金融欠發達地區銀行卡消費環境問題分析及政策建議

李保興 趙健超 劉玉強

【摘要】近年來，隨著社會經濟的快速發展，我國逐步加大了對西部欠發達地區的金融政策扶持力度，國家層面陸續出臺了橋頭堡戰略、連片特困地區扶貧開發、沿邊金融綜合改革實驗區等政策，都對西部邊疆地區給予了金融政策傾斜支持。銀行卡作為一種較為成熟的金融服務載體，在改善金融生態環境和推動產品創新方面起了媒介作用，而銀行卡消費者作為金融消費生態最直接的受益者和利益訴求最強烈的支持者，對安全便捷服務、權利保障、信息披露和維權渠道等都提出了更高的要求。在沿邊金融綜合改革實驗區總體方案出臺后，保山金融業面臨前所未有的發展機遇，抓住機遇的前提是對客觀現實的深層次認識和理性判斷。研究課題以銀行卡消費者作為切入點，從銀行卡滲透率、刷卡機具活動率等客觀視角審視金融欠發達地區的銀行卡消費生態環境，從樣本數據中分析保山市銀行卡消費環境現狀、存在的問題和成因，并從法律制度設計、消費市場培育、平權保障視角進行分析研究，探索金融欠發達地區銀行卡消費生態保護的樣本路徑。

【關鍵詞】金融生態 銀行卡滲透率 平權視角 對策建議

一、金融生態概念導論

金融生態學是金融學與生態學邊緣交叉形成的一門跨部門學科，專業研究基礎理論緣起于生態學和仿生學，主要觀點是將自然科學中的生態系統觀點引入到社會科學領域，嘗試從生態學的角度觀察和分析金融現象，尋求促進金融體系良性平衡發展思路和措施。金融生態理論的產生和發展，不僅拓寬了金融研究的理論視野，更重要的是其倡導的系統觀和生態觀為人們認識金融現象和金融行為提供了一個全新的視角。

（一）金融生態理論起源和發展

20世紀60年代至80年代，Patrick、Mckinnon、Shaw等提出了金融發展理論，該理論首次將金融與經濟聯系起來，分析了金融與經濟發展要素之間的關系、原因以及金融在經濟發展中的地位和作用問題，金融發展理論成為了金融生態早期的研究成果代表。

20世紀90年代中期，我國學者白欽先首先提出了“金融生態環境”概念，他認為特定的金融生態環境以其環境容量和凈化能力對經濟活動產生的約束性影響，他將金融資源與金融可持續發展問題密切聯系和統一起來，提出金融可持續發展理論，并揭示了金融的資源屬性。

2004年12月2日，中國人民銀行行長周小川在“經濟學50人論壇”上做了《影響我國金融生態環境的若干法律問題》的演講報告，在報告中正式提出了金融生態概念，首次將生態學概念系統地延伸到金融領域，強調用生態學的方法來考察金融發展問題，通過完善法律制度等改進金融生態環境的途徑來支持和推動整個金融系統的改革和發展。

（二）金融生態理論的主要觀點

金融生態理論產生的背景是對我國金融生態環境惡化和金融生態系統失衡的憂慮，如果不及時進行糾正，將會給經濟金融社會發展帶來巨大損失，由于該理論產生時間較短，目前還存在金融生態理論與實踐中基本概念不夠明晰、基本原理不夠成熟等不足和問題。

目前我國學術界對金融生態內涵的理解主要形成了兩種觀點：一種觀點從金融外部運行機制或基礎條件等方面出發來探討改善金融生態的相關運作機理，這種觀點稱之為金融生態環境理論，主要代表人物周小川、蘇寧。其中周小川認為，金融生態即微觀層面的金融環境，包括法律、社會信用體系，會計與審計準則，市場體系，中介服務體系，企業改革的進展及銀企關系等方面的內容。蘇寧認為，金融生態作為一種擬生比喻，不是指金融業內部的運作，而是借用生態學概念來比喻金融業運行的外部環境。另一種觀點認為金融生態是一個宏大復雜開放的系統，是各種金融組織為了生存和發展，與其生存環境之間密切聯系、相互作用的動態平衡系統，這種觀點稱之為金融生態系統理論，典型代表人物是徐諾金。文章以第一種理論作為研究內容和載體，將金融生態內涵界定為在外部環境中各金融機構利用自身調節機制不斷尋求平衡的一個動態過程，是金融業與其生存和發展的外部環境之間通過自身調節機制相互影響、相互作用的動態平衡系統。

