土地變更調查成果在吉林省耕地保護中的應用

張賾 梁強 王冬艷 劉蜀涵 韓莉

摘要 基于土地變更調查成果數據，對吉林省耕地數量變化情況進行分析，并進一步將變更調查成果應用在耕地保護中的具體方面，為充分利用變更調查成果，切實保護耕地提供了依據，并對進一步完善土地變更調查成果相關應用提出建議。

關鍵詞 變更調查；耕地保護；吉林省

中圖分類號 S28 文獻標識碼 A 文章編號 0517-6611（2014）16-05236-03

耕地作為我國重要的土地資源，在確保國家經濟安全和社會穩定中起著不可替代的作用。我國把保護耕地作為一項基本國策，對耕地資源的有效保護和合理利用是實現可持續發展的重要保障。隨著經濟快速發展，建設用地規模不斷增大，其中大量占用耕地，耕地保護壓力隨之增大。在嚴峻的形勢下，每年一次的土地變更調查也將查清耕地的實時情況作為工作的重中之重。

我國從2010年起開始逐年進行土地變更調查，土地變更調查的成果主要包括數據成果、圖件成果、文字成果及數據庫成果等4個方面。截至2013年初，全國已經連續開展了3次土地變更調查，目前各省都已具備2009年第二次全國土地調查數據以及2010～2012年的土地變更調查數據。如何能夠利用變更調查成果，最大程度的實現在國土資源管理中的應用[1]，尤其是在耕地保護中的應用[2]，是目前所需要解決的一個重要問題。

1 吉林省耕地數量變化情況

選取2009年第二次土地調查數據及2010～2012年土地變更調查數據，對4年間吉林省各地區耕地數量變化情況進行分析。2009～2012年吉林省各地區耕地數量變化情況見表1。

由表1可以看出，2009～2012年吉林省耕地總量共減少16 754.27 hm2。吉林省各地區中，除松原市及白城市外，其余地區耕地數量在均呈現下降趨勢。其中松原市及白城市耕地面積由于吉林省西部土地開發而呈增加態勢。2009～2012年吉林省耕地數量整體呈下降趨勢，由2009年的7 030 449.88 hm2減少到2012年的7 013 695.61 hm2，共計減少16 754.27 hm2，其中2010～2011年耕地數量有小幅上漲，后又呈現下降態勢。

吉林省耕地數量下降主要原因為城鄉發展導致大量建設用地占用耕地，而耕地數量的下降使得對其保護的形勢越發嚴峻。不論在數量和質量上，都要嚴格管理，堅守耕地保護紅線，提高耕地質量，合理開發利用耕地資源。

2 變更調查成果在耕地保護中的具體應用

2.1 制定土地利用規劃，控制耕地指標 選取長春市及吉林市為例，根據2012年耕地數量，結合土地利用總體規劃（2006-2020）中耕地保有量數據，得出若保證土地利用規劃數據能夠完成每年最多可消耗的平均指標，如表2所示。

由表2可知，按照土地利用總體規劃（2006-2020）中的指標，到2020年，長春市要完成耕地保有量1 333 900 hm2，按此計算，平均每年最多可用耕地指標14 511 hm2；而吉林市到2020年的耕地保有量需要達到655 000 hm2，由此可以算出到2020年每年最多可消耗耕地指標34 012 hm2。通過分析可以看出，長春市及吉林市平均每年可消耗耕地指標較耕地基數相比數量很小，說明目前耕地保護的形勢很嚴峻。

土地利用規劃是在一定區域內對土地的開發、利用、治理、保護在空間上、時間上所作的總體安排和布局，是國家實行土地用途管制的基礎。土地規劃的作用就是要合理規劃土地，實行嚴格耕地保護制度并實現土地資源的節約集約利用。土地變更調查數據作為指定土地規劃的基礎數據，能夠準確、詳細地查明每年的土地利用現狀、耕地數量、基本農田數量等基礎數據，便能夠在此基礎上進一步制定更合理的土地利用規劃，并將指標落實到具體的空間范圍內，保障土地指標的合理利用，嚴格保護耕地[3]。

2.2 與土地整治相銜接，保證耕地總量動態平衡 土地整治是盤活存量土地、強化節約集約用地、適時補充耕地和提升土地產能的重要手段，也是保護耕地的一種重要手段。選取長春市和吉林市為例，利用變更調查數據統計出新增耕地來源情況，結果見表3和圖1～4。

由圖1和2可知，從空間尺度上比較，長春市和吉林市新增耕地來源方式不同。2011年長春市新增耕地來源以土地開發為主，土地整理次之，其他原因再次之；吉林市新增耕地來源主要為土地復墾，其他原因次之。這說明不同空間范圍內，由于行政區實際情況存在差異，新增耕地方式也不相同。

由圖1～4可知，時間尺度上，2010年長春市新增耕地來源方式與2011年存在一定差異，土地整理為主要方式，土地開發次之，二者間差距較小，其他原因再次之。吉林市2010年新增耕地來源于2011年有較大不同，主要來源方式為土地開發，其他原因次之，土地整理再次之。說明同一地區在不同時間尺度上，新增耕地增加方式也存在一定差別。

