廣東省“十二五”期間土地整治規(guī)劃實施保障措施研究

陳旭飛　張池　蘇少青　寧曉鋒　戴軍　周為吉

摘要廣東省土地整治規(guī)劃是廣東省國民經濟和社會發(fā)展“十二五”規(guī)劃的支撐子規(guī)劃，是落實廣東省土地整治，深化土地利用總體規(guī)劃，統(tǒng)籌安排各項土地整治活動的重要科學指導依據。規(guī)劃能否科學順利的實施在一定程度是由保障措施所決定的，該研究從廣東省土地整治規(guī)劃實施管理的總體布局、重點工程項目實施以及不同類型項目實施等方面，闡述了其相應的保障措施安排要點，以期為順利科學實施廣東省土地整治規(guī)劃奠定基礎。

關鍵詞土地整治規(guī)劃；實施；保障措施；廣東省

中圖分類號S28文獻標識碼A文章編號0517-6611（2014）22-07641-02

土地整治工作對于節(jié)約集約利用資源，緩解國土資源的供需矛盾，確保其可持續(xù)利用具有重要意義，因此一直以來此項工作都受到各級政府的高度重視。依據國務院提出的“推進農村土地整治，加快農村土地整理復墾，著力提高耕地質量建設，大規(guī)模建設旱澇保收高標準農田，夯實農業(yè)現代化基礎”的要求[1]，為確保100.67萬hm2高標準基本農田建設等土地整治目標任務的實現，廣東省編制了《廣東省土地整治規(guī)劃（2011-2015年）》。規(guī)劃的實施管理直接影響廣東省土地整治項目的布局、實施進展和質量。因此，制定一系列保障措施，加強土地整治規(guī)劃實施保障措施研究和構建合理完善的規(guī)劃實施保障機制，有助于引導和規(guī)范土地整治，對規(guī)劃目標的科學實現具有重要的意義[2]。

1廣東省土地整治規(guī)劃實施管理總體布局

土地整治是一項綜合性的工程，涉及了多種管理層次、多個管理部門、多個實施目標。由于這項工作實施的難度大、任務重、要求高，因此在整治過程中可能會出現各種各樣的問題，政府任何單一職能部門都難以獨立完成。在這種情況下，廣東省土地整治規(guī)劃實施管理在總體布局上，要求依靠各級黨委政府的主導力量，上下聯動，確立縣級人民政府為土地綜合整治工作的責任主體，并通過各鄉(xiāng)鎮(zhèn)抓好項目實施的宣傳發(fā)動、組織協調、矛盾調處等工作，落實共同責任機制；同時，在實際工作中，依托土地整治政策、項目和資金的平臺，將各部門資源進行強力整合和優(yōu)化配置，統(tǒng)籌兼顧各種項目、資金和規(guī)劃，最終建立健全工作組織協調機制，從而獲取最大的綜合效益[3]。目前，在進行土地整治規(guī)劃實施管理的總體布局時，“土地整治潛力的測算”、“重點整治區(qū)域或重大工程的選擇”、“整治項目的設計與施工”以及涉及到的“項目實施的保障措施”均是土地整治的重要組成部分。特別是當前的土地整治涉及的時間長，牽涉到了眾多農民切身利益，這些利益的調整比以往土地開發(fā)整理中遇到的情況更為復雜，因此各類項目實施的保障措施的制定、執(zhí)行與檢查變得尤為重要，成為亟待解決的又一個難點。

2重點工程項目實施過程中的保障措施的要點

土地整治重點項目是指規(guī)劃期內以增加耕地為主要目的，圍繞規(guī)劃確定的土地整治任務和重點工程，集中資金成規(guī)模進行的土地整治活動。這是一項復雜的系統(tǒng)工程，涉及農業(yè)工程、林業(yè)工程、環(huán)境工程、機械土方工程、建筑工程、農田水利工程、道路橋梁工程、農業(yè)設施工程等眾多分項工程，具有跨行業(yè)、多學科和多技術的特點[4]。在規(guī)劃項目實施的過程中，施行全面的保障措施對于順利安排項目，以及項目的順利執(zhí)行有著決定性的作用。