（三）金融生態環境概念

金融生態環境有廣義和狹義之分，其中廣義上的金融生態環境是指宏觀層面的金融環境，指與金融業生存、發展具有互動關系的社會、自然因素的總和，包括政治、經濟、文化、地理、人口等一切與金融業相互影響、相互作用的方面，主要強調金融運行的外部環境，是金融運行的一些基礎條件；狹義上的金融生態環境是指微觀層面的金融環境，包括法律制度、行政管理體制、社會誠信狀況、會計與審計準則、中介服務體系、企業的發展狀況及銀企關系等方面的內容。本文以廣義層面上的金融生態環境為研究基礎，探索嘗試用自然地理、人口分布等自然社會因素反映銀行卡消費環境現狀，研究銀行卡消費現象、消費習慣、行為偏好等消費要素與金融服務機構之間的調適、競爭、發展的動態過程，分析邊疆民族地區金融生態面臨的現實問題，從環境要素中探求改進金融消費生態的制度建議。

二、調查問卷設計與樣本特征

（一）資料收集與問卷設計

本文采取問卷統計分析法，通過各項數據統計與交叉分析，對所調查對象進行客觀、真實的分析與預測，并提供相應的對策與建議，選擇從調查問卷中提取原始數據，獲得第一手資料。調查問卷數據變量設計參考商業銀行服務滿意度調查模式，題型設計以選擇題為主，問卷共分五個部分，第一部分是對保山市銀行卡消費者個人基本情況的調查，主要變量包括性別、年齡、教育程度、職業、收入情況、戶籍等基本信息；第二部分是對銀行卡消費行為情況的調查，主要變量包括使用意愿、不愿意使用銀行卡的原因、辦卡原因等信息；第三部分是對銀行卡消費者消費習慣、偏好特征情況調查，主要變量是刷卡手續費承擔、刷卡最低限額等信息；第四部分是對銀行卡投訴受理情況調查，主要變量是投訴對象選擇、監管部門選擇、投訴處理效率、投訴障礙等信息；第五部分是對銀行卡消費者投訴滿意度調查，主要變量包括對用卡環境的評價、對投訴的處理、重新選擇銀行卡最看重的因素等信息。

（二）樣本特征

從2014年6月10日～8月25日，針對保山市“一區四縣”銀行卡消費者進行了不完全抽樣問卷調查。在調查問卷中，采取了分地區抽樣的調查方式，一共抽取了4個點（民族自治鄉鎮2個、非民族自治鄉鎮2個），通過隨機走訪調查100位銀行卡消費者，共發放了100份調查問卷，收回有效問卷100份，問卷回收率100%。全部調查問卷由調查人員現場回收，并根據變量屬性進行分類統計和對比分析，運用數據統計工具進行簡單分析，通過圖表直觀形式對結果進行歸納分析整理。樣本特征：民族自治鄉鎮與非民族自治鄉鎮各占50人，其中男性64人，女性36人；城鎮居民36人，農村居民64人；沿邊地區32人，非沿邊地區68人。

三、保山市銀行卡消費環境現狀分析

近年來，在國家西部大開發戰略、橋頭堡戰略的推動下，保山經濟金融社會各方面都取得了明顯的進步。2013年末，保山市總人口256.9萬，生產總值449.74億元，比2012年增長15.3%；城鎮居民人均可支配收入21555元，同比增長14%，農民人均純收入6275元，同比增長17.7%；社會消費品零售總額136.39億元，同比增長14%；固定資產投資288.3億元，同比增長29.3%；金融機構人民幣各項存款余額555.75億元，同比增長15%，金融機構人民幣各項貸款余額372.07億元，同比增長18.6%，居民消費價格總水平上漲2.8%。2013年，保山各發卡機構累計發行銀行卡288.68萬張，同比增長16.73%；其中借記卡發行276.43萬張，同比增長16.69%；信用卡12.25萬張，同比增長17.79%；POS商戶8340戶，同比增長20.99%；安裝POS機具10104臺，同比增長18.59%；其中移動POS機1423臺，電話POS機137臺，普通POS機8540臺；ATM等自主服務終端520臺，同比增長14.54%，累計交易金額93.64億元。

