金融消費(fèi)者保護(hù)機(jī)制研究

摘要：從市場(chǎng)保護(hù)機(jī)制、規(guī)則保護(hù)機(jī)制和救濟(jì)保護(hù)機(jī)制三個(gè)層面對(duì)金融消費(fèi)者保護(hù)機(jī)制進(jìn)行了研究。本文提出了五點(diǎn)主要結(jié)論：一是有效監(jiān)管下的金融業(yè)充分、公平的競(jìng)爭(zhēng)是金融消費(fèi)者權(quán)益的市場(chǎng)化保護(hù)機(jī)制。二是金融消費(fèi)者是指購(gòu)買、使用金融產(chǎn)品和服務(wù)的主體，但不包括專業(yè)投資者。三是全面保護(hù)、傾斜性保護(hù)、差異化保護(hù)、便民高效以及保護(hù)和教育并舉原則是金融消費(fèi)者保護(hù)的五項(xiàng)基本原則。四是提出了金融機(jī)構(gòu)和金融消費(fèi)者的主要責(zé)任和風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制，即以金融機(jī)構(gòu)信息披露為界限劃分金融機(jī)構(gòu)和金融消費(fèi)者的權(quán)利和風(fēng)險(xiǎn)邊界，形成鼓勵(lì)金融機(jī)構(gòu)向金融消費(fèi)者進(jìn)行充分信息披露的機(jī)制。五是構(gòu)建了利益制約下的金融消費(fèi)者權(quán)益救濟(jì)機(jī)制。

關(guān)鍵詞：金融消費(fèi)者；金融機(jī)構(gòu)；金融產(chǎn)品；保護(hù)機(jī)制

中圖分類號(hào)：F832

一、研究綜述

分為以下三個(gè)方面。

（一）金融消費(fèi)者保護(hù)制度簡(jiǎn)述

金融消費(fèi)者保護(hù)機(jī)制研究是一個(gè)具有重要理論意義和實(shí)踐價(jià)值的研究課題。本文主要從法律的視角審視如何完善中國(guó)金融消費(fèi)者的保護(hù)制度及基于制度形成的運(yùn)行機(jī)制。西方金融業(yè)比較發(fā)達(dá)的國(guó)家，其金融消費(fèi)者保護(hù)立法及其運(yùn)行機(jī)制也比較成熟，國(guó)外法律主要規(guī)范了以下內(nèi)容：其一，科學(xué)確定需要保護(hù)的金融消費(fèi)者范圍；其二，強(qiáng)調(diào)金融消費(fèi)市場(chǎng)的公信度和透明度以及金融機(jī)構(gòu)信息披露義務(wù)；其三，設(shè)立了運(yùn)行良好的金融消費(fèi)者糾紛解決機(jī)制；其四，規(guī)定了防止金融消費(fèi)者受到不公平待遇和歧視的措施；其五，明確了金融監(jiān)管和金融消費(fèi)者保護(hù)的關(guān)系；其六、開展金融消費(fèi)者教育，向公眾普及金融知識(shí)等。特別是2008年金融危機(jī)以來，西方主要國(guó)家的金融消費(fèi)者保護(hù)制度進(jìn)一步完善。

我國(guó)的金融消費(fèi)者保護(hù)工作相對(duì)滯后，但也為我國(guó)構(gòu)建良好的金融消費(fèi)者保護(hù)運(yùn)行機(jī)制提供了后發(fā)優(yōu)勢(shì)。在制度構(gòu)建上，目前的立法多是針對(duì)一般消費(fèi)者的保護(hù)性立法，如1994年的《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》等，在金融消費(fèi)者立法方面，分散于銀行業(yè)、證券業(yè)和保險(xiǎn)業(yè)等不同領(lǐng)域的法律和部門規(guī)章、文件中。

（二）金融消費(fèi)者保護(hù)機(jī)制的三個(gè)層面

金融消費(fèi)者保護(hù)機(jī)制包括三個(gè)層面：第一，市場(chǎng)保護(hù)機(jī)制。有效監(jiān)管下充分、公平的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)構(gòu)建了金融消費(fèi)者保護(hù)的良好經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)；第二，規(guī)則保護(hù)機(jī)制。金融產(chǎn)品銷售和服務(wù)規(guī)則及其貫徹執(zhí)行構(gòu)建了金融消費(fèi)者保護(hù)的規(guī)則體系；第三，救濟(jì)保護(hù)機(jī)制。構(gòu)建包括金融機(jī)構(gòu)自行處理糾紛、向金融消費(fèi)者保護(hù)局投訴、由糾紛解決替代機(jī)構(gòu)調(diào)解和司法訴訟在內(nèi)的公平、高效、低成本的金融消費(fèi)者權(quán)益救濟(jì)及維護(hù)機(jī)制。

（三）可能的創(chuàng)新之處

第一，本文從金融產(chǎn)品和服務(wù)供給的角度，論證了金融業(yè)充分市場(chǎng)化和金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)的關(guān)系，即當(dāng)金融業(yè)實(shí)現(xiàn)了公平、充分競(jìng)爭(zhēng)時(shí)，金融機(jī)構(gòu)會(huì)不斷創(chuàng)新服務(wù)的內(nèi)容和形式，提高服務(wù)品質(zhì)，達(dá)到保護(hù)金融消費(fèi)者權(quán)益的目的。

第二，界定了金融消費(fèi)者的概念。本文認(rèn)為，金融消費(fèi)者是指購(gòu)買、使用金融產(chǎn)品和服務(wù)的主體，但不包括專業(yè)投資者。

第三，本文提出了我國(guó)金融消費(fèi)者保護(hù)的五項(xiàng)基本原則：全面保護(hù)原則、傾斜性保護(hù)原則、差異化保護(hù)原則、便民高效原則以及保護(hù)和教育并舉原則。

第四，本文提出了以信息披露為界限分擔(dān)責(zé)任和風(fēng)險(xiǎn)的觀點(diǎn)，即向金融消費(fèi)者披露的風(fēng)險(xiǎn)屬于市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)，由此產(chǎn)生的收益和損失由金融消費(fèi)者承擔(dān)，因?yàn)樾畔]有披露產(chǎn)生的風(fēng)險(xiǎn)和損失由金融機(jī)構(gòu)承擔(dān)，這樣的責(zé)任劃分原則有利于實(shí)現(xiàn)信息對(duì)等并鼓勵(lì)金融機(jī)構(gòu)充分披露信息。

第五，本文提出了競(jìng)爭(zhēng)性金融消費(fèi)者投訴機(jī)制的觀點(diǎn)，即通過制度設(shè)計(jì)，形成良好運(yùn)行的機(jī)制，實(shí)現(xiàn)金融機(jī)構(gòu)、四個(gè)金融消費(fèi)者保護(hù)局和糾紛解決替代機(jī)構(gòu)競(jìng)相處理金融消費(fèi)者的投訴。

二、金融消費(fèi)者第一層保護(hù)機(jī)制

本部分從以下兩方面考慮。

（一）充分的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)就是對(duì)金融消費(fèi)者的保護(hù)

