從比較角度看中美食品監管立法行政之不同

【摘 要】食品安全問題歷來是人們討論和爭議的重點。我國作為一個發展中國家，在食品監管方面正積極完善包括立法和執法等各方面措施，但與美國等發達國家相比，仍存在很多漏洞和差距。文章中，筆者將從中美食品安全法律法規、主要監管部門及其主要職能等方面進行比較，指出我國食品監管方面的問題，并借鑒美國等發達國家提出相應的完善對策。

【關鍵詞】中美；法律；比較；問題；解決對策

最近這些年，有關食品安全方面的影響人們身體健康的事情不斷發生，無論是在案件數量方面還是在時間的影響程度方面，趨勢都呈現出不斷上升的狀態。據有關部門估計，我國每年我國因為食品中毒而影響到的人數都有4萬人，并且這只是一個不完全統計出來的數據，實際的數據要遠高于這個統計出來的數據，其每年實際影響到的人數將近是這個數字的十倍，并且有過之而無不及。我國消費者協會的報告也指出，全國消費者協會系統每年受理的案件呈現出將近20%增長的趨勢。問題主要出現在以下及各方面：第一是食品領域的相關市場缺乏有效的監管，尤其是安全和質量方面的監管，大量出現弄虛作假的情況，偽劣假冒產品充斥著整個商品市場，并且在利益的驅動下，有關部門為從中獲利，也呈現出對不法商販沒有給予嚴厲處分的情況?！妒称沸l生法》等法律、法規制定的相對較早，現實中已經出現了很多不相適應的情況，急需出臺新的相關政策和法規來對其進行晚上和修改。第二是有關食品安全的法制工作需要加強，要想實現食品安全的法制化和規范化，歸根結底是要構件一個完善有效的有關食品安全的法律體系，并且與其他發達國家相比，我國食品安全的管理規制以及法律都相對落后，有待于進一步對其進行完善發展。第三是我國整個食品安全體系中存在劃分不清晰的問題。比如有關管理部門對自身定位不清晰，很多情況下由于利益的驅使出現了越權越級問題食，另外就是對各種食品的規制不健全，這種等級的食品名稱名目繁多，容易導致消費者在購買時的誤判，同時也增加了市場的不透明度。

一、中美食品安全法律法規、主要監管部門及其主要職能比較

二、我國食品監管立法行政方面的問題

由上述比較可以看出，中美在食品安全立法、法律規定主要監管部門及其主要職能方面都花了比較大的功夫，成果也是很豐碩的。但是圖表中的以及在圖表中沒有展示的資料也反映了我國與美國等發達國家在食品安全監督方面的差距，筆者總結出了以下幾點：

（一）美國食品安全立法分類較為詳細，我國則過于籠統和陳舊

目前我國已頒布了包括《食品安全法》在內的大量法律法規及部門規章，來規制食品安全問題，保障人民食品安全，但是細分析這些法律規定不難發現，這些法律對于食品安全的規定大多精煉而簡單、原則性較強，致使我國食品安全標準不具體，可操作性不強。比如我國《食品安全法》第6條規定，縣級以上衛生行政、農業行政、質量監督、工商行政管理、食品藥品監督管理部門應當加強溝通、密切配合，按照各自職責分工，依法行使職權，承擔責任?？瓷先ミ@條規定是沒有問題的，但其規定很是籠統，它要求各部門“溝通配合”，但又不具體說明應怎樣“溝通配合”，也沒有對如何“行使職權”和“承擔責任”作出具體規定。

如上表所示，目前，我國已經形成了以《食品安全法》為核心的一套法律體系。但是，這些法律法規除《食品安企法》為2009年新頒布之外，其他的法律均出臺較早，較為陳舊，其中有很多條款可能已經不能適應時代的發展，對現實問題的解決也會力不從“法”。