截止2013年底，保山市人均持有銀行卡1.12張，與2012年相比人均增加0.22張，增長24.44%；借記卡人均1.08張，與2012年相比人均增加0.21張，增長24.14%；信用卡人均0.048張，與2012年相比人均增加0.011張，同比增長29.73%。雖然銀行卡總量、人均占有量都有了較快的發展，但是保山銀行卡存在卡面結構極不合理、地區分布不均衡等問題，目前仍然是銀行卡生態環境較為脆弱的金融不發達地區，主要表現在以下幾個方面：

（一）自然因素嚴重制約金融服務發展，消費環境地域不均衡現象明顯

保山國土面積1.96萬平方公里，其中山區、半山區占92%，壩區僅占8%，平均海拔1800米左右，農村居住人口193.4萬人，占77.18%，主要散布在山區和半山區；城鎮居住人口57.2萬人，占22.82%，主要集中在壩區，自然和人口的特殊分布決定了保山屬于典型的高原農業地區。特殊的自然生態環境分布直接影響限制了社會產業經濟布局，導致第一產業（主要是農業）主要分布在山區、半山區，第二產業（主要是工業和建筑業）、第三產業（主要是流通業和服務業）服務機構集中在城區。金融業作為第三產業的重要組成部分，也直接或間接的受到了自然生態環境的影響，出現了金融消費主體與金融服務機構分離的典型特征，即金融消費主體大部分散居在鄉村山區、半山區，但是金融服務機構設施卻主要集中在城鎮商業活動密集區域，這種消費主體與服務資源分布不均衡的消費環境構成了保山市基本的金融生態特征。

從金融地域發展情況分析，金融布局受到自然環境和社會經濟發展的雙重影響，自然條件較好和社會經濟發展水平程度較高的城鎮地區，金融供求較為旺盛，表現為金融機構網點分布密集，金融產品豐富多樣，金融服務分工較細；而自然條件較差和社會經濟發展水平相對落后的邊遠民族山區，金融供求不足，表現為金融機構網點少而分散，產品業務較為單一，服務水平相對較低。保山轄區一區四縣，2個街道、24個鎮、46個鄉（其中11個民族鄉），907個行政村，金融服務網點中城區占72%，鄉鎮及以下占28%。據不完全統計，從全市范圍來看各家金融機構約75%的ATM、POS機集中布放在市、縣（區），鄉鎮以下自助服務機具不足25%。

通過銀行卡的使用頻率充分反映了地域對銀行卡消費環境的影響，調查顯示城鄉居民銀行卡使用頻率呈現兩極分化，農村居民選擇“每月平均使用1～4次”的占比最高，達到62%，選擇“每月平均使用5～10次”的占比22%，選擇“每月平均使用11～20次”和“每月平均使用20次以上”的占比10%，“每月平均使用少于1次”占比6%。城鎮居民使用銀行卡頻率則相對較高，選擇“每月平均使用5～10次”的占比63%，選擇“每月平均使用11～20次”和“每月平均使用20次以上”的占比21%，選擇“每月平均使用1～4次”的占比12%，和“每月平均使用少于1次”僅占比4%。POS刷卡機具布放行業普及面不廣，鄉鎮及以下地區主要布放在物資批發、零售業（惠農支付點主要分布在自然村），一些資金供需活躍行業，例如醫療、交通運輸、零售、服務業等普及率相對較低，持卡人非現金結算渠道受到制約。結果說明，自然地域的分布影響了銀行卡消費需求的增長，農村地區由于金融機構網點分散、自助服務終端布放較少，金融生態環境較為脆弱，銀行卡消費環境不成熟。