市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)將改變金融消費(fèi)者參與金融活動(dòng)的約束條件，削弱金融機(jī)構(gòu)的壟斷地位。舉例而言，我國(guó)銀行業(yè)基本上屬于壟斷經(jīng)營(yíng)。要真正改變金融消費(fèi)者的地位，必須破除銀行業(yè)的壟斷。我國(guó)銀行業(yè)的壟斷同西方國(guó)家不同，它不是基于市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)自然形成的壟斷，而是行政性壟斷，即基于行業(yè)準(zhǔn)入的限制，市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)主體有限造成的壟斷。所以，打破中國(guó)銀行業(yè)壟斷現(xiàn)狀的主要方式就是放寬準(zhǔn)入，增加市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)主體，并進(jìn)行利率市場(chǎng)化改革。目前，我國(guó)的利率市場(chǎng)化和銀行業(yè)準(zhǔn)入放開都在穩(wěn)步推進(jìn)。

同時(shí)，金融消費(fèi)者的保護(hù)也不能僅僅依靠市場(chǎng)機(jī)制。為了避免市場(chǎng)失靈帶來的不足，需要政府的適當(dāng)監(jiān)管和干預(yù)，共同發(fā)揮市場(chǎng)這只看不見的手和政府監(jiān)管這只看得見的手的作用。

（二）良好運(yùn)行的貨幣政策和金融監(jiān)管也是對(duì)金融消費(fèi)者利益的保護(hù)

貨幣政策對(duì)于金融消費(fèi)者有多方面的影響，包括利率影響、幣值穩(wěn)定的影響和對(duì)金融消費(fèi)者信心的影響。金融監(jiān)管對(duì)金融消費(fèi)者的影響包括審批政策的影響、日常監(jiān)管的影響、對(duì)違法行為的處罰、對(duì)風(fēng)險(xiǎn)金融機(jī)構(gòu)的處置和征信、反洗錢和反假幣等工作的有效開展。充分的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)以及基于市場(chǎng)機(jī)制下的有效金融監(jiān)管為金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)確立了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)，是金融消費(fèi)者保護(hù)的第一道機(jī)制。

三、金融消費(fèi)者第二層保護(hù)機(jī)制

本部分從以下幾方面考慮。

（一）主要國(guó)家和國(guó)家組織金融消費(fèi)者保護(hù)制度及其啟示

根據(jù)管制經(jīng)濟(jì)學(xué)的理論，作為規(guī)制者的政府（或者代表政府的具體監(jiān)管機(jī)構(gòu)） 通過平衡生產(chǎn)者與消費(fèi)者的利益來尋求社會(huì)福利最大化。金融消費(fèi)者保護(hù)的實(shí)質(zhì)正是對(duì)金融交易的雙方——金融機(jī)構(gòu)與消費(fèi)者的短期利益進(jìn)行一個(gè)平衡，防止金融機(jī)構(gòu)為了短期利益侵害金融消費(fèi)者。

1.主要國(guó)家的保護(hù)規(guī)則和國(guó)際組織的良好建議

第一，美國(guó)的金融消費(fèi)者保護(hù)立法始于1968年的《誠(chéng)實(shí)借貸法》和《消費(fèi)者信用保護(hù)法案》。金融危機(jī)以后，美國(guó)進(jìn)一步完善了其立法。《多德法案》統(tǒng)一了美國(guó)金融消費(fèi)者保護(hù)立法，設(shè)立了消費(fèi)者金融保護(hù)局并提高了其地位，統(tǒng)一負(fù)責(zé)行使金融消費(fèi)者的保護(hù)職責(zé)，強(qiáng)化了金融機(jī)構(gòu)的信息披露制度，強(qiáng)調(diào)金融產(chǎn)品和服務(wù)的透明度、簡(jiǎn)潔性、公平性和準(zhǔn)入性，保障金融消費(fèi)者的知情權(quán)。

第二，英國(guó)的金融消費(fèi)者保護(hù)立法包括《英國(guó)金融服務(wù)和市場(chǎng)法》、《消費(fèi)者信貸法》和《消費(fèi)者投訴處理辦法》等。英國(guó)法律明確將金融消費(fèi)者區(qū)分為專業(yè)和非專業(yè)金融消費(fèi)者，并給予差別化的保護(hù)，此外，還規(guī)定了金融機(jī)構(gòu)銷售規(guī)則、民事賠償責(zé)任規(guī)則、消費(fèi)者糾紛解決機(jī)制等內(nèi)容。金融危機(jī)過后，英國(guó)成立了消費(fèi)者保護(hù)與市場(chǎng)管理局，獨(dú)立負(fù)責(zé)金融消費(fèi)市場(chǎng)的管理和金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)，加強(qiáng)了對(duì)金融消費(fèi)者的保護(hù)。

第三，加拿大金融消費(fèi)者保護(hù)立法包括《存款保險(xiǎn)公司法》、《加拿大金融消費(fèi)者局法案》等。2001年，加拿大成立了金融消費(fèi)者管理局，形成了以加拿大金融消費(fèi)者管理局主管，存款保險(xiǎn)公司和各省級(jí)政府共同維護(hù)金融消費(fèi)者權(quán)益的保護(hù)體系。在實(shí)踐中，金融消費(fèi)者管理局很少直接行使執(zhí)法權(quán)，而是盡可能地向金融消費(fèi)者提供解決糾紛的途徑，先由金融機(jī)構(gòu)解決，不能解決的，交由金融監(jiān)察專員解決。

第四，日本的金融消費(fèi)者保護(hù)立法包括《金融商品銷售法》、《金融商品交易法》、等法律。這些法律規(guī)定了金融商品銷售者的說明義務(wù)。規(guī)定了金融商品銷售者的適合性銷售義務(wù)，增加了民間糾紛解決機(jī)構(gòu)的設(shè)立等內(nèi)容，規(guī)定了靈活、高效，金融消費(fèi)者有選擇權(quán)的糾紛解決替代機(jī)制。

第五，世界銀行的良好經(jīng)驗(yàn)和經(jīng)合組織的保護(hù)原則。

2011年3月，世界銀行公布了《金融消費(fèi)者保護(hù)的良好經(jīng)驗(yàn)建議（草案）》（以下簡(jiǎn)稱《良好經(jīng)驗(yàn)建議》）。這份重要文件確立了金融消費(fèi)者保護(hù)的重要規(guī)則，如法律應(yīng)提供清晰的保護(hù)規(guī)則，并保證執(zhí)行；監(jiān)管資源的分配必須保證金融消費(fèi)者保護(hù)機(jī)構(gòu)依法行使權(quán)力；銷售人員應(yīng)當(dāng)用通俗的語(yǔ)言說明產(chǎn)品的內(nèi)容和可能存在的風(fēng)險(xiǎn)等。