（二）相較于美國，我國食品安全懲罰力度過輕

《食品安全法》第96條規定，違反本法規定，造成人身、財產或者其他損害的，依法承擔賠償責任。生產不符合食品安全標準的食品或者銷售明知是不符合食品安全標準的食品，消費者除要求賠償損失外，還可以向生產者或者銷售者要求支付價款十倍的賠償金。很明顯，本條是作為懲罰性賠償制度記入《食品安全法》的，相比過去有很大的進歩。但是規定賠償價款的十倍的懲罰數額，相比美國標準是很輕微的。而1976年，美國最高懲罰性賠償金為25萬美元，但在1981年的一個案件中，竟達到了12億美元！這在我國是不可想象的。美國的懲罰性賠償制度主要考慮到違法者的惡意，而我國在這方面則考慮的較少，這一點也在懲罰數額上有所體現。我國以價款的倍數進行懲罰的機制不合理之處在于一般食品商品的價格較低，至少低于“違法成本”，以價款為基數進行懲罰顯然達不到懲罰食品違法行為的目的。比如生產者生產一種有質量問題的食品，有關部門對其罰款十幾萬元，但其銷售該商品可獲利百萬元以上，這時，生產者就有很大的可能因為利益而違反法律。

（三）農村食品安全監管立法缺失

我國農村人口眾多，同時也是食品安全出現頻率較高的地區。隨著經濟的發展和社會主義新農村的建設，越來越多的食品企業和小作坊在農村地區發展起來。我們知道加工食品的源頭多來自農作物，也就是都在農村。這樣，問題就出現了：農村在我國食品安全監管的環節中本應占據重要位置，但是事實上，長期以來，我國的食品監管工作卻很少涉及農村，《食品安全法》只有第4條等少數條款對農村食品監管工作有一些原則性的規定，這就使得農村的食品安全監管長期處于空白的狀態，出現法律監管的盲區，同時也給食品安全帶來了很多潛在的不安全因素。

（四）我國監管部門“多頭問題”

由上述表格中中美食品安全主要監管部門的介紹，我們不難看出，我國與美國相比，設置了大量的主要監管部門。表面上看，我國在各監管部門“分段管理為主，品種監管為輔”的原則的指導下，在食品安全監管問題上已撒下了“天羅地網”，但事實上，我國食品安全監管部門雖多，但是執法部門職能不明確，這就給食品監管帶來很多問題。最大的問題就是，各部門監管職責的交叉和重疊。沒人管很可怕，但管的人多了也不怎么樂觀。這樣就會產生一些不清晰的灰色地帶，各有關執法部門之間不能做到通力配合，而是產生問題時互相推諉責任，有利益時互相爭搶，這樣就嚴重影響了食品安全管理的效果，同時也形成了造食品安全管理部門繁目眾多卻很難管理的情況，各有關食品安全部門各自為政，相互之間權力與責任劃分不清，出現了很多多重管理，無人管理的現象，從而也就在某種意義上嚴重的浪費了國家的人力和物力資源。例如，在我國負責食品管理以及食品安全的部門有很多，包括了衛生局，質量管理局，工商局以及城管在內的多個部門，其職能的依據是《產品質量法》《食品衛生法》在內的多部法律法規，由此開展起來的執法工作，在很大程度上存在著相關部門職能交叉、多次檢查，多次收費，重復管理的現象。許多部門將食品監管的職能和職責分解開來，形成一灘散沙的局面，從而導致了食品市場的紊亂，缺乏統一的領導，造成食品安全問題頻發，造成資源的極大浪費。那么，有效的整合和完善食品安全管理職能，對從根本上解決食品安全存在的這些嚴重問題非常重要。endprint

三、解決對策

（一）完善《食品安全法》，在規定大的指導性原則的基礎上，進一步制定具體、具有可實施性的規定，使食品監管工作能真正落實到日常國家食品生產、監督、管理的工作中去。比如具體規定如何對肉類、水產品類食品的監管，詳述具體流程與手續等，并將《食品安全法》和《實施條例》均未涉及的保健食品的監管做出明確和具體的規定。同時，應仿效美國等國家，將立法規定細則化，對各類食品進行相應的具體規定，完善配套法律法規規定，防止因法律不健全而發生監管斷層的現象。

