我國公共權力制約問題研究綜述

李麗萍 張燕妮

[摘 要]公共權力制約是公共權力運行的保障，其可操作性和有效性對政治實踐活動的開展有重要影響。本研究通過對不同學者在公共權力制約方面的研究進行綜述，在指出目前已有研究成果所存在問題的基礎上，展望我國公共權力制約問題的發展趨勢，意在給予我國當前的廉政建設以一定的啟示。

[關鍵詞]公共權力;制約;研究綜述

[中圖分類號]D6 [文獻標識碼] A [文章編號] 1009 — 2234（2014）12 — 0026 — 02

權力自產生之日起，就離不開相應的制約與監督。早在18世紀，法國思想家孟德斯鳩曾說，“一切有權力的人都容易濫用權力，這是萬古不變的一條經驗”。權力的易腐性凸顯了權力制約的必要性。對公共權力進行有效的制約，是推進政治民主化進程的要求。近年來，我國學者從不同角度對公共權力制約問題進行了仔細的探討和研究。筆者從概念界定和制約模式這兩大板塊對公共權力的相關研究進行梳理，現將主要觀點綜述如下：

一、 側重于公共權力涵義的研究

權力是人類社會發展過程中的普遍現象，公共權力則是權力的一種特殊形式。談及公共權力制約問題，首先要明晰公共權力的涵義。關于公共權力概念的界定，學術界仍然存在分歧。

我國學術界常把公共權力與國家權力相提并論，如張迪（2003），認為公共權力是國家的權力，是以組織形式出現的機構和制度的權力，或者說，是以國家、政府組織的代表面目出現的個人政治權力。〔1〕他認為公共權力必須以一定的國家機關作為承擔者。還有學者將公共權力、政治權力與國家權力三者等同起來，如王惠巖（1999）在《政治學原理》一書中的表述“國家權力（ 政治權力、公共權力） 是指反映統治階級意志的、并作為社會整體代表的、以強制力保障實施的、管理社會公共事務的權力。”有學者從馬克思主義經典作家關于公共權力的論斷出發，如裴曉玉（2013），認為公共權力不僅表現為國家權力，其范圍要比國家權力大得多，可區分為社會公共權力和國家公共權力，并論證了后者是由前者演化而來的歷史邏輯。〔2〕

上述學者趨向于從公共權力與政治權力、國家權力的聯系出發來理解公共權力的內涵。本研究從實證角度對公共權力的主客體、來源及目的進行描述，認為公共權力是權力的特殊形式，是公共權力組織或個人為實現公共利益而進行公共事務管理所形成的權威性力量。

二、 側重于公共權力制約模式的研究

由于自身的特性，公共權力在運行過程中會發生異化或腐敗，對社會經濟、政治、文化等領域造成負面影響。對公共權力進行制約與監督，是政治生活的基本規律。在不同的歷史階段，公共權力制約也有不同的側重點。概而言之，公共權力制約模式經歷了“以權力制約權力”、“以權利制約權力”、“以法律制約權力”、“以道德制約權力”和“以社會制約權力”的轉變。眾多學者對公共權力制約模式的研究各有側重。

（一）“以權力制約權力”的模式

“以權力制約權力”是近代自由憲政體制下對權力進行制約的一項重要制度，指的是由不同的權力主體分別掌握公共權力的不同部分，使之相互獨立且相互制衡。近代的分權制衡思想始于洛克，成于孟德斯鳩，發展于杰斐遜、漢密爾頓，完善于美國等歐美國家的政治實踐。在西方學者看來，“以權力制約權力”強調的是國家立法權、行政權和司法權三者之間的相互獨立與牽制。而我國則有學者提出雙重的理解，如沈榮華（2006）認為，這種以權制權的模式，既可以是國家立法、司法權力對行政權力的制約，形成外部制約機制;也可以是不同行政權力之間的相互制約，形成內部制約機制。〔3〕本研究認為，無論是立法權、行政權和司法權三者之間還是行政權力內部的制衡，都只是局限于體制內權力之間的制約，沒有汲取社會組織等外部力量對國家權力進行全方位的制約，因而無法有效制約權力。