（二）消費動機帶有一定的社會屬性，消費選擇存在社會群體趨同性表現

調查結果顯示，在受訪的36名女性消費者中，選擇“愿意使用銀行卡”的占比55%，而選擇“不愿意使用銀行卡消費”和“對銀行卡與存折相比無特殊偏好”的消費者則占比45%，其中選擇不愿意使用銀行卡的主要原因是“擔心交易不安全”，占比44%，女性持卡者持卡用卡意愿受年齡因素影響明顯，“21～30歲”、“31～40歲”年齡段持卡意愿較高，合計占比72%，“51歲以上”僅占比8%，其他年齡段合計占比20%；男性持卡用卡意愿明顯高于女性消費者，在受訪的男性消費者中，選擇“愿意使用銀行卡消費”的男性消費者占比76%，選擇“不愿意使用銀行卡消費”和“對銀行卡與存折相比無特殊偏好”的男性消費者僅占比24%，男性持卡者用卡意愿受年齡因素影響不明顯，“21～30歲”、“31～40歲”、“41～50歲”分別占比27%、32%、20%，其他年齡段合計占比21%。

結果表明，不同的性別具有不同的消費動機，生理性別對消費動機、消費習慣存在一定的關聯性，男女生理性別上的差異影響了消費行為，男性消費動機形成的較為迅速、喜歡標新立異，消費方式側重方便快捷，在使用過程中顧慮較少，是感性的消費者，更容易嘗試探索銀行卡新功能；而女性更重視過程和細節，消費動機具有持續性，個人自我保護意識較強，屬于理性的消費者，在消費方式選擇上重視安全屬性，喜歡從眾，更容易受到他人消費行為的影響。

（三）個人消費信息重視程度不夠，消費安全意識有待提高

調查結果顯示，不同地區銀行卡消費者對簽購單處理習慣不同，在受訪的民族地區，65%的消費者選擇“不核對簽購單消費信息，直接簽字消費”、選擇“只核對消費金額，不關心簽購單個人信息”的占21%，而選擇“認真核對消費金額、消費明細、個人信息”的僅占比10%，選擇“會妥善保管簽購單”的占比4%；在受訪的非民族地區，選擇“會妥善保管簽購單”的占比44%，選擇“認真核對消費金額、消費明細、個人信息”的僅占比32%，而選擇“只核對消費金額，不關心簽購單個人信息”的占11%，選擇“不核對簽購單消費信息，直接簽字消費”僅占13%。經進一步數據統計分析發現，消費者對簽購單的處理態度與自身距離銀行卡服務點的遠近具有一定關聯性，選擇“距離1公里以內”和“距離1～5公里”的消費者中，而選擇“只核對消費金額，不關心簽購單個人信息”的占41%，選擇“不核對簽購單消費信息，直接簽字消費”占32%，選擇“會妥善保管簽購單”的占比13%，選擇“認真核對消費金額、消費明細、個人信息”的僅占比14%。

（四）格式條款限制消費者權利行使，雙方權義分配不相當

銀行卡服務費關系到銀行卡消費者的切身利益，但是在服務收費項目中銀行卡消費者卻沒有自主選擇權，定價權掌握在發卡機構手中，銀行卡消費者與發卡機構在權義分配上嚴重失衡，銀行卡消費者獲得的是發卡機構分配的權利，并沒有享受消費者權益保護法和金融法律法規賦予的法定權利，主要體現在以申領合約為代表的一系列格式條款的制定上，發卡機構掌握格式條款的制定主動權，銀行卡消費者被動接受現象明顯。發卡機構制定的格式條款中都包含責任免除內容，例如在格式條款中基本都包含“在簽署本合同時，銀行就本合同的全部條款已向消費者進行了詳細地說明和解釋，雙方對合同的全部條款均無疑義，并對有權利義務和責任限制或免除的條款的法律含義有準確無誤的理解”的條款，這種以單方事先制定的格式條款要求消費者必須對發卡機構應當履行的信息告知義務做出聲明，既違反《合同法》的誠實信用原則，又侵犯了消費者的知情權。調查顯示，在銀行卡免費賬單提供時限上，62%的消費者選擇“不清楚銀行卡賬單手續費情況”，22%的消費者選擇“了解銀行卡賬單手續費情況”，16%的消費者選擇“熟知銀行卡賬單手續費情況”。同時，銀行卡消費者在個人信息保護上也沒有選擇權，由于發卡機構占有消費者的申請資料，即使業務申請失敗消費者資料仍保管在發卡機構手中，而申請資料包含消費者重要信息和隱私，一旦泄漏會對消費者造成不利影響，日益嚴重銀行卡冒領冒用問題都反映發卡機構資料保存存在風險隱患。