2011年10月，G20巴黎峰會(huì)通過了《金融消費(fèi)者保護(hù)高級(jí)原則》（以下簡(jiǎn)稱《高級(jí)原則》），該文件包括以下規(guī)則：其一，將金融消費(fèi)者保護(hù)納入法律、規(guī)制與監(jiān)管框架中。其二，由特定監(jiān)管主體負(fù)責(zé)金融消費(fèi)者保護(hù)。其三，金融服務(wù)提供者及其代理機(jī)構(gòu)應(yīng)公平、公正、誠(chéng)實(shí)地對(duì)待金融消費(fèi)者，真實(shí)、準(zhǔn)確地向金融消費(fèi)者披露重要信息。其四，金融服務(wù)提供者及其代理機(jī)構(gòu)應(yīng)建立消費(fèi)者個(gè)人信息和財(cái)務(wù)信息的適當(dāng)控制和保護(hù)機(jī)制，保護(hù)金融消費(fèi)者數(shù)據(jù)和隱私等。

2.國(guó)際經(jīng)驗(yàn)的幾點(diǎn)啟示

無論是發(fā)達(dá)國(guó)家的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，還是國(guó)際組織的良好建議和原則都對(duì)我國(guó)的金融消費(fèi)者保護(hù)制度的建立帶來重要的啟示。這些啟示包括以下方面：其一，各國(guó)的國(guó)情不同、經(jīng)驗(yàn)也不相同，不能盲目照抄照搬，要結(jié)合中國(guó)的實(shí)際制定規(guī)則，并形成運(yùn)行良好的保護(hù)機(jī)制。其二，一個(gè)專職的、獨(dú)立于金融監(jiān)管部門的金融消費(fèi)者保護(hù)機(jī)構(gòu)有利于金融消費(fèi)者權(quán)益的保護(hù)。其三，建立真實(shí)、及時(shí)和完整的信息披露和風(fēng)險(xiǎn)揭示規(guī)則。沒有對(duì)產(chǎn)品及其銷售者的充分了解，沒有對(duì)金融消費(fèi)者自身風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)能力的清醒認(rèn)識(shí)，金融消費(fèi)者將無法做出正確的判斷，并容易被誤導(dǎo)。其四，對(duì)金融消費(fèi)者信息及隱私保護(hù)規(guī)則。其五，公平對(duì)待金融消費(fèi)者，不得利用資金、市場(chǎng)和信息等方面的優(yōu)勢(shì)，引誘或者迫使金融消費(fèi)者接受不公平的條件。其六、注重金融消費(fèi)者教育。

（二）中國(guó)的金融消費(fèi)者保護(hù)規(guī)則及其不足

本部分從以下兩方面考慮。

1. 中國(guó)的金融消費(fèi)者保護(hù)規(guī)則

我國(guó)的金融消費(fèi)者保護(hù)規(guī)則可以分為兩部分：其一，對(duì)消費(fèi)者的保護(hù)規(guī)則；其二，對(duì)金融消費(fèi)者的保護(hù)規(guī)則。金融消費(fèi)者是消費(fèi)者的重要組成部分。

（1）我國(guó)對(duì)消費(fèi)者的保護(hù)規(guī)則

我國(guó)的消費(fèi)者保護(hù)立法包括《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》、《反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》、《產(chǎn)品質(zhì)量法》、《廣告法》、《壟斷法》和《合同法》等。《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》是消費(fèi)者保護(hù)的基本法律，該法規(guī)定了消費(fèi)者的基本權(quán)利和經(jīng)營(yíng)者的義務(wù)。《產(chǎn)品質(zhì)量法》從規(guī)范生產(chǎn)者、銷售者的生產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)行為，促進(jìn)產(chǎn)品質(zhì)量的提高等方面做出保護(hù)消費(fèi)者權(quán)益的規(guī)定。《廣告法》也從廣告的可識(shí)別性、虛假?gòu)V告等方面規(guī)定了消費(fèi)者的保護(hù)措施。《價(jià)格法》規(guī)定了價(jià)格的市場(chǎng)化和政府監(jiān)管措施，保證為消費(fèi)者提供價(jià)格合理的商品和服務(wù)。《反壟斷法》通過對(duì)壟斷協(xié)議、濫用市場(chǎng)支配地位、經(jīng)營(yíng)者集中和濫用行政權(quán)力排除、限制競(jìng)爭(zhēng)等壟斷行為進(jìn)行規(guī)制的方式，維護(hù)消費(fèi)者利益。《合同法》通過規(guī)定合同當(dāng)事人的法律地位、各方的權(quán)利和義務(wù)、格式條款的適用規(guī)則、當(dāng)事人的通知、協(xié)助、保密義務(wù)等對(duì)合同當(dāng)事人進(jìn)行保護(hù)。

（2）我國(guó)金融法規(guī)對(duì)金融消費(fèi)者的保護(hù)規(guī)定

金融法規(guī)對(duì)金融消費(fèi)者的保護(hù)主要規(guī)定在《商業(yè)銀行法》的第5條、第9條、第29條、第30條等。此外，《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》也規(guī)定了銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)損害存款人或者其他客戶時(shí)的相應(yīng)處罰措施。《證券法》第3、4、5條以及第63條等，規(guī)定了發(fā)行人、上市公司依法披露的信息，必須真實(shí)、準(zhǔn)確、完整，不得有虛假記載、誤導(dǎo)性陳述或者重大遺漏等內(nèi)容。此外，《證券投資基金法》、《期貨交易管理?xiàng)l例》、《上市公司信息披露管理辦法》以及《關(guān)于審理證券市場(chǎng)因虛假陳述引發(fā)的民事賠償案件的若干規(guī)定》等也規(guī)定了披露義務(wù)人的法律責(zé)任，強(qiáng)化了對(duì)投資者的保護(hù)。《保險(xiǎn)法》、《保險(xiǎn)公司中介業(yè)務(wù)違法行為處罰辦法》、《保險(xiǎn)專業(yè)代理機(jī)構(gòu)監(jiān)管規(guī)定》等，也規(guī)定了保險(xiǎn)公司依法履行告知義務(wù)，并不得有欺詐、隱瞞等行為的內(nèi)容。雖然我國(guó)尚沒有單獨(dú)的金融消費(fèi)者保護(hù)立法，但相關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定在一定程度上為金融消費(fèi)者提供了保護(hù)，維護(hù)了金融消費(fèi)者的權(quán)益。