（二）加大對違法犯罪行為的懲罰力度，不再僅以商品價款倍數對其進行處罰，而是借鑒美國等發達國家，加大處罰金額，使違法犯罪者在生產不合格的食品商品時，因可能需支付巨大賠償金額而望而生畏。需要強調的是，在實行處罰的過程中，一定要注意加強對處罰人員的監管，防止貪污、腐敗現象發生。

（三）將立法視角觸及農村，在創立新法和完善舊法的過程中，注重對農村食品工作的監管。《食品安全法》設立了一個食品安全委員會，并規定了它的一些職能和工作，但在具體實踐中，這一組織并沒有發揮其挺有的作用。筆者認為，我們可以將農村食品工作的監管職能納入該組織工作之中，在地方配以相應的監管機構，這樣既可以使該組織發揮效力，又可以真正將農村食品監管工作提上工作日程，加速農村地區食品標準的完善。

（四）明確各部門職能，具體到每一細微之處。比如我國在食品監管方面歷來存在的問題，關鍵檢測技術與設備落后，技術檢驗專門人才缺乏，那么，在購進相關設施、聘任該種人才等方面可規定由科技部管轄，農業部、衛生部等其他部門就不要跟著“湊熱鬧”了，只需在科技部需要其他方面幫助時為其提供相應的幫助即可。

（五）完善食品安全監管機制。食品安全監管工作必須在法律規定的范圍內進行，必須按照法律程序依法行政，需要健全打擊制售劣質和有毒有害食品的基本法律制度，在立法層面上嚴格規范和界定執法權限和內容，對工商行政管理機關的食品安全監管職責范圍、處罰依據、強制措施、強制力的保障等都要有明確而又具體的法律規定，從而使食品安全監管工作執法依據更充分，職責更明確，更具可行性和可操作性。強化食品安全監管的強制手段，補充和完善工商行政管理機關必要的行政強制措施，如賦予工商部門對疑似劣質或有毒有害食品適當的扣押權、封存權等，這樣可以有效的防止劣質和有毒有害食品繼續銷售和漫延。

四、結語

“近年來，發達國家紛紛建立了從源頭治理到最終消費的監控體系以保障食品的安全，廣泛采用‘良好農業規范（GAP）、‘良好獸醫規范（GVP）、‘良好生產規范（GMP）和危害分析與關鍵控制點分析（HACCP）等先進的安全控制技術……在實施GAP、GVP的源頭治理方面，我國目前所掌握的科學數據尚不充分……缺少覆蓋全行業的HACCP指導原則和評價標準?！睕]錯，我國與美國等發達國家相比，在食品監管方面的確存在不少的差距，不僅僅是立幾部法律、設幾個部門就能解決的，這還需要我們努力地從各個方面一點一點完善每一個漏洞。但值得高興的是，我國近幾年已經慢慢在食品監管方面投入比以前更多的精力，以保證食品領域的秩序和安全。希望在不久的將來，我國食品監管工作能與國際接軌，我國的食品也能在國內外不因安全問題而自由的流通。

參考文獻

[1] 王利明.美國懲罰性賠償制度研究[J].比較法研究， 2003（5）.

[2] 汪建明，郭林海.從發達國家食品監管體系看我國食品安全問題及對策[J].中國食品添加劑，2009（S1）.