（二）“以權利制約權力”的模式

主張“以權利制約權力”的學者普遍認為，權力的合法性基于它對權利的保護，因而有必要對權力施加合理的限制以保護權利。戴維新，戴芳（2007）認為，公共權力來源于社會權利，國家、政府是人民利益的代理人，一切權力屬于人民。社會組織、團體及其成員可通過行使參政權、選舉權、質詢權等權利來制約公共權力，確保其合法運行，抑制和防范政治腐敗。〔4〕也有學者對權利制約權力的途徑進行探討，如葉戰備，金太軍（2005）分析了“以權利制約權力”視角下輿論監督的必要性和重要性，他們認為，現代輿論監督是一種普遍而平等的民主權利，其功能的形成與政治文明的發展相一致，是政治文明的必要環節。〔5〕在肯定權利制約權力的理論價值和實踐意義的同時，也不能忽視此前學術界已有學者對其預期效果提出質疑的事實。如胡玉鴻（2000）認為，權力制約必須發生在對等的國家機構之間，否則就不可能存在真正的制約，因此權力制約只有“以權力制約權力”一種形式。〔6〕

本研究認為，權利是權力的本源，對權力擁有天然控制權。但從現有的政治實踐來看，權力往往處于主動地位，而權利則處于被動地位。在這種情況下，要求權利制約權力，實質性意義不大。但就權力制約權力這種內部制約來說，以權利制約權力體現的是人民對權力的外部監督，是民眾民主意識、法治意識的覺醒，是人類政治文明發展的一大進步。

（三）“以法律制約權力”的模式

關于以法律制約權力模式的效力，在我國學術界仍存在分歧。有學者認為，以法律制約權力是法治的核心。如張利國（2001）主張，法律獲得普遍服從是法治的形式標志，而現代社會對法治的威脅主要是來自公共權力和官員，因此在我國的政治改革中，法律對權力的合理制約，有利于法治的實現。〔7〕然而，一些學者對法律制約權力的效力表示質疑。如范進學、夏澤祥（2004）通過對法律與權力關系的實證考察，得出“現代法治的精義不是以法律制約權力，而是以權力制約權力”的結論。他們認為，以法律制約權力是一種自由主義法治觀，在中國會面臨兩方面的困難：一方面，“法律至上”成為人人心儀的神圣口號;另一方面，事實上又是權力在催生著法治。因而，法律無法對權力構成真正的制約。〔8〕本研究認為，以法律制約權力，是我國法治化的必然要求。建設社會主義法治國家，不能停留在法治的理念層面，更要注重法治的實踐層面，才能使“法律制約權力”由口號轉為現實，對權力構成有效制約。

（四）“以道德制約權力”的模式

法治與德治，是兩種不同的國家治理模式。以法律制約權力是法治的基本要求，以道德制約權力則是德治的應有之義。我國部分學者主張“以道德制約權力”的權力制約機制。郭道輝（1997）認為，以道德制約公共權力是通過學習和教育的方式，幫助掌權者樹立正確的權力觀，從機制上內化其道德信念，培養他們勤政廉政、為國家利益和公共利益服務的品質，使他們自覺地以內心的道德力量抵制外在誘惑，嚴格要求自己行使好公共權力。〔9〕莊宇峰（2007）則對制約權力的道德途徑進行分析，初步勾畫出以德制權的具體路徑，主張通過法制化的道德來制約公共權力。他認為，道德制約權力的途徑可分為外在機制（道德他律）和內在機制（道德自律）。法律、制度是對人們行為底線的規定，而道德則是對個人的高標準要求與激勵，有利于掌權者個人素質的提高、社會風氣的改良以及廉潔政府的構建。〔10〕筆者認為，道德是一股軟性力量，無法對剛性的權力達成有效的制約，但在制約公共權力過程中有著教育、感化的作用。權力運行不僅要有健全的制度對其進行剛性制約，還要利用官德對其進行軟性制約。