（3）特殊時(shí)期的金融消費(fèi)者保護(hù)規(guī)定

我國(guó)現(xiàn)行金融法規(guī)對(duì)金融消費(fèi)者的保護(hù)，不僅表現(xiàn)為正常情況下的保護(hù)，還體現(xiàn)為當(dāng)金融機(jī)構(gòu)出現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)，甚至破產(chǎn)清算時(shí)對(duì)金融消費(fèi)者的保護(hù)。如《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》第38的規(guī)定，即國(guó)務(wù)院銀行業(yè)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)可以依法對(duì)發(fā)生風(fēng)險(xiǎn)的銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行接管或者促成機(jī)構(gòu)重組。《商業(yè)銀行法》第69條規(guī)定，商業(yè)銀行解散的，應(yīng)當(dāng)依法成立清算組，進(jìn)行清算，按照清償計(jì)劃及時(shí)償還存款本金和利息等債務(wù)。《證券法》第153條規(guī)定，證券公司違法經(jīng)營(yíng)或者出現(xiàn)重大風(fēng)險(xiǎn)，嚴(yán)重危害證券市場(chǎng)秩序、損害投資者利益的，國(guó)務(wù)院證券監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)可以對(duì)該證券公司采取責(zé)令停業(yè)整頓、指定其他機(jī)構(gòu)托管、接管或者撤銷等監(jiān)管措施。《保險(xiǎn)法》第145條規(guī)定，保險(xiǎn)公司出現(xiàn)公司的償付能力嚴(yán)重不足、違反本法規(guī)定，損害社會(huì)公共利益，可能嚴(yán)重危及或者已經(jīng)嚴(yán)重危及公司的償付能力的情形時(shí)，國(guó)務(wù)院保險(xiǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)可以實(shí)行接管等，確立了金融機(jī)構(gòu)出現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)時(shí)的基本處理方法，為金融消費(fèi)者提供了相當(dāng)程度的保護(hù)。

2.中國(guó)的金融消費(fèi)者保護(hù)規(guī)則的不足

就金融消費(fèi)者保護(hù)而言，我國(guó)金融消費(fèi)者保護(hù)立法和執(zhí)法上還有不小的差距，具體表現(xiàn)為三個(gè)方面：其一，執(zhí)法主體不清楚，存在職權(quán)交叉和執(zhí)法空白。其二，現(xiàn)有法律規(guī)定針對(duì)性不強(qiáng)，規(guī)章的法律層級(jí)低，法律和規(guī)章適用上存在障礙。其三，由于立法上的不足，實(shí)踐中沒有形成良好的金融消費(fèi)者權(quán)利保護(hù)機(jī)制。我國(guó)金融消費(fèi)者保護(hù)領(lǐng)域存在的不足損害了金融消費(fèi)者的利益和信心，要改變金融消費(fèi)者保護(hù)的現(xiàn)狀，必須重新構(gòu)建我國(guó)的金融消費(fèi)者保護(hù)規(guī)則。

（三）中國(guó)金融消費(fèi)者保護(hù)規(guī)則的重構(gòu)

本部分從以下三方面考慮。

1.中國(guó)金融消費(fèi)者概念的重構(gòu)

目前，我國(guó)立法上沒有對(duì)金融消費(fèi)者的概念進(jìn)行定義，只有對(duì)消費(fèi)者的界定。《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》第2條規(guī)定，消費(fèi)者為生活消費(fèi)需要購(gòu)買、使用商品或者接受服務(wù)，其權(quán)益受本法保護(hù)。從境外立法看，美國(guó)2010年的《多德法案》規(guī)定，消費(fèi)者是指?jìng)€(gè)人或代表個(gè)人行事的代理人、受托人或者代表人。消費(fèi)者金融產(chǎn)品或服務(wù)是指，為了滿足個(gè)人、家庭成員或家庭需要，向消費(fèi)者提供規(guī)定的金融產(chǎn)品或者服務(wù)。英國(guó)2000年的《金融服務(wù)與市場(chǎng)法》規(guī)定，金融消費(fèi)者是那些正在使用、已經(jīng)使用，或者正考慮使用受監(jiān)管金融服務(wù)的人；那些在受監(jiān)管金融服務(wù)中擁有權(quán)利和利益的人；那些在使用金融服務(wù)時(shí)權(quán)利和利益會(huì)受到不利影響的人。①日本的《金融商品銷售法》規(guī)定，金融消費(fèi)者是指不具備金融專業(yè)知識(shí)，在交易中處于弱勢(shì)地位，為金融需要購(gòu)買、使用金融產(chǎn)品或接受金融服務(wù)的主體。我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)的《金融消費(fèi)者保護(hù)法》規(guī)定，金融消費(fèi)者指接受金融服務(wù)業(yè)提供金融商品或服務(wù)者，但不包括專業(yè)投資機(jī)構(gòu)和符合一定財(cái)力或?qū)I(yè)能力之自然人或法人。專業(yè)投資機(jī)構(gòu)的范圍和一定財(cái)力或?qū)I(yè)能力的標(biāo)準(zhǔn)由主管機(jī)關(guān)確定。

分析上述境外關(guān)于金融消費(fèi)者概念可知，其一，并非所有接受金融商品和服務(wù)的主體都是金融消費(fèi)者，如美國(guó)的規(guī)定，為了滿足個(gè)人、家庭成員或家庭需要而購(gòu)買金融產(chǎn)品或者服務(wù)的自然人及其代理人才是金融消費(fèi)者。其二，金融消費(fèi)者并非必須是自然人，法人也可以成為金融消費(fèi)者，如日本和我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)的規(guī)定。其三，金融消費(fèi)者的保護(hù)對(duì)象不限于金融商品和服務(wù)的購(gòu)買者，還包括使用者。

綜上，我國(guó)金融消費(fèi)者概念的重構(gòu)需要解決四個(gè)方面的問題：第一，保護(hù)對(duì)象要不限于購(gòu)買者，還應(yīng)包括使用者；第二，金融消費(fèi)者不僅僅包括自然人，還應(yīng)包括法人和其他組織；第三，應(yīng)將專業(yè)投資者排除在外。沒有必要對(duì)專業(yè)投資機(jī)構(gòu)給予保護(hù)；第四，該定義應(yīng)和《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》保持一致。因此，筆者提出，金融消費(fèi)者可以界定為：金融消費(fèi)者是指購(gòu)買、使用金融產(chǎn)品和服務(wù)的主體，但不包括專業(yè)投資者。

2.我國(guó)金融消費(fèi)者保護(hù)的基本原則

筆者認(rèn)為，金融消費(fèi)者保護(hù)機(jī)制的構(gòu)建應(yīng)堅(jiān)持全面保護(hù)原則、傾斜性保護(hù)原則、差異化保護(hù)原則、便民高效原則以及保護(hù)和教育并舉的立法原則。

第一，全面保護(hù)原則。該原則包括三方面：一是不僅金融消費(fèi)者保護(hù)的專門機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)保護(hù)金融消費(fèi)者，其他部門也要為金融消費(fèi)者保護(hù)創(chuàng)造良好的金融環(huán)境，如人民銀行對(duì)匯率、利率的調(diào)控等。二是不僅要維護(hù)金融消費(fèi)者在金融消費(fèi)合同內(nèi)的各項(xiàng)權(quán)利，而且要維護(hù)金融消費(fèi)者在合同簽訂、履行以及履行過程中的權(quán)利。三是要構(gòu)建全面的金融機(jī)構(gòu)、金融消費(fèi)者保護(hù)機(jī)構(gòu)、第三方糾紛解決替代機(jī)構(gòu)和司法機(jī)構(gòu)相互協(xié)作的糾紛解決體系。

第二，傾斜性保護(hù)原則。在金融機(jī)構(gòu)和金融消費(fèi)者權(quán)利義務(wù)分配上，賦予金融消費(fèi)者更多權(quán)利，賦予金融機(jī)構(gòu)更多的義務(wù)，實(shí)現(xiàn)兩者地位的實(shí)質(zhì)性平等。如冷靜期制度等。