2012年耕地減少原因面積統計結果見表4。由表4可知，耕地減少最重要的原因為建設用地的占用，農業結構調整、災害損毀、生態退耕等原因所占比例較少。

將土地變更數據與土地整治項目進行銜接，能夠明確該地區耕地保護工作的力度和效果，做到心中有數，并對制定土地利用規劃和調控土地利用類型的指標分配有一定的指導作用。一方面，明確新增耕地來源與耕地面積減少原因，有助于進一步增強耕地保護意識，警覺建設用地過度擴張；并能夠利用土地變更調查數據了解后備耕地資源的數量及現狀，積極進行土地整治，及時補充耕地，實現占補平衡。另一方面，通過耕地減少原因可以了解所需整治方向，幫助制訂耕地整治目標，整體上把握耕地保護的方向，制訂合理的土地利用規劃[4]。

2.3 控制建設用地審批項目，保障耕地數量 根據土地變更調查數據及土地利用總體規劃（2006-2020）數據，得到2010年的建設用地審批情況。2010年吉林省各地區實際新增建設用地面積及規劃指標對比見圖5。

由圖5可以看出，長春、四平、白山和白城的實際新增建設用地面積已經超出規劃控制的新增建設用地量，尤其是長春市已遠遠超過規劃控制指標。而吉林、遼源、通化、松原和延邊州的新增建設用地數量雖然在規劃指標范圍內，但其保留指標仍顯不足。究其原因，一方面是吉林省正處于經濟快速發展期，建設用地擴張是必然面對的一個結果，另一方面也與規劃制定缺乏前瞻性有一定的關系。

2010年吉林省各地區實際新增建設用地占用耕地面積與規劃指標對比見圖6。

由圖6可知，長春、四平、通化、白城和延邊州的實際新增建設用地占用耕地的指標已經超過了規劃中規定的新增建設用地占耕地面積的指標，建設用地擴展迅速，大量占用耕地。吉林、遼源、白山和松原的新增建設用地雖未超過規劃指標，但預留的指標明顯不足，說明吉林省的耕地保護工作面臨形勢較為嚴峻。由此可以有效了解建設用地的變化情況以及指標的使用情況，從而為更好地控制發展建設用地提供依據。

隨吉林省經濟社會發展，土地的供需矛盾日益突出。依據聯合國糧農組織的標準，人均占有耕地的最低界限為0.05 hm2，若低于此限，即使在現代化生產條件下也難以實現糧食自給。同時城市用地受到限制，用地需求增加和耕地保護之間的矛盾日益突出，嚴重制約著城市化的推進。相關土地審批部門需要依據土地變更調查數據成果合理制定建設用地指標，掌握建設用地審批占用耕地，嚴格控制保護耕地，嚴厲打擊建設用地報批中的越權、違規等行為，保證建設用地審批工作的正常進行，保障耕地數量和質量。

3 土地變更調查成果應用建議

土地變更調查成果為查清年度土地利用現狀和變化情況，保持全國土地調查數據和國土資源遙感監測全國“一張圖”基礎信息的準確性和現勢性提供了基礎，并為實施耕地保護、加快基本農田建設等提供了數據依據。但是，由于開展時間較短，土地變更調查還存在一些需要完善的問題，如數據整合度不高，統計口徑不一致，數據應用方面較為單一等。這就需要進一步深化土地變更調查，細化和完善各方面成果，進一步為耕地保護提供支持[5]。該研究對于土地變更調查提出以下幾點建議。

3.1 依據變更調查成果合理制定土地利用規劃，控制耕地數量 目前土地變更調查政策僅施行了4年時間，由于時間跨度較小，在土地預測方面的精度還有一定欠缺。而隨著時間的發展和社會的進步，對土地變更調查內容的要求也隨之增加。因此，需要在現行的土地變更調查的基礎上，不斷更新技術手段，提高調查精度，確保變更調查成果的準確性及先進性。并根據土地變更調查成果科學制定土地利用規劃，合理規劃各類用地規模和用地結構，使土地供給引導用地需求，達到控制土地數量、保護耕地的目的。

3.2 以變更調查為基礎，加強對土地監管監測，實時掌握耕地變化 需要在土地變更調查的基礎上，加強對土地利用的監管。這就要求管理部門制定相關政策，依據變更調查成果，加強耕地保護，加快基本農田建設，強化對農用地結構的調整，嚴格控制建設用地總量，達到對土地的節約集約利用。另外，對于違規用地、亂占耕地的行為要嚴格按照規定嚴肅處理。隨著各方對于耕地保護的意識不斷加強，對于土地利用的現勢性要求也不斷提高。由于土地利用具有實時變化的特點，建立全方位、實時的監測平臺能夠實時更新數據，及時為土地管理提供可靠依據。

參考文獻

[1] 孫煒.我國第二次土地調查成果應用設想[J].科技信息，2009（23）：1164-1165.

[2] 王麗娟，王勇，丁圓婷.土地變更調查成果在耕地保護中的應用研究[J].安徽農業科學，2012（5）：3048-3049.

[3] 藺琳，袁惠林，殷耀國.土地變更調查現狀及其問題與對策[J].測繪與空間地理信息，2013（10）：245-247.

[4] 王婉晶，揣小偉，黃賢金，等.中國土地利用規劃實施評價研究進展與展望[J].中國土地科學，2012（11）：91-96.

[5] 徐勇，李健，江韋希，張純.第二次土地調查成果在日常土地管理中的應用[J].地理空間信息，2011（3）：160-161.