2.1嚴格項目立項土地整治項目立項首先應符合土地利用總體規(guī)劃，確保項目的設立能提高耕地質量，增加有效耕地面積，改善農業(yè)生產條件和生態(tài)環(huán)境的田、水、路、林、村綜合整治。其次，立項時應維護項目的農民知情權，項目實施所涉及的村應召開村民代表會議，將土地整治政策、項目涉及的工程概況、權屬調整等相關內容一一向大家介紹，在確定本村承包經營土地的農戶戶主及其他權利人同意對其權利涉及的土地進行整治時，再進行項目立項[5]。再次，在項目立項時，應保證項目具有足夠充足的法理依據，并對其進行嚴格的立項程序。如項目的前期受理、踏勘、審批，以及立項后的施工設計等程序都必須進行嚴格的管理，確保每一個程序都能以土地整治的根本目的為中心。

2.2規(guī)范項目報批土地整治規(guī)劃報批前，主管部門應當將草案予以公告，并召開論證會或聽證會，征求有關部門、專家和公眾的意見。項目報批時，省級部門應以實現保護耕地和節(jié)約利用土地為目標，制定土地整治管理辦法。而地方申報單位則需要要努力做到申報用地項目實，申報用地指標準，節(jié)約集約用地精，用地報件編制快的“實”、“準”、“精”、“快”4字要求：在申報時十分珍惜并有效利用每一單位用地指標，不得出現因項目不實造成指標浪費的情況；精確做好用地項目的勘測定界，明確開工面積，分清土地性質，準確界定需要安排農用地轉用指標的土地面積，確保每一單位指標都用在“刀刃”上；按照《廣東省建設節(jié)約集約用地試點示范省工作方案的通知》（粵府明電〔2009〕16號）要求，本著“節(jié)約控制”的原則，謀劃布局和規(guī)劃節(jié)地細節(jié)；在用地報件編制時，對現有項目進行排序，分清輕重緩急，砍好“第一刀”，并積極組織報件。

2.3科學規(guī)劃設計堅持規(guī)劃先行、樹立統(tǒng)籌兼顧的土地整治規(guī)劃設計理念十分必要[3]。在進行規(guī)劃時，首先應由政府組織相關部門在選址地點進行現場論證，對項目區(qū)內生產、居住和生態(tài)用地進行合理安排，在統(tǒng)籌耕地保護、生態(tài)環(huán)境保護和產業(yè)發(fā)展、村莊建設、交通水利等基礎設施建設的同時，確定項目資金的投入、工程實施和相應部門的具體工作安排[3]。同時，在工程確定后，應由規(guī)劃設計人員在選址地點進行深入的勘探。針對單項工程的組成、布置要求、結構形式、建（構）筑級別、規(guī)格等方面的技術指標和具體建設標準，由規(guī)劃設計人員與當地農民進行詳細討論，確保設計的單項工程符合當地實際、具有可操作性，減少后期設計變更的工作量和順利實施各項整治工程[5]。

2.4精心組織施工和竣工驗收環(huán)節(jié)當前，我國土地整治工作處于初級階段，僅有的少量全國性的土地開發(fā)整理驗收標準無法指導項目實施過程中的質量管理[6]，因此制定科學規(guī)范的土地整治質量標準體系變得尤為關鍵，其是實現項目實施管理的重點內容。質量標準體系在制定時需注意綜合考慮地域特點、社會經濟條件、土地利用差異性等因素，明確規(guī)定田塊平整、土壤質量、農田水利設施、田間道路等指標[6]，通過量化和比較，最終科學合理的評估土地整治的質量，為項目在實施過程中質量管理工作提供參考依據。另外，項目竣工驗收是確保工程質量的關鍵環(huán)節(jié)。在工程竣工驗收階段，應依據有關行業(yè)標準，以實現土地資源的經濟和生態(tài)效益的統(tǒng)一，高度重視土地整治項目的質量，制定科學的工程質量驗收辦法。在具體過程中，應聘請農業(yè)、林業(yè)、水利、交通、環(huán)保、電力等部門的專家組成土地開發(fā)整理項目質量驗收組，對項目單體工程采取聽匯報、查看資料、踏勘現場、評定計分的方法，逐項進行檢查、評議；對不符合質量標準的，責成施工單位制定整改措施，并限期完善達標，確保工程質量達到優(yōu)良標準[5]。另外，承擔單位也應將項目的參與單位、工程的基本情況等相關內容進行公告，增加項目的公開性和透明度，便于群眾全面了解情況，以及相關部門和人員對項目的進一步監(jiān)督和管護。