四、保山銀行卡消費環境存在的問題及原因分析

（一）卡面結構較為單一，金融服務轉型緩慢

近年來，保山銀行卡發卡總量增長迅速，但是銀行卡服務設施建設速度遠遠跟不上發卡的速度，導致銀行卡服務環境與銀行卡消費者的現實需求存在較大的差距。在銀行卡總量激增的同時，還存在銀行卡結構相對單一的現實。在銀行卡消費環境較為成熟的發達國家和地區，銀行卡卡面結構分布均衡，借記卡與信用卡的發卡比例基本上是4：1，信用卡的發卡數量、占比甚至成為了當地銀行卡消費環境的一項重要指標。截止2013年底，保山累計發行了288.68萬張銀行卡，發卡總量較2012年增長16.73%，但是卡面結構不合理，在288.68萬張銀行卡中，95.76%是沒有透支消費和預借現金功能的借記卡，具有循環透支功能的信用卡只占比4.24%，借記卡與信用卡發卡比例為22.6：1，銀行卡結構極為不合理，這種嚴重失衡的卡面結構的錯配直接影響了銀行盈利模式的不同，在發達地區，由于信用卡保有量和交易量占比較高，信用卡刷卡手續費、分期還款交易費等直接或延伸費用創造的利潤約占銀行總利潤的30%，借記卡缺乏透支和預借現金功能，消費者使用的是自己的資金，直接或間接為銀行創造的利潤較少，而保山信用卡發行量較少，形成了借記卡占絕對優勢的格局，銀行卡種類同質化傾向嚴重，缺乏個性化定制區分功能，未形成相對合理的卡面結構和盈利結構，在管理和考核上依賴簡單的數量增長，對服務質量缺乏動力。

（二）銀行卡滲透率較低，銀行卡消費環境還不成熟

所謂銀行卡滲透率是指剔除房地產、大宗批發等交易類型，銀行卡消費金額占社會消費品零售總額的比例。銀行卡滲透率越高表明用卡環境越成熟，而銀行卡滲透率每上升10%，能直接提升GDP0.5%。

據不完全統計，保山市2012年社會消費品零售總額119.7億元，銀行卡滲透率約為16.15%，占比尚不足昆明市的五分之二，全省平均水平的五分之三，只比全國平均水平的三分之一略高；2013年社會消費品零售總額36.4億元，銀行卡滲透率約為18.34%，仍然占比不足昆明市的五分之二，只比全國平均水平的三分之一略高，約占全省平均水平的二分之一。（如圖3所示）。

圖3 2012～2013年度保山、昆明、全省、全國銀行卡滲透率對比直觀圖

數據來源：中國人民銀行《2012年支付運行報告》、中國人民銀行《2013年支付運行報告》、《2012年保山年鑒》、《2013年保山年鑒》、《2012年云南年鑒》、《2013年云南年鑒》、2012年昆明市政府工作報告、2013年昆明市政府工作報告以及中國銀聯云南省分公司發布的統計數據，并根據需要進行加工整理，具體數據整理后見表1。

表1 2012～2013年度銀行卡滲透率數據

2013年，保山市銀行卡滲透率比2012年僅僅上升了2.19個百分點，相比之下昆明市2013年銀行卡滲透率比2012年上升7.37個百分點，云南省2013年銀行卡滲透率比2012年上升6.94個百分點，全國2013年銀行卡平均滲透率比2012年上升了3.95個百分點，由此可見保山市銀行卡滲透率增長率較低，不僅遠遠低于云南省、昆明市增長率，也低于全國平均增長率。