作者簡介：郭小玲（1988.02- ），女，漢族，河南洛陽人，北京師范大學刑事法律科學研究院碩士研究生，研究方向：訴訟法學。endprint

三、解決對策

（一）完善《食品安全法》，在規定大的指導性原則的基礎上，進一步制定具體、具有可實施性的規定，使食品監管工作能真正落實到日常國家食品生產、監督、管理的工作中去。比如具體規定如何對肉類、水產品類食品的監管，詳述具體流程與手續等，并將《食品安全法》和《實施條例》均未涉及的保健食品的監管做出明確和具體的規定。同時，應仿效美國等國家，將立法規定細則化，對各類食品進行相應的具體規定，完善配套法律法規規定，防止因法律不健全而發生監管斷層的現象。

（二）加大對違法犯罪行為的懲罰力度，不再僅以商品價款倍數對其進行處罰，而是借鑒美國等發達國家，加大處罰金額，使違法犯罪者在生產不合格的食品商品時，因可能需支付巨大賠償金額而望而生畏。需要強調的是，在實行處罰的過程中，一定要注意加強對處罰人員的監管，防止貪污、腐敗現象發生。

（三）將立法視角觸及農村，在創立新法和完善舊法的過程中，注重對農村食品工作的監管?！妒称钒踩ā吩O立了一個食品安全委員會，并規定了它的一些職能和工作，但在具體實踐中，這一組織并沒有發揮其挺有的作用。筆者認為，我們可以將農村食品工作的監管職能納入該組織工作之中，在地方配以相應的監管機構，這樣既可以使該組織發揮效力，又可以真正將農村食品監管工作提上工作日程，加速農村地區食品標準的完善。

（四）明確各部門職能，具體到每一細微之處。比如我國在食品監管方面歷來存在的問題，關鍵檢測技術與設備落后，技術檢驗專門人才缺乏，那么，在購進相關設施、聘任該種人才等方面可規定由科技部管轄，農業部、衛生部等其他部門就不要跟著“湊熱鬧”了，只需在科技部需要其他方面幫助時為其提供相應的幫助即可。

（五）完善食品安全監管機制。食品安全監管工作必須在法律規定的范圍內進行，必須按照法律程序依法行政，需要健全打擊制售劣質和有毒有害食品的基本法律制度，在立法層面上嚴格規范和界定執法權限和內容，對工商行政管理機關的食品安全監管職責范圍、處罰依據、強制措施、強制力的保障等都要有明確而又具體的法律規定，從而使食品安全監管工作執法依據更充分，職責更明確，更具可行性和可操作性。強化食品安全監管的強制手段，補充和完善工商行政管理機關必要的行政強制措施，如賦予工商部門對疑似劣質或有毒有害食品適當的扣押權、封存權等，這樣可以有效的防止劣質和有毒有害食品繼續銷售和漫延。

四、結語

“近年來，發達國家紛紛建立了從源頭治理到最終消費的監控體系以保障食品的安全，廣泛采用‘良好農業規范（GAP）、‘良好獸醫規范（GVP）、‘良好生產規范（GMP）和危害分析與關鍵控制點分析（HACCP）等先進的安全控制技術……在實施GAP、GVP的源頭治理方面，我國目前所掌握的科學數據尚不充分……缺少覆蓋全行業的HACCP指導原則和評價標準。”沒錯，我國與美國等發達國家相比，在食品監管方面的確存在不少的差距，不僅僅是立幾部法律、設幾個部門就能解決的，這還需要我們努力地從各個方面一點一點完善每一個漏洞。但值得高興的是，我國近幾年已經慢慢在食品監管方面投入比以前更多的精力，以保證食品領域的秩序和安全。希望在不久的將來，我國食品監管工作能與國際接軌，我國的食品也能在國內外不因安全問題而自由的流通。

參考文獻

[1] 王利明.美國懲罰性賠償制度研究[J].比較法研究， 2003（5）.

[2] 汪建明，郭林海.從發達國家食品監管體系看我國食品安全問題及對策[J].中國食品添加劑，2009（S1）.