第三，差異化保護(hù)原則。金融產(chǎn)品和金融服務(wù)品種多樣，不同的金融產(chǎn)品蘊(yùn)含著不同的金融風(fēng)險(xiǎn)。另一方面，金融消費(fèi)者也千差萬別，在資金、理財(cái)經(jīng)驗(yàn)和風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)能力上各不相同。要通過差異化的方式，為合適的金融消費(fèi)者尋找合適的金融產(chǎn)品。如對(duì)金融消費(fèi)者進(jìn)行分級(jí)，購(gòu)買高風(fēng)險(xiǎn)產(chǎn)品的金融消費(fèi)者需要接受客戶資信評(píng)估，以表明其具有購(gòu)買高風(fēng)險(xiǎn)金融產(chǎn)品的經(jīng)濟(jì)實(shí)力、理財(cái)經(jīng)驗(yàn)和風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)能力。

第四，便民、高效原則。金融消費(fèi)者的保護(hù)和人民群眾的經(jīng)濟(jì)利益息息相關(guān)，應(yīng)貫徹便民、高效原則。如發(fā)生金融糾紛時(shí)，應(yīng)有快速解決機(jī)制，使金融消費(fèi)者不至于因?yàn)槌杀尽⒐胶蜁r(shí)間等原因，不敢、不愿、不能維護(hù)自己的合法權(quán)益。

第五，保護(hù)和教育并舉原則。對(duì)金融消費(fèi)者進(jìn)行金融知識(shí)的教育，提高金融消費(fèi)者的價(jià)值判斷能力、風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別能力、價(jià)格談判能力和維護(hù)自身權(quán)益能力。因此，既要有整體教育規(guī)劃，也要有針對(duì)性的教育項(xiàng)目以及教育效果的評(píng)估機(jī)制，以確保教育達(dá)到預(yù)期的效果。

3.我國(guó)金融產(chǎn)品銷售和服務(wù)規(guī)則

在實(shí)踐中，對(duì)金融消費(fèi)者權(quán)益的保護(hù)具體體現(xiàn)為金融產(chǎn)品銷售和服務(wù)規(guī)則，具體而言，這些規(guī)定包括以下方面：

第一，適當(dāng)銷售規(guī)則。就是把合適的產(chǎn)品推薦給合適的金融消費(fèi)者。要實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，銷售人員需要了解金融產(chǎn)品的風(fēng)險(xiǎn)、收益、產(chǎn)品期限及其市場(chǎng)前景等，并了解該金融產(chǎn)品的級(jí)別和大致的目標(biāo)客戶群體，在努力開發(fā)客戶源的同時(shí)，還要對(duì)每個(gè)客戶的資信情況進(jìn)行評(píng)估，以確定是否適合購(gòu)買。

第二，充分披露產(chǎn)品信息規(guī)則。充分披露產(chǎn)品信息規(guī)則要求金融機(jī)構(gòu)、銷售代理機(jī)構(gòu)及其銷售人員應(yīng)當(dāng)以簡(jiǎn)潔、明白的語(yǔ)言向購(gòu)買者充分、真實(shí)地披露產(chǎn)品所蘊(yùn)含的風(fēng)險(xiǎn)。為了保證這一點(diǎn)，需要從責(zé)任制度上予以保證，即法律上應(yīng)該明確一個(gè)基本標(biāo)準(zhǔn)：銷售機(jī)構(gòu)和人員對(duì)產(chǎn)品風(fēng)險(xiǎn)信息進(jìn)行充分、真實(shí)、及時(shí)的披露后，可以免除責(zé)任；相反，金融機(jī)構(gòu)、銷售代理機(jī)構(gòu)和銷售人員需承擔(dān)連帶責(zé)任，鼓勵(lì)進(jìn)行充分的信息披露。

第三，銷售的冷靜期規(guī)則。冷靜期規(guī)則又稱為“猶豫期”規(guī)定，多數(shù)國(guó)家都有規(guī)定，我國(guó)在直銷和保險(xiǎn)領(lǐng)域也有規(guī)定。冷靜期規(guī)則是指，在冷靜期內(nèi)，金融消費(fèi)者可以無條件地解除合同且無需承擔(dān)法律責(zé)任。本質(zhì)上，冷靜期規(guī)則體現(xiàn)了傾斜性保護(hù)的原則，目標(biāo)在于改變金融機(jī)構(gòu)和金融消費(fèi)者之間地位的不平等。

第四，反搭售規(guī)則。搭售是指商品或服務(wù)的提供者要求消費(fèi)者在購(gòu)買其產(chǎn)品或者接受其服務(wù)時(shí)，必須同時(shí)購(gòu)買其指定的另一種產(chǎn)品或接受另一種服務(wù)為條件。金融產(chǎn)品銷售和服務(wù)過程中，有必要完善反搭售的相關(guān)規(guī)定，即不得強(qiáng)迫、引誘或者不正當(dāng)?shù)乩眯畔⒌牟粚?duì)稱，向客戶推薦客戶愿意購(gòu)買產(chǎn)品以外的產(chǎn)品。

第五，合格銷售者規(guī)則。合格銷售者規(guī)則是指，在銷售過程中，金融機(jī)構(gòu)必須表明自己是合法的、接受監(jiān)管的金融機(jī)構(gòu)，其銷售人員也具備勝任產(chǎn)品銷售的專業(yè)知識(shí)，目的在于保護(hù)金融消費(fèi)者的權(quán)益。

第六，信息及隱私保護(hù)規(guī)則。在金融產(chǎn)品和服務(wù)的銷售過程中，金融機(jī)構(gòu)對(duì)所知曉的金融消費(fèi)者主體信息及其隱私、消費(fèi)信息負(fù)有保密義務(wù)，無論金融產(chǎn)品或者金融服務(wù)合同是否成立和履行，金融機(jī)構(gòu)都應(yīng)當(dāng)依法、合理地使用，并經(jīng)金融消費(fèi)者同意在允許的范圍內(nèi)對(duì)外提供。

第七，完善售后服務(wù)規(guī)則。目前，我國(guó)對(duì)金融產(chǎn)品的售后服務(wù)規(guī)則及其法律責(zé)任還不夠完善，建議從立法上明確金融機(jī)構(gòu)的售后服務(wù)義務(wù)并建立定期的客戶售后服務(wù)評(píng)價(jià)機(jī)制。如，應(yīng)明確規(guī)定金融機(jī)構(gòu)主動(dòng)向客戶提供資金賬戶的變動(dòng)情況，利率、費(fèi)用的變動(dòng)情況，信用記錄的變動(dòng)情況等。

（四）金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)機(jī)構(gòu)運(yùn)行機(jī)制的設(shè)計(jì)