這種現象表明，保山市目前銀行卡用卡環境還不夠成熟，在社會消費品零售總額中居民使用銀行卡結算的比例不高， 還屬于銀行卡消費環境發展程度較低的地區。

（三）銀行卡終端市場規模小，銀行卡消費結算范圍狹窄

銀行卡消費環境的重要終端服務載體是特約商戶及提供的刷卡機具，可以說特約商戶的發展規模和覆蓋程度決定并影響了消費者持卡消費習慣，在特約商戶和刷卡機具覆蓋率越高的地區，銀行卡消費者對安全用卡、消費維權以及消費頻率越高。

目前保山銀行卡消費環境的主要有三大瓶頸制約：一是特約商戶數量較少，人均占有量較低。截止2013年底，保山POS商戶累計8340戶，平均每萬人擁有POS商戶32戶，安放POS機10104臺，平均每萬人占有POS機39臺，銀行卡消費終端占有比例較低，而且布局不合理，保山銀行卡消費終端主要分布在大中型批發、零售商場、星級酒店等，廣大的小微型商戶、行政事業性社會服務部門、交通運輸部門都尚未安裝刷卡機具，同時刷卡消費終端在地域上分布也極不均衡，目前約85%的消費終端安放在鄉鎮及以上城鎮地區，而消費群體最多的鄉鎮以下的農村地區消費終端安放不足15%，這種銀行卡終端受理市場的不合理極大地限制了銀行卡的使用范圍，消費終端硬件設備的不足影響了消費者持卡用卡的積極性。二是受理市場終端中活動終端占比不高。2013年，保山在POS商戶和人均占有量較少之外，POS終端活動率較低，1月至12月POS活動率在48.37%至58.33%之間（具體各月份活動率見圖4），平均活動率53.54%，有近一半的POS終端處于不活動狀態，造成了大量的POS終端資源閑置，未有效發揮POS終端以點帶面的輻射作用，影響了刷卡次數和刷卡金額的提高，也從側面說明了保山銀行卡消費環境還不夠成熟，還有大幅度的改善空間。

圖4

（四）消費者維權意識淡薄，知情權和自由選擇權行使不足

金融消費環境較為成熟的一項指標是交易雙方能夠平等的享有權利和平等的承擔義務和履行責任。在銀行卡消費領域，對金融機構來說主要表現在業務辦理過程和服務承諾中，業務辦理前的消費宣傳和風險披露和業務辦理中的信息告知以及服務承諾，在業務辦理中，銀行機構提供的都是一些格式化的文本，消費者選擇空間較小，一種是選擇接受銀行提供的格式條款，簽字辦理業務，另一種是選擇放棄辦理業務，但由于格式條款文本中設置了對消費者不利的內容，消費者急于自身的金融知識水平，不能有效識別風險，無法真正行使知情權和自由選擇權。調查顯示，在辦理銀行卡過程中選擇“不閱讀持卡須知，直接簽字辦卡”的占48%，選擇“認真閱讀章程和持卡人須知”的只占比32%，選擇“銀行經辦人員主動履行告知義務”的占20%。這一現象還具有明顯的地域差異，在受訪的基層農村地區，選擇“不閱讀持卡須知，直接簽字辦卡”的占62%，選擇“認真閱讀章程和持卡人須知”的只占比22%，選擇“銀行經辦人員主動履行告知義務”的占16%，而城鎮地區選擇“不閱讀持卡須知，直接簽字辦卡”的占25%，選擇“認真閱讀章程和持卡人須知”的只占比43%，選擇“銀行經辦人員主動履行告知義務”的占32%。這種現象一方面說明金融消費者教育是一項長期潛移默化的熏陶過程，金融知識宣傳的輻射程度不夠廣泛，持卡人權利意識的覺醒還需要更長的時間；另一方面說明金融機構對金融消費服務的重心集中在消費者簽字確認環節，將單方面免責條款或限責條款與金融服務本身捆綁服務，金融消費者的簽字成為了業務服務前置條件，金融消費者簽字后就同意或者默認了金融機構提供的單方面免責條款或者限責條款，加重了自身的責任承擔和義務履行，在發生糾紛后，由于消費者已經簽字確定將無法為自身維權提供證據支持；如果金融消費者拒絕簽字，則直接喪失了金融服務的選擇權，金融機構無法提供服務，由此說明，提高金融消費者自身知識水平要比銀行經辦人員主動告知義務更可靠，消費者不能依靠金融機構客觀上的宣傳，更應該主動提升金融業務的認識。