（五）“以社會制約權力”的模式

“以社會制約權力”是近年來學術界的新提法，主張權力來源于社會并作用于社會，權力健康有效運行離不開社會對權力的制約。目前國內學術界在這方面的直接研究成果鮮見，且主要是從理論層面進行論述的。如胡平仁（1999）探討“以社會制約權力”的理論基礎問題，在理解“市民社會”這一概念的基礎上闡釋市民社會與政治國家分離的原因、人民主權理論與代議制學說以及權威三角與多重集團的統治，并指出社會制約權力的現實途徑。〔11〕其他學者如黃輝的“以社會制約權力——羅伯特·達爾的民主新視角”（2005年12月第12卷第6期《東莞理工學院學報》）;周灝的“以社會制約權力——試論托克維爾的憲政思想”（2008年第7期《學術論壇》）等也是從理論角度進行研究的。

從筆者掌握的資料來看，真正把“社會制約權力”與當代中國民主建設實際結合起來進行系統思考的是郭道久博士的著作《以社會制約權力——民主的一種解析視角》（天津人民出版社，2005年）。郭博士從“以社會制約權力”的理念出發，用人民主權論、社會契約論、“社會與民主”理論、多元主義、合作主義和公共領域理論等分析了“以社會制約權力”的理論邏輯，并結合當代中國政治發展的實際深刻論述了“以社會制約權力”對民主政治建設的重大意義。要指出的是，“以社會制約權力”并不排斥國家權威，而是要為權力制約機制注入新鮮的血液——社會組織或私人領域的力量。

三、結語與展望

當代中國的政治實踐表明，公共權力結構正在經歷由金字塔向扁平化的轉變，來自社會領域的社會組織、力量等社會性因素對公共權力運行的影響日益凸顯。權力制約體系的構建不能只依靠單純的一種方式，而是要軟硬兼施、多管齊下，以權力制約為先導，以權利制約為基礎，以法律制約為規范，以社會制約為方向，輔之以必要的道德制約。

本研究運用比較分析法對公共權力的內涵及制約模式的研究成果進行梳理。通過文獻分析不難發現，我國學者對公共權力制約問題的研究偏向于從理論層面論述權力制約機制的運行及其可能存在的問題，缺少實踐層面的反饋。本研究認為，以當代中國政治發展的實際為切入點，從近些年協商民主、權力清單等制度的推行狀況來探究其是如何影響公共權力制約機制的運行，是兼具理論——實踐價值的研究方向。

〔參 考 文 獻〕

〔1〕張迪.論公共權力與利益的關系〔J〕.云南社會科學.2003，（05）：38-40.

〔2〕裴曉玉.論公共權力〔J〕.才智.2013，（14）：215-216.

〔3〕沈榮華.行政權力制約機制〔M〕.北京：國家行政學院出版社，2006.15.

〔4〕戴維新，戴芳.公共權力的制約和監督機制研究〔M〕.寧夏：寧夏人民出版社，2007.119.

〔5〕葉戰備，金太軍.以權利制約權力視角下的輿論監督〔J〕.探索.2005，（04）：63-68.

〔6〕胡玉鴻.“以權利制約權力”辨〔J〕.法學.2000，（09）：09-14.

〔7〕張利國.法治的核心：以法律制約權力〔J〕.貴州省政法管理干部學院學報，2001，（03）：01-04.

〔8〕范進學，夏澤祥.認真對待權力——法治視野下法律與權力關系的反思.浙江社會科學，2004，（04）：68-73.

〔9〕郭道輝.道德的權力和以道德約束權力〔J〕.中外法學，1997，（04）：21-27.

〔10〕莊宇峰.試論權力制約中的道德因素〔D〕.碩士學位論文，山西大學，2007.

〔11〕胡平仁.社會制約權力的理論基礎和現實途徑〔J〕.湘潭大學社會科學學報，1999，（23）：124-127.

〔責任編輯：張 港〕