2.5拓寬資金渠道，嚴管資金使用自2000年廣東省土地整治項目實施以來，全省投入資金超過130億元。其中國家級和省級土地整治項目總投資為32億元，省級易地開發(fā)項目總投資15億元，而市縣自籌資金補充耕地項目總投資79億元，土地復墾補充耕地項目總投資4.5億元。由上述數據可以看出，廣東省土地整治的資金來源主要政府安排財政資金和通過市場籌集資金兩方面。政府安排的財政資金的項目主要是由土地所有單位或土地承包經營者按規(guī)定向縣級國土資源部門申請補充耕地，經審核同意后，由縣級土地整治機構或具有相應職能的其他機構與申請者簽訂補充耕地合同，明確雙方的權利和責任，從而獲得資金來源。其投資收益補償方式由國土資源部門與投資者具體協商確定。而市場籌集資金項目，主要是考慮廣東經濟條件較好，土地整治項目利用競爭機制吸引企業(yè)參與進來，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、行政村或村民組、農民、社會投資企業(yè)簽訂合同，在明確各自的職責權的基礎上，通過產業(yè)化方式運作，由土地所有單位或土地承包經營者自籌資金補充耕地。另外，由于現今對于農村土地整治項目區(qū)的投入過于分散，整治資金使用效益不高。在土地整治項目區(qū)，加強項目統(tǒng)籌、聚合其他涉農資金，以市場運作模式開拓多元化融資渠道也是提升土地整治項目效果的重要經濟保障措施[7]。但是不論是哪種資金籌集方式，建立完善的資金管理法律機制保障體系，出臺相關的法律法規(guī)政策和制度，建立土地整治相關資金使用管理獎懲機制和耕地保護經濟補償機制等，均是土地整治相關資金使用的規(guī)范化、精細化，調動和提高地方及農民積極性的必然要求。

3廣東省土地整治不同項目規(guī)劃實施的保障措施

3.1農用地整治規(guī)劃實施的保障措施農用地整治應結合基本農田建設、中低產田改造、農田水利建設、水土保持工程建設等進行，確保規(guī)劃確定的耕地保有量和基本農田保護面積不減少、質量有提高。其中，圍繞“耕地總量動態(tài)平衡”的中心，應切實落實農用地土地整治項目；在進行規(guī)劃選址和立項時，應嚴格執(zhí)行土地利用年度計劃指標設置與管理制度；在進行項目規(guī)劃編制時，嚴格控制農用地轉用計劃指標、耕地保有量指標和土地開發(fā)整理計劃指標等年度計劃，加強年度計劃與規(guī)劃相銜接，做好指標預測，提高計劃編制的科學性；在進行年度計劃和執(zhí)行情況管理時，應加強管理、檢查和監(jiān)測的力度，實現土地利用年度計劃的動態(tài)管理和實時跟蹤檢查和監(jiān)測，運用遙感和地理信息系統(tǒng)等技術手段，獲取準確性和現勢性強的土地整治基礎數據，保證計劃管理落到實處。另外，針對耕地，尤其是基本農田保護的補貼機制，應將規(guī)劃確定的耕地保有量和基本農田保護面積作為一般性財政轉移支付規(guī)模的重要依據，實行保護責任與財政補貼相掛鉤，充分調動保護耕地的積極性和主動性。逐步建立資源補償機制，加大對超出補充耕地義務量以外補充耕地的資金支持力度，進一步完善新增建設用地土地有償使用費的使用和管理。

3.2建設用地整治規(guī)劃實施的保障措施建設用地整治規(guī)劃需首先進行建設項目可行性研究論證。其對適宜整理的農村居民點，主要是低效利用的舊宅基地和閑置的村莊空閑地，進行遷村并點，宅基地調整，通過建設中心村、清退空閑地和超標宅基地等方式，增加可利用土地面積，完善農村基礎設施和生活設施，進一步提高土地利用集約化程度。任何非農業(yè)建設項目在可行性研究論證時，土地行政主管部門可以根據土地利用總體規(guī)劃、土地利用年度計劃和建設用地標準，對建設用地有關事項進行審查，并提出意見。在預審程序上應嚴格執(zhí)行法律法規(guī)的規(guī)定，前置預審程序，預審工作必須在建設項目可研階段進行，堅決杜絕先立項、先選址、后預審的問題，特別要總結出廣東實施 “三舊”改造的經驗與教訓，防止借建設用地整理的名目破壞土地利用結構，影響耕地的總體質量，導致群眾利益受損。