五、政策建議

（一）建立金融消費專項法律制度，從源頭上完善金融消費環境平權制度設計

隨著金融改革和金融產品創新的不斷推進，金融消費者保護逐漸進入社會公眾關注視野，可以說金融改革的進程就是金融消費者不斷獲取權利和行使權力的歷程。目前，金融消費生態缺乏完善的頂層制度設計，雖然《中華人民共和國中國人民銀行法》、《中華人民共和國商業銀行法》、《中華人民共和國銀行業監督管理法》等一系列金融法律法規規章和規范性文件都對銀行業管理進行了制度性規范，但是制度約束重點集中在銀行產品和業務層面，對金融消費市場培育和金融消費者保護缺乏硬性管理標準，導致消費糾紛沒有專業性的金融上位法理論支持，在糾紛解決上只能依據《中華人民共和國消費者權益保護法》進行管理，而人民銀行等金融監管部門沒有獲得法律授權，在發現金融機構存在侵害金融消費者合法權益時，缺乏專業性法律制度依據，無權采取剛性約束措施糾正金融機構侵權行為，制度源頭上的不平等將導致金融機構和金融消費者雙方權義失衡，金融消費者在現實權利行使中將缺乏主體對等身份。建議改善金融消費生態首先要從立法層面入手，完善金融消費者保護的制度環境，為消費生態提供更高位階法律效力支持，在操作層面上，可以參考借鑒美國《消費者信用保護法案》、《誠實信貸法案》、《加速資金到賬法》、《誠實儲蓄法》等立法體系，建立專項性的消費者保護制度，將消費者享有的知情權、自由選擇權、公平交易權等實體權利制度化具體化，逐步改進金融消費生態的制度環境，立法部門或政策制定部門在修訂相關金融監管法律法規和出臺金融管理政策時，要參考借鑒金融消費者保護制度框架，因為，在規范金融業務的同時，從權利平等視角對雙方權利、義務和法律責任進行合理分配，在內容上側重金融消費保護，從源頭上保障金融消費者的合法權益。

在銀行卡消費領域尤為如此，銀行卡作為金融產品創新和金融服務創新的重要媒介，既承載著金融機構的市場競爭壓力和動力，也附載了金融消費者的權利和服務訴求，目前金融機構在銀行卡申領合約中自行設定分配權益義務，同時金融機構行使最終解釋權，本身就屬于霸王條款，存在侵害消費者知情權、自主選擇權的嫌疑，建議在權利保護上要建立格式條款審核和備案制度，接受金融監管部門和金融消費者的監督，如果金融消費者對格式條款有異議，應該由社會第三方獨立機構進行平權審核，審核權利歧視和權義分配等內容做出客觀結論，為銀行卡消費者營造良好的消費環境。

（二）完善金融消費監管指標體系，引導金融機構承擔社會服務主體責任

目前，在金融監管分業監管、分業經營法律制度框架內，發卡機構處于相對壟斷局面，銀行卡市場競爭不夠充分，在監管目標上側重合規經營、業務管理和風險防控，而對發卡機構應該承擔的社會責任、消費市場培育和金融服務管理相對弱化，導致發卡機構在資源配置和業務拓展目標上過分重視利潤創造過程而忽視其應該承擔的社會服務功能和消費市場培育責任，發卡機構內部缺乏主動性的服務改進動機，同時由于缺乏制度性的競爭動力，導致金融產品高度同質化，表現為外部服務市場失靈，發卡機構整體服務意識和服務水平都不高。建議銀行卡監管部門完善銀行卡消費服務監督機制，建立統一的銀行卡行業標準化管理系統，在行業約束中重視日常監管，同時加大對發卡機構社會服務和社會責任的考核比重，引導發卡機構重視銀行卡消費終端市場的培育和研究，主動根據消費市場的需求研發個性化的金融產品，提高與金融消費者的互動能力，積極研判銀行卡消費者的交易習慣、平均消費金額、消費頻次、消費行業特點及消費偏好，積極拓寬銀行卡在小微型商戶、交通運輸部門、行政事業性繳費部門等的使用范圍，根據需求提高刷卡機具的布放密度，并根據持卡消費頻次及消費習慣選擇及時調整營銷策略，為銀行卡消費者提供更多的消費機會，培養銀行卡消費體驗，為銀行卡消費者營造良好的消費軟環境。