建立強(qiáng)有力的金融消費(fèi)者保護(hù)機(jī)構(gòu)并完善其運(yùn)行機(jī)制是金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)機(jī)制的重要組成部分。從我國(guó)金融消費(fèi)者保護(hù)現(xiàn)狀看，我國(guó)需要建立一個(gè)獨(dú)立的金融消費(fèi)者保護(hù)機(jī)構(gòu)，理由如下：其一，我國(guó)金融業(yè)監(jiān)管實(shí)行分業(yè)經(jīng)營(yíng)、分業(yè)監(jiān)管，如果不設(shè)立獨(dú)立的金融消費(fèi)者保護(hù)機(jī)構(gòu)，則需要設(shè)立四個(gè)隸屬于監(jiān)管部門的金融消費(fèi)者保護(hù)局；其二，越來越多的綜合性金融產(chǎn)品的出現(xiàn)客觀上要求對(duì)金融消費(fèi)者的權(quán)益統(tǒng)一保護(hù)；其三，金融消費(fèi)者在縣域以下人數(shù)眾多，除人民銀行在縣域有分支機(jī)構(gòu)外，其他三個(gè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)在縣域以下并沒有分支機(jī)構(gòu)，自然也沒有金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)部門，很難實(shí)現(xiàn)對(duì)縣域以下金融消費(fèi)者的保護(hù)。綜合考慮我國(guó)的實(shí)際情況，設(shè)立獨(dú)立的、統(tǒng)一行使金融消費(fèi)者保護(hù)職權(quán)的機(jī)構(gòu)是必要的。

但是，2011年至2012年，“一行三會(huì)”分別成立了自己的金融消費(fèi)者保護(hù)局，形成了一分為四的格局。面對(duì)現(xiàn)實(shí)，可以通過兩種方式解決這一問題：其一，將四個(gè)金融消費(fèi)者保護(hù)局從“一行三會(huì)”獨(dú)立出來，合并成立一個(gè)副部級(jí)的金融消費(fèi)者保護(hù)機(jī)構(gòu)，統(tǒng)一行使金融消費(fèi)者保護(hù)職責(zé)，或者退一步，在金融監(jiān)管協(xié)調(diào)部際聯(lián)席會(huì)議下設(shè)立金融消費(fèi)者保護(hù)協(xié)調(diào)小組負(fù)責(zé)相關(guān)協(xié)調(diào)工作；其二，建立競(jìng)爭(zhēng)性金融消費(fèi)者保護(hù)機(jī)制。即立法上明確規(guī)定，金融消費(fèi)者可以選擇向人民銀行或者三個(gè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)的金融消費(fèi)者保護(hù)機(jī)構(gòu)投訴。形成人民銀行的金融消費(fèi)者保護(hù)局和隸屬于其他三個(gè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)的金融消費(fèi)者保護(hù)局在解決金融消費(fèi)糾紛中的競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制。同時(shí)，在金融監(jiān)管協(xié)調(diào)部際聯(lián)席會(huì)議下建立金融消費(fèi)者保護(hù)工作評(píng)估委員會(huì)，根據(jù)各保護(hù)局受理投訴的案件量，解決糾紛的滿意度等，定期對(duì)四個(gè)金融消費(fèi)者保護(hù)局的工作進(jìn)行評(píng)估并根據(jù)評(píng)估結(jié)果調(diào)整辦案經(jīng)費(fèi)。評(píng)估結(jié)果也需要社會(huì)公布，形成社會(huì)監(jiān)督及各保護(hù)局之間良性的競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制。

（五）特殊時(shí)期的金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)機(jī)制重構(gòu)

特殊時(shí)期的金融消費(fèi)者保護(hù)主要是指當(dāng)金融機(jī)構(gòu)出現(xiàn)重大風(fēng)險(xiǎn)時(shí)，如何保護(hù)金融消費(fèi)者的權(quán)益。基于我國(guó)分業(yè)經(jīng)營(yíng)、分業(yè)監(jiān)管的實(shí)際，特殊時(shí)期的金融消費(fèi)者保護(hù)機(jī)制也應(yīng)分別構(gòu)建，建立針對(duì)存款人、投保人和投資者在相應(yīng)金融機(jī)構(gòu)發(fā)生風(fēng)險(xiǎn)時(shí)的保護(hù)機(jī)制。在制度構(gòu)建中，關(guān)鍵在于形成金融消費(fèi)者不受或者少受影響的利益保障機(jī)制，比如建立過橋金融機(jī)構(gòu)，保證業(yè)務(wù)及時(shí)轉(zhuǎn)移和承接，不造成市場(chǎng)波動(dòng)；再如建立基金的自動(dòng)賠付機(jī)制，一旦符合條件，自動(dòng)、迅速地按標(biāo)準(zhǔn)賠付。此外，對(duì)于具有系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的金融機(jī)構(gòu)，由于其風(fēng)險(xiǎn)會(huì)迅速傳遞，因此，應(yīng)明確央行或者監(jiān)管機(jī)構(gòu)的緊急處置權(quán)，避免相關(guān)金融機(jī)構(gòu)及其金融消費(fèi)者受到不利影響。

四、金融消費(fèi)者第三層保護(hù)機(jī)制

本部分從以下幾方面考慮。

（一）境外金融消費(fèi)者糾紛解決機(jī)制及其啟示

糾紛解決機(jī)制是金融消費(fèi)者權(quán)益受到侵害后的權(quán)利救濟(jì)機(jī)制。實(shí)踐表明，糾紛的高效、公正、低成本解決會(huì)產(chǎn)生倒逼機(jī)制，即如果糾紛能夠獲得圓滿解決，會(huì)反過來減少糾紛的發(fā)生，相反，如果不能獲得圓滿解決，侵權(quán)的金融機(jī)構(gòu)會(huì)認(rèn)為，既然金融消費(fèi)者被侵犯的權(quán)益最終也無法得到救濟(jì)，因此，對(duì)你進(jìn)行侵權(quán)你也無可奈何。對(duì)于糾紛的解決，有不少好的國(guó)際經(jīng)驗(yàn)值得借鑒。

1.美國(guó)關(guān)于金融消費(fèi)者糾紛處理的規(guī)定

首先，法律上要求金融機(jī)構(gòu)設(shè)立專門的機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)解決金融消費(fèi)者對(duì)其工作人員及業(yè)務(wù)的投訴。

其次，金融消費(fèi)者對(duì)金融機(jī)構(gòu)的處理結(jié)果不滿時(shí)，可以依據(jù)仲裁協(xié)定進(jìn)行仲裁，也可以向消費(fèi)者金融保護(hù)局（以下簡(jiǎn)稱保護(hù)局）投訴。對(duì)于金融消費(fèi)者的投訴，保護(hù)局有權(quán)采取強(qiáng)制措施處置違反聯(lián)邦消費(fèi)者金融法之行為。

在美國(guó)的訴訟制度中，對(duì)我國(guó)比較有現(xiàn)實(shí)借鑒意義的是小額法庭制度和集體訴訟制度。在美國(guó)，小額法庭受理案件的標(biāo)準(zhǔn)有兩個(gè)：一是數(shù)額標(biāo)準(zhǔn)，其幅度從1000美元至15000 美元不等；二是數(shù)額標(biāo)準(zhǔn)附加其他標(biāo)準(zhǔn)。有的州規(guī)定：小額法庭管轄案件的最高上額為2000美元，但交通事故造成的財(cái)產(chǎn)損失案件不受此限。小額法庭具有起訴簡(jiǎn)便，立案容易、訴訟成本低、開庭時(shí)間靈活、庭審程序簡(jiǎn)單等優(yōu)勢(shì)，有利于迅速地解決爭(zhēng)議。