作者簡介：郭小玲（1988.02- ），女，漢族，河南洛陽人，北京師范大學刑事法律科學研究院碩士研究生，研究方向：訴訟法學。endprint

三、解決對策

（一）完善《食品安全法》，在規定大的指導性原則的基礎上，進一步制定具體、具有可實施性的規定，使食品監管工作能真正落實到日常國家食品生產、監督、管理的工作中去。比如具體規定如何對肉類、水產品類食品的監管，詳述具體流程與手續等，并將《食品安全法》和《實施條例》均未涉及的保健食品的監管做出明確和具體的規定。同時，應仿效美國等國家，將立法規定細則化，對各類食品進行相應的具體規定，完善配套法律法規規定，防止因法律不健全而發生監管斷層的現象。

（二）加大對違法犯罪行為的懲罰力度，不再僅以商品價款倍數對其進行處罰，而是借鑒美國等發達國家，加大處罰金額，使違法犯罪者在生產不合格的食品商品時，因可能需支付巨大賠償金額而望而生畏。需要強調的是，在實行處罰的過程中，一定要注意加強對處罰人員的監管，防止貪污、腐敗現象發生。

（三）將立法視角觸及農村，在創立新法和完善舊法的過程中，注重對農村食品工作的監管?！妒称钒踩ā吩O立了一個食品安全委員會，并規定了它的一些職能和工作，但在具體實踐中，這一組織并沒有發揮其挺有的作用。筆者認為，我們可以將農村食品工作的監管職能納入該組織工作之中，在地方配以相應的監管機構，這樣既可以使該組織發揮效力，又可以真正將農村食品監管工作提上工作日程，加速農村地區食品標準的完善。

（四）明確各部門職能，具體到每一細微之處。比如我國在食品監管方面歷來存在的問題，關鍵檢測技術與設備落后，技術檢驗專門人才缺乏，那么，在購進相關設施、聘任該種人才等方面可規定由科技部管轄，農業部、衛生部等其他部門就不要跟著“湊熱鬧”了，只需在科技部需要其他方面幫助時為其提供相應的幫助即可。

（五）完善食品安全監管機制。食品安全監管工作必須在法律規定的范圍內進行，必須按照法律程序依法行政，需要健全打擊制售劣質和有毒有害食品的基本法律制度，在立法層面上嚴格規范和界定執法權限和內容，對工商行政管理機關的食品安全監管職責范圍、處罰依據、強制措施、強制力的保障等都要有明確而又具體的法律規定，從而使食品安全監管工作執法依據更充分，職責更明確，更具可行性和可操作性。強化食品安全監管的強制手段，補充和完善工商行政管理機關必要的行政強制措施，如賦予工商部門對疑似劣質或有毒有害食品適當的扣押權、封存權等，這樣可以有效的防止劣質和有毒有害食品繼續銷售和漫延。

四、結語

“近年來，發達國家紛紛建立了從源頭治理到最終消費的監控體系以保障食品的安全，廣泛采用‘良好農業規范（GAP）、‘良好獸醫規范（GVP）、‘良好生產規范（GMP）和危害分析與關鍵控制點分析（HACCP）等先進的安全控制技術……在實施GAP、GVP的源頭治理方面，我國目前所掌握的科學數據尚不充分……缺少覆蓋全行業的HACCP指導原則和評價標準?！睕]錯，我國與美國等發達國家相比，在食品監管方面的確存在不少的差距，不僅僅是立幾部法律、設幾個部門就能解決的，這還需要我們努力地從各個方面一點一點完善每一個漏洞。但值得高興的是，我國近幾年已經慢慢在食品監管方面投入比以前更多的精力，以保證食品領域的秩序和安全。希望在不久的將來，我國食品監管工作能與國際接軌，我國的食品也能在國內外不因安全問題而自由的流通。

參考文獻

[1] 王利明.美國懲罰性賠償制度研究[J].比較法研究， 2003（5）.

[2] 汪建明，郭林海.從發達國家食品監管體系看我國食品安全問題及對策[J].中國食品添加劑，2009（S1）.

作者簡介：郭小玲（1988.02- ），女，漢族，河南洛陽人，北京師范大學刑事法律科學研究院碩士研究生，研究方向：訴訟法學。endprint