（三）建立信息強制披露制度，營造由消費者主導的金融消費環境

信息平等是權利平等的重要前提，信息不對稱是行使權力的障礙。在目前金融服務監管不健全的背景下，發卡機構在信息占有量上占有絕對性的優勢，銀行卡消費者獲取的信息主要來自發卡機構的金融知識宣傳，而宣傳內容側重便捷、安全等對發卡機構營銷有利的因素，消費者最關心的服務收費、風險則以格式條款形式體現，銀行卡消費者基于自身金融知識認知水平限制不能識別格式條款隱含的風險和加重責任的條款，獲取信息的不對稱導致銀行卡消費者無法自主行使選擇權。銀行卡選擇接受格式條款后，就默認承擔了格式條款附加的一切責任和義務，而消費者最應該知曉的是風險因素卻獲取渠道較少，在風險識別和責任承擔上處于信息不對稱的地位，影響了銀行卡消費環境的改善。建議一方面建立健全強制信息披露制度，要求發卡機構必須強制披露產品風險點、服務定價機制、雙方享有的權利、責任承擔、義務履行、安全消費事項等信息，為消費者提供全面、真實的消費信息，為消費者行使知情權提供制度性保障。同時，發卡機構主動完整披露信息，將會減輕發卡機構的道義風險，提振消費市場信心，在發卡機構內容形成良性競爭，根據消費需求的變化主動研發個性化定制產品，促進銀行卡行業的產品和服務精細化分工，為銀行卡消費者提供多樣化的消費需求。另一方面，銀行卡消費者應該主動學習和了解掌握金融消費知識，充分獲取服務產品的風險，積極向發卡機構工作人員詳細了解格式合同中的責任承擔和義務履行條款，不斷提高安全用卡知識和技能，保護自己的財產安全，對于發卡機構侵害自身合法權益的行為積極向金融監管部門反饋和投訴，積極行使法律賦予消費者的知情權、自主選擇人、平等交易權等權利，高度關注和認真對待格式條款中的語言霸權行為，對格式條款的中不合理內容提出自己的意見，積極爭取將保護自身權利的內容寫入合同文本，或者多某些明顯不合理、不公平的條款表達保留意見，提高自身在銀行卡消費環境中的話語權，營造由消費者主導的金融消費環境。

六、小結

由于受客觀環境、自然地域、社會經濟發展等多重因素影響，金融欠發達地區銀行卡消費生態環境改善進程緩慢，從生態地域要素、銀行卡滲透率、POS活動率等各方面都反映出基層地區金融消費生態環境相對脆弱，沒有達到金融消費保護的預期目的。金融監管部門要從制度設計上糾正金融機構長期重數量輕服務導致的社會服務弱化現象，促進金融消費生態的制度環境和金融消費監管指標體系建設，積極發揮金融機構主體服務價值，加強弱勢群體平權機制建設、格式條款備案審核和強制信息披露可行性研究，提高銀行卡消費者的話語權，營造良好的金融消費生態環境。

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課題組組長：李保興

課題組成員：趙健超 劉玉強（執筆人）

作者簡介：李保興（1969-），男，現為中國人民銀行保山市中心支行辦公室主任，研究方向：金融學；趙健超（1980-），男，現為中國人民銀行保山市中心支行辦公室副主任，研究方向：金融學；劉玉強（1982-），男，現為中國人民銀行保山市中心支行職工，研究方向：法律社會學、理論法學。