農民工社會救助的薄弱及其制度構建

常永青++于祿娟++趙青

摘 要：農民工的救助問題已經成為當今社會的熱點問題。我們要正視問題的存在積極的探索一條適合農民工救助的發展之路。本文分析了農民工社會救助的薄弱環節，提出了農民工社會救助制度構建的對策。

關鍵詞：農民工；社會救助體系；構建

目前，我國以城市居民最低生活保障、農村困難戶救濟和“五保戶”救濟、災害救濟以及其他救濟為主要內容的社會救助體系建設已經取得了很大成就，在保障最困難群體的基本生活、促進經濟發展，維護社會穩定方面發揮了重要作用。但是，應該看到，現行社會救助體系還有很多不足，沒有充分發揮它應有的作用，最明顯的缺陷之一，就是將農民工排斥在社會救助的大門之外。

農民工為我國的現代化建設作出了巨大的貢獻，但在農民工的社會救助上，目前只有少數發達地區的用人單位為部分農民工辦理了養老、失業、醫療保險手續，繳納保險費，而大多數地方則沒有為農民工提供社會救助。使農民工無法享受起碼的勞動福利保障，具體表現如下：首先，從最低生活保障上看：我國目前在城市中已經普遍建立起了最低生活保障制度。但是它所保障的對象是人均收人低于當地生活保障標準的持有非農戶口的城市居民，因此，農民工與城市最低生活保障制度無緣。當農民工在城市無法生存下去的時候，只好選擇回農村或者通過一些非法途徑來達到謀生的目的。其次，從失業救助方面看：在就業上，農民工大多從事的是城市工人不愿從事的最苦、最累、最臟、最險的工作，拿到的卻是最少的工資，而且欠薪現象時有發生。在失業時候，城市居民在失業期間有失業補助，但農民工卻沒有；在失業期間，他們多數是靠自己過去的積蓄生活，或靠向親友、老鄉借錢生活，也有一小部分人不得不離開城市回家去據學者調查，前者占77.2 %，后者僅占14.6%。最后，從醫療救助上看：農民工盡管是以青壯年為主的群體，但生病也是在所難免的。據調查顯示：有36.4%的農民工生過病，甚至多次生病。他們生病以后有59.3%的人沒有花錢看病、而是仗著年輕，體質好，硬挺過來的。當然另有40.7%的人不得不花錢看病，但看病支出絕大部分是自費，用人單位為他們支付的不足實際看病費的1/12，農民工因病致貧的例子也屢見不鮮。

一、建立和完善農民工社會救助體系的重要性

第一，有利于和諧社會的構建。我們所要建設的社會主義和諧社會，應該是“民主法治、公平正義、誠信友愛、充滿活力、安定有序、人與自然和諧相處的社會”。要實現這一目標，必須使全體社會成員都享有平等權利，共享改革發展成果，這就要求解決好涉及農民工權益的一系列問題。

第二，有利于維護社會穩定。農民工背井離鄉外出打工，在城里舉目無親，也不能像市民一樣享受最低生活保障制度，一旦長時間找不到工作，在城市中就會面臨生存威脅。這時很他們容易走上違法犯罪的道路，成為社會穩定的一大隱患。建立農民工社會救助體系，給失去生活保障的農民工適當的救濟，不僅有利于其基本生活需求的滿足，還可以從一定程度上減少社會動蕩的因素，維護社會的穩定。

第三，有利于緩解農民工的生存困境。當前我國對農民工的保障主要是社會保險。從實踐來看，社會保險關系只適合農民工中的高收入者，而對絕大部分農民工來說，并不具有真正的保障價值。因此，在經濟水平不高、社會保險制度還未成熟的情況下，社會救助制度就成為緩解農民工生存困境的理想選擇。

二、農民工社會救助的薄弱原因分析

城市中的社會救助體系之所以將農民工拒之門外，原因是復雜多樣的，歸結起來可以從以下幾個方面得到說明。

1.體制上的原因。我國計劃經濟時代形成的城鄉二元社會結構是農民工社會保障權缺失的根本原因。由于城鄉二元社會結構使城鄉嚴重分離。帶有城鄉二元社會結構色彩的戶籍制度，不僅使農民與市民嚴格區分，而且也使“農民”二字長期被作為一種身份標記成為身份卑微、社會地位低下的代名詞。農民及農民工也就當然地成了城里人眼中的“二等公民”。這樣，城鎮的社會保障制度冷眼農民工也就不足為怪了。但存在未必就是合理的。城鄉二元社會結構的消極作用已顯而易見，它造成了城鄉嚴重不平等，使農業滯后，農民收人低下，并進一步影響到我國城市化水平的提高。隨著市場經濟的完善，以及傳統戶籍制度的改革，城鄉二元社會結構必將會被一元的居民社會所替代，“農民工”這個概念也必將成為歷史的陳跡。當然，也就不會存在農民工的社會保障問題了。