美國(guó)的集體訴訟制度也是一項(xiàng)非常有特色的制度，主要用以解決眾多的小額消費(fèi)者爭(zhēng)議， 旨在救濟(jì)廣泛而分散的消費(fèi)者損害，剝奪經(jīng)營(yíng)者的不當(dāng)收益并防止其繼續(xù)實(shí)施違法行為。該制度的設(shè)立基于1966年《聯(lián)邦民事訴訟規(guī)則》第23條。該制度的廣泛適用和另一項(xiàng)制度密不可分，即勝訴酬金制，即律師只能在勝訴的情況下才收取報(bào)酬，而且可以收取較高的費(fèi)用，最高可以收取三分之一，激發(fā)了律師們打官司的熱情。

2.英國(guó)關(guān)于金融消費(fèi)者糾紛處理的規(guī)定

首先，英國(guó)鼓勵(lì)金融機(jī)構(gòu)利用內(nèi)部客戶投訴處理機(jī)制解決消費(fèi)者糾紛。其次，當(dāng)金融消費(fèi)者不滿意金融機(jī)構(gòu)的處理，可以交由獨(dú)立、非官方的金融申訴專員（FOS）來處理。FOS的優(yōu)勢(shì)在于獨(dú)立、公平，能夠低成本、高效率、非正式地解決爭(zhēng)議，不受嚴(yán)格程序的約束，具有較強(qiáng)的彈性和靈活性。其最終裁決結(jié)果對(duì)金融消費(fèi)者無拘束力，如果金融消費(fèi)者承認(rèn)裁決結(jié)果，則即產(chǎn)生對(duì)金融機(jī)構(gòu)的約束力。其三，如果金融消費(fèi)者或者金融機(jī)構(gòu)不滿意裁決結(jié)果，可以向法院提出司法審查。

3.日本關(guān)于金融消費(fèi)者糾紛處理的規(guī)定

日本設(shè)立國(guó)民生活中心負(fù)責(zé)處理消費(fèi)者投訴，各地也建立了屬地方政府管轄的360個(gè)國(guó)民消費(fèi)生活中心。在都道府縣設(shè)有消費(fèi)者生活中心。在市町村設(shè)有消費(fèi)生活中心負(fù)責(zé)處理日常事務(wù)。

此外，日本還創(chuàng)建了具有日本特色的ADR機(jī)制。根據(jù)《ADR促進(jìn)法》、《金融商品交易法》的規(guī)定，各個(gè)金融行業(yè)組織都可以向金融廳申請(qǐng)?jiān)O(shè)立糾紛解決機(jī)構(gòu)，這些糾紛解決機(jī)構(gòu)相互之間會(huì)形成競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系。金融服務(wù)機(jī)構(gòu)必須至少與一家糾紛解決機(jī)構(gòu)締結(jié)協(xié)議，并且告知金融消費(fèi)者。產(chǎn)生糾紛時(shí)，金融消費(fèi)者可以選擇已獲得金融機(jī)構(gòu)認(rèn)可的糾紛解決機(jī)構(gòu)解決糾紛，其優(yōu)勢(shì)在于效率和公正，實(shí)現(xiàn)這兩點(diǎn)的秘訣在于多個(gè)糾紛解決機(jī)構(gòu)的存在構(gòu)成了競(jìng)爭(zhēng)以及金融消費(fèi)者擁有對(duì)糾紛解決機(jī)構(gòu)的選擇權(quán)和解決方案的單方否決權(quán)。如果糾紛不能通過上述機(jī)制圓滿解決，金融消費(fèi)者還可以依據(jù)日本《民法典》第709條的規(guī)定提起民事?lián)p害賠償訴訟。

4.我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)關(guān)于金融消費(fèi)者糾紛處理的規(guī)定

臺(tái)灣地區(qū)的金融消費(fèi)者糾紛處理制度主要規(guī)定在2011年施行的《金融消費(fèi)者保護(hù)法》。對(duì)于金融消費(fèi)爭(zhēng)議事件，金融消費(fèi)者應(yīng)首先向金融機(jī)構(gòu)提出申訴，鼓勵(lì)金融消費(fèi)者和金融機(jī)構(gòu)自行解決。金融機(jī)構(gòu)30日內(nèi)沒有解決或者金融消費(fèi)者不接受金融機(jī)構(gòu)的處理結(jié)果，可以在60日內(nèi)，向爭(zhēng)議處理機(jī)構(gòu)申請(qǐng)?jiān)u議。金融消費(fèi)者申請(qǐng)?jiān)u議后，爭(zhēng)議處理機(jī)構(gòu)應(yīng)試行調(diào)解；當(dāng)事人任一方不同意調(diào)解或經(jīng)調(diào)解不成立者，爭(zhēng)議處理機(jī)構(gòu)應(yīng)繼續(xù)評(píng)議，對(duì)于評(píng)議結(jié)果，經(jīng)當(dāng)事人雙方接受而成立。 評(píng)議書經(jīng)法院核可者，與民事確定判決有同樣的效力。

5.境外金融消費(fèi)者糾紛處理機(jī)制的啟示

一是從所考察的國(guó)家和地區(qū)看，多數(shù)鼓勵(lì)金融消費(fèi)者自行解決糾紛。二是比較鼓勵(lì)替代性糾紛解決機(jī)制的適用，而不是由金融消費(fèi)者保護(hù)部門直接解決。三是各國(guó)制度設(shè)計(jì)都強(qiáng)調(diào)靈活、簡(jiǎn)便的糾紛處理機(jī)制。

（二）我國(guó)金融消費(fèi)者糾紛解決機(jī)制的不足

從現(xiàn)行規(guī)定看，我國(guó)關(guān)于金融消費(fèi)者的糾紛處理機(jī)制還存在諸多問題：其一，相關(guān)立法比較粗糙，缺乏具體適用規(guī)定，更缺乏針對(duì)金融消費(fèi)者的規(guī)定；其二，涉及金融消費(fèi)者糾紛解決的相關(guān)規(guī)定法律層級(jí)比較低，主要是規(guī)章和規(guī)范性文件，而且相互之間也不一致；其三，缺乏糾紛替代解決機(jī)制，主要還是依靠向監(jiān)管部門的投訴，而監(jiān)管部門對(duì)投訴的處理難以令公眾滿意；其四，仲裁和司法途徑存在著程序復(fù)雜，費(fèi)用較高，效率低下、司法不公正現(xiàn)象等問題。

（三）我國(guó)金融消費(fèi)者糾紛解決機(jī)制的重構(gòu)

