

做好環(huán)境司法解釋工作。最高人民法院和最高人民檢察院所出臺(tái)的司法解釋中有關(guān)環(huán)境保護(hù)方面的司法解釋到目前為止僅有6部，遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能適應(yīng)環(huán)境司法實(shí)踐的需要，在目前行政訴訟法與民事訴訟法均不利于環(huán)境司法工作進(jìn)行的情況下，最高人民法院應(yīng)充分針對(duì)環(huán)境司法工作中遇到的實(shí)際困難，運(yùn)用司法解釋權(quán)，加強(qiáng)環(huán)境司法解釋工作，以解決農(nóng)村環(huán)境司法工作中出現(xiàn)的尷尬，比如上文所述，行政訴訟能否支持行政相對(duì)人對(duì)不服環(huán)境行政執(zhí)法機(jī)關(guān)的賠償責(zé)任和金額的處理決定而提起環(huán)境行政訴訟的問題，在環(huán)境民事訴訟中的環(huán)境行政機(jī)關(guān)具體行政行為結(jié)論作為證據(jù)是否具有法律效力的問題都應(yīng)該利用環(huán)境司法解釋予以解決。

2.5加強(qiáng)農(nóng)村環(huán)保法律監(jiān)督

2.5.1加強(qiáng)內(nèi)部法律監(jiān)督

加強(qiáng)內(nèi)部法律監(jiān)督即加強(qiáng)上級(jí)環(huán)境行政機(jī)關(guān)對(duì)其下級(jí)環(huán)境機(jī)關(guān)以及環(huán)境機(jī)關(guān)內(nèi)部各部門之間的監(jiān)督，各級(jí)環(huán)境保護(hù)行政主管部門要開展經(jīng)常性的環(huán)境執(zhí)法檢查活動(dòng)，嚴(yán)肅查處執(zhí)法不嚴(yán)、違法不究和以權(quán)代法、以罰代法等違法違紀(jì)行為，對(duì)于構(gòu)成犯罪的要依法追究其刑事責(zé)任，要建立和完善行政執(zhí)法責(zé)任制；要積極推行政務(wù)公開，把環(huán)境行政執(zhí)法的依據(jù)、執(zhí)法程序、執(zhí)法結(jié)果、廉政工作制度、便民措施、舉報(bào)電話等，向社會(huì)公布，將執(zhí)法活動(dòng)置于全社會(huì)的監(jiān)督之下；要實(shí)行環(huán)境執(zhí)法質(zhì)量考核評(píng)議，對(duì)經(jīng)考核評(píng)議不合格的單位，要限期整改，對(duì)于考核評(píng)議不合格的執(zhí)法人員，要限期調(diào)離執(zhí)法崗位或者實(shí)行末位淘汰、進(jìn)行離崗培訓(xùn)；要建立執(zhí)法過錯(cuò)責(zé)任追究制，對(duì)執(zhí)法過錯(cuò)行為給予責(zé)任追究。

2.5.2加強(qiáng)外部法律監(jiān)督

由于農(nóng)村地區(qū)環(huán)境意識(shí)水平低，加強(qiáng)國家機(jī)關(guān)以外的社會(huì)環(huán)保組織和廣大人民群眾對(duì)農(nóng)村環(huán)境的監(jiān)督就顯得尤其重要，具體要做到以下幾個(gè)方面：一是要加強(qiáng)社會(huì)組織監(jiān)督，其中環(huán)保組織就是最重要的監(jiān)督力量之一，為這些組織提供有力的資金扶助和政策支持，以鼓勵(lì)它們更好的為農(nóng)村環(huán)境法制建設(shè)服務(wù)；二是要加強(qiáng)輿論監(jiān)督，通過報(bào)刊、雜志、電視、廣播等新聞媒體，對(duì)環(huán)境違法行為予以紙漏、曝光，形成社會(huì)輿論，利用社會(huì)輿論的力量達(dá)到環(huán)境法律監(jiān)督的效果；三是加強(qiáng)農(nóng)民自身的監(jiān)督作用，農(nóng)民是新農(nóng)村建設(shè)的主體，在農(nóng)村環(huán)境法治建設(shè)中同樣應(yīng)發(fā)揮其主體作用。

[參考文獻(xiàn)]

[1]參見彭震偉：《農(nóng)村建設(shè)可持續(xù)發(fā)展研究框架和案例》，載《城市規(guī)劃學(xué)刊》2004年第4期.

[2]讓·彼埃爾·戈丹：《現(xiàn)代的治理，昨天和今天：借鑒法國政府得以明確的幾點(diǎn)認(rèn)識(shí)》，載《國際社會(huì)科學(xué)》（中文版）1999年第1期.

（作者單位：山東科技大學(xué)，山東 青島 266590）