2.立法上的原因。我國《社會保險費征繳暫行條例》規定養老、失業保險費的征繳范圍為：國有企業、城鎮集體企業、外商投資企業、城鎮私營企業和其他城鎮企業及其職工。據此，用人單位只為本部門的“城鎮職工”繳費是不算為過的。因為這是有“法”可依的。但我們也應注意到，我國《憲法》第45條明文規定：中華人民共和國公民在年老、疾病或者喪失勞動能力的情況下，有從國家和社會獲得物資幫助的權利。國家發展為公民享有這些權利所需要的社會保險、社會救濟和醫療衛生事業。因此，社會保障權，應是全體公民的社會保障權，而不應成為少數“市民”的專利。前述條例也因其違憲而當然無效。

3.思想觀念上的原因。一種觀點認為：政府承擔城鎮居民特別是下崗職工社會保障的負擔已經是異常沉重了，因而對農民工的社會保障已無力承擔。這種觀點違背了一個基本常識，即中國政府是全民政府而不是”市民”政府。城鎮社會保障負擔沉重并不構成不建立農民工社會保障制度的正當理由。況且，中國經濟已持續高速增長了20多年，國家的經濟承受能力也在逐漸增強。那種以國家財力不足作為不考慮農民工社會保障的理由已越來越不充分。同時，對農民工的社會保障代價估計過高也是一個誤區。雖然政府承擔相應的財政責任是必要的。但主要責任卻可以通過制度設計和現實政策的引導來調動雇主和農民工責任的積極性。另外，還可以動員社會資源。另一種觀點認為：農民工雖然從事工人職業，但他們仍是農民，并且有土地，如果他們在城市里無法生活，還可以回農村去。因此，完全不必將他們納人城鎮社會保障體系。其實，“農民”并不是一種固定不變的身份標記，而只是一種職業。農民工已逐漸從這種職業中分化出來，成為非農職業的勞動者，他們和農村社會的“隔閡”也越來越深。因此，農民工中的絕大多數并不愿意回到農村隊伍中去。另外，農村土地的生活保障功能也在隨著農村人口的增多、種地成本的不斷上升、農產品的價格逐漸下降而逐漸削弱。因此，該觀點既不符合絕大多數農民工的意愿及現實選擇，也不符合農村的實際情況。還有一種觀點認為：中國政府以往并未承諾過解決農民的社會保障問題，農民工仍然是農民身份，因而同樣可以不考慮。然而，現代社會保障已不再是傳統的恩賜式官辦慈善事業，也不是以契約為基礎，而是建立在社會發展進步和社會公平的基礎之上，是基于人們對平等、幸福、和諧生活的追求和保障全體國民共享經濟社會發展成果的正義舉措。因此，社會保障制度的確立在本質上并非是政府承擔已有的承諾，而是在社會經濟發展進程中確保每一個國民均能夠免除生存危機的必要舉措，政府有義務根據國家財力和社會發展水平來推進社會保障制度建設，卻不能將社會保障視為“包袱”，因為保障民生是政府的當然責任，也是政府賴以存在的基礎。endprint

三、農民工社會救助制度的構建

第一，完善農民工社會救助的法律體系，規范農民工社會救助事業所涉及到各種社會關系，明確農民工社會救助的性質、對象、內容、標準、相應的申報審批程序和資金來源等等。同時，還要切實加強法律的執行，做到有法必依，執法必嚴，違法必究。另外當前農民工群體中存在著大量的法律救助需求，而法律救助資源卻十分有限。為改善這一狀況，國家要建立專門的農民工法律咨詢中心、援助小組，為救助資金提供更大投入。同時還要鼓勵社會力量廣泛參與，整合更多更廣的援助資源，建立起對農民工群體的法律援助和司法保護的保障機制。

第二，創新工會組織形式，提高農民工的組織化程度。政府應該針對農民工流動性大的特點，堅持源頭建會、屬地管理、聯合互動、雙向維權的原則，并簡化農民工加入工會和轉會的手續，實行農民工集體登記入會、開設農民工入會窗口等多種形式，使農民工及時方便地加入工會。

第三，加大對農民工的培訓力度。救助農民工的重要工作之一就是通過為其提供教育方面的援助，改變其在知識資源占有方面嚴重缺乏的局面，提升其知識技能。根據《國務院辦公廳關于進一步做好改善農民進城就業環境工作的通知》要求，各級地方政府要積極采取措施，引導和鼓勵農民工自主參加職業教育和培訓，并為農民工提供免費職業技能培訓的渠道，來提高農民工的職業技能。

第四，大力發展社會互助，實現農民工救助主體的多元化。對農民工群體的社會救助是全社會的共同責任，因此要堅持“政府主導、公眾參與、互助發展”的原則，以鞏固、完善現有的社會互助活動為基礎，積極開拓社會互助的新領域、新內容，加強社會互助的政策、法規和工作體系建設，使之逐步向制度化、規范化的方向發展。同時組織發動義工在農民工群體中開展各種社會救助工作。

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作者簡介：常永青（1978-），男，河北邢臺職業技術學院馬列部講師，法學碩士，主要研究方向：民法學；于祿娟（1976-），女，河北保定學院政法系講師，法學碩士，主要研究方向：法學；趙青（1983-），女，河北保定學院政法系教師，教育學碩士，主要研究方向：教育管理。endprint