我國(guó)糾紛解決機(jī)制的重構(gòu)主要解決糾紛解決機(jī)構(gòu)維護(hù)金融消費(fèi)者權(quán)益的積極性問題，需要形成具有內(nèi)在約束和激勵(lì)的運(yùn)行機(jī)制。

1.鼓勵(lì)金融機(jī)構(gòu)解決糾紛的約束機(jī)制

如何促使金融機(jī)構(gòu)自愿去解決糾紛，可以考慮兩方面的約束機(jī)制：其一，投訴處理費(fèi)制度。如果金融機(jī)構(gòu)不能解決糾紛，金融消費(fèi)者有權(quán)向金融消費(fèi)者保護(hù)部門投訴。每發(fā)生一個(gè)投訴案件，金融機(jī)構(gòu)就需要向獨(dú)立的金融消費(fèi)者保護(hù)基金支付一筆投訴處理費(fèi)，金融機(jī)構(gòu)從經(jīng)濟(jì)成本考慮，必將盡其所能自己解決糾紛。其二，金融消費(fèi)者還可以申請(qǐng)糾紛解決替代機(jī)構(gòu)解決爭(zhēng)議。這種情況下，金融機(jī)構(gòu)同樣需要交納投訴處理費(fèi)，也能形成相應(yīng)的約束機(jī)制。

2.金融消費(fèi)者保護(hù)部門的競(jìng)爭(zhēng)性保護(hù)機(jī)制

中國(guó)設(shè)立了四個(gè)金融消費(fèi)者保護(hù)部門，如果巧加安排，也能夠?qū)崿F(xiàn)良好的保護(hù)效果。法律可以規(guī)定，金融消費(fèi)者可以向銀監(jiān)會(huì)、證監(jiān)會(huì)或者保監(jiān)會(huì)的金融消費(fèi)者保護(hù)部門投訴，也可以向人民銀行的金融消費(fèi)者保護(hù)部門投訴，各部門處理投訴的數(shù)量和影響作為分配相關(guān)經(jīng)費(fèi)的依據(jù)，激勵(lì)積極處理投訴。如果四個(gè)金融消費(fèi)者保護(hù)部門處理投訴的服務(wù)都不好，由于可以向市場(chǎng)化的糾紛替代解決機(jī)構(gòu)申請(qǐng)調(diào)解，這種外部競(jìng)爭(zhēng)也會(huì)形成對(duì)金融消費(fèi)者保護(hù)部門的壓力。

3.糾紛解決替代機(jī)構(gòu)對(duì)投訴的處理

我國(guó)的消費(fèi)者協(xié)會(huì)或者金融業(yè)的行業(yè)協(xié)會(huì)基本上屬于官辦協(xié)會(huì)，并無太多的積極性為金融消費(fèi)者維權(quán)，有必要引入市場(chǎng)化的維權(quán)機(jī)制。每家金融機(jī)構(gòu)至少要公告三家以上的糾紛解決替代機(jī)構(gòu)供金融消費(fèi)者選擇，形成市場(chǎng)化的選擇機(jī)制。糾紛替代機(jī)構(gòu)的服務(wù)質(zhì)量直接影響著其生存，更有利于提供公平、高效的服務(wù)。

4.司法訴訟制度的完善

為了提高效率，降低訴訟成本，發(fā)揮司法訴訟在維護(hù)金融消費(fèi)者權(quán)益方面的積極作用，建議借鑒國(guó)外經(jīng)驗(yàn)，完善簡(jiǎn)易訴訟制度和集體訴訟制度。

第一，完善簡(jiǎn)易訴訟制度。具體而言，包括以下方面：一是建立專門的簡(jiǎn)易訴訟法庭，并指定專人負(fù)責(zé)；二是明確簡(jiǎn)易訴訟的適用范圍，以訴訟標(biāo)的額為標(biāo)準(zhǔn)；三是設(shè)置調(diào)解程序，調(diào)解無效再進(jìn)入訴訟程序；四是明確審理期限，除法律適用錯(cuò)誤外，不得上訴；五是進(jìn)一步簡(jiǎn)化審判程序，簡(jiǎn)化證據(jù)、法律文書方面的要求。總之，爭(zhēng)取簡(jiǎn)易訴訟案件能夠在幾天之內(nèi)解決。

第二，完善我國(guó)的代表人訴訟制度。具體而言，一是擴(kuò)大適用范圍，基于共同的法律和事實(shí)問題都可以適用；二是改變對(duì)權(quán)利人限制的規(guī)定，如公告期內(nèi)登記制度等；三是擴(kuò)大訴訟代表人在實(shí)體權(quán)利和訴訟權(quán)利處分方面的自主權(quán)；四是建立律師勝訴賠償金分享制。綜上，從制度設(shè)計(jì)上使單個(gè)弱小的權(quán)利人愿意參加訴訟，使律師愿意代理訴訟，有能力對(duì)付強(qiáng)勢(shì)的金融機(jī)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)正義。

五、結(jié)論及建議

2008年金融危機(jī)后，在世界范圍內(nèi)開始了金融消費(fèi)者保護(hù)的新時(shí)期。一個(gè)基本結(jié)論是，應(yīng)該建立獨(dú)立于金融監(jiān)管的金融消費(fèi)者保護(hù)機(jī)構(gòu)，給予金融消費(fèi)者更嚴(yán)格的保護(hù)。結(jié)合中國(guó)實(shí)際，筆者認(rèn)為，獨(dú)立的機(jī)構(gòu)固然重要，更重要的是要建立運(yùn)行良好的金融消費(fèi)者保護(hù)機(jī)制，建議我國(guó)建立三個(gè)層面的金融消費(fèi)者保護(hù)機(jī)制：第一層面是市場(chǎng)保護(hù)機(jī)制，即形成公平、充分競(jìng)爭(zhēng)的金融產(chǎn)品和服務(wù)的銷售市場(chǎng)，使金融消費(fèi)者成為珍貴的客戶資源，金融機(jī)構(gòu)通過開發(fā)金融消費(fèi)，而不是通過損害金融消費(fèi)者權(quán)益獲利。第二層面是規(guī)則保護(hù)機(jī)制，即制定科學(xué)、合理的規(guī)則，明確金融產(chǎn)品銷售、金融服務(wù)提供過程中各方的權(quán)利和義務(wù)以及風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制等并保證規(guī)則被執(zhí)行，使絕大多數(shù)金融活動(dòng)不會(huì)出現(xiàn)、不能出現(xiàn)、不敢出現(xiàn)損失金融消費(fèi)者權(quán)益的情形。第三層面是救濟(jì)保護(hù)機(jī)制，即一旦出現(xiàn)了侵害金融消費(fèi)者權(quán)益的情形，通過良好的制度安排，形成對(duì)金融消費(fèi)者有利的救濟(jì)機(jī)制。這些制度及其機(jī)制的建立，必將從根本上改變我們金融消費(fèi)者保護(hù)的現(xiàn)狀并促進(jìn)我國(guó)金融業(yè)更好的發(fā)展。

注釋：

①Financial Services and Markers Act 2000 [EB/OL].http：//hm-treasury.gov.uk/fin-financial- serv ices-bill.htm.

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（編輯：周南）