以預防腐敗為目標的反腐倡廉制度建設研究

張玉林

摘 要：黨的十八大報告指出，要“以零容忍的態度懲治腐敗”。預防和懲治腐敗重在治本、重在預防、重在制度建設。加強反腐倡廉制度建設，提高制度建設科學化水平，走“制度防腐之路”是防治腐敗的重要保證。

關鍵詞：預防腐敗；反腐倡廉；制度建設

中圖分類號：D20 文獻標志碼：A 文章編號：1002-2589（2014）21-0076-02

前言

新形勢下加快推進懲治和預防腐敗體系建設必須以提高黨的執政能力和先進性為出發點，以查處違法違紀案件為切入點，以健全權力運行機制和監督機制為著力點，以改革重要領域和關鍵環節反腐倡廉制度為創新點。通過加強教育、完善制度、制約權力和借鑒經驗等方式加快推進懲治和預防腐敗體系建設的針對性和實效性。

我們黨把反腐倡廉定位為“建設”，標志著我們黨對反腐倡廉的認識和要求達到了新的高度。“建設”需要科學，需要規劃，需要系統，是打基礎，是有利于長遠的工作。將反腐倡廉定位為？“建設”，充分體現了以科學發展觀指導黨的建設的新視野，充分表明了我們黨對反腐敗斗爭長期性、復雜性、艱巨性的清醒認識，充分表明了我們黨正在把反腐倡廉作為一項系統工程，有目的、有計劃、有步驟地向前推進。

堅決懲治和有效預防腐敗，關系人心向背和黨的生死存亡，是黨必須始終抓好的重大政治任務。以習近平同志為總書記的黨中央，審時度勢，把懲治和預防腐敗提升到戰略的高度，取得了階段性成效。進入新世紀新階段，國際形勢在不斷發生著深刻變化，我國改革發展處在關鍵時期，黨所處的執政環境發生了重大變化，而反腐敗工作體制、機制和工作方式還存在與新形勢新任務不相適應的地方，腐敗現象滋生蔓延的土壤和條件依然存在，腐敗現象在一些領域易發多發，反腐敗斗爭的形勢仍然嚴峻。一些地方、部門和單位的違紀違法案件不斷發生，特別是少數高級干部的腐敗案件造成了很壞的社會影響，形式主義、官僚主義，奢靡之風現象仍然突出；損害群眾利益的不正之風屢禁不止。因此，加強對反腐倡廉制度建設的研究仍然有它十分重要的意義。

筆者擬從預防腐敗的角度，對反腐倡廉制度建設從內涵、要求以及制度思考進行了理論和實踐層面的探索，以期能為我國的反腐倡廉建設有所貢獻。

一、以預防腐敗為目標的制度建設應有新的內容和要求

在政治學中，制度被定義為規范化、定型化了的正式行為方式和交往關系結構，并受到一定權力機構的強力保障，體現為具有管束、支配、調節作用的行為規則、程序。但制度常常在實踐中又表現出另外一些特性，主要表現在兩個方面：第一，遲滯性。制度從本質上說是人類實踐活動的產物，是隨著工作的需要而建立，隨著工作的開展而逐步完善，并隨著工作要求和工作環境的變化，有的走向廢止或有更新的制度代替之。也就是說，先有工作變化，再產生人的認識深化，最后制定出制度。就人與制度而言，人始終是制度的設計者，是制度的能動主體，先有人的認識，而后制定制度，再隨著認識的提高去完善或變更制度。從這個角度看，制度往往滯后于事物的發展，尤其當社會經濟快速發展，管理不斷創新時，就容易出現制度空缺的情況，舊的制度不能適應形勢需要，而新的制度還未確立，此時人的管理行為便不再受制度約束。第二，片面性。事物和環境在不斷地變化，制度無法覆蓋全部工作內容和不斷發生變化著情況。以固定的制度去應對千變萬化的情況，就需要對制度有解釋、有掌握尺度，這也使掌握和執行制度的管理者有了自由裁量空間。自由裁量權作為一種權力，如果不受監督、不加制約則勢必存在濫用的可能。制度不能解決人的所有問題，人卻可以解釋制度。而人的理性是有限的，一旦當管理者基于自身利益的需要，以各種合理的和不合理的借口，試圖凌駕于制度之上時，裁量行為就違背了客觀性，制度形成的既定秩序就會遭到破壞，裁量行為的結果也就失去了準確性，制度的效果就難以達到預期要求。

以上特性決定了制度在一定時期內對人的管理行為的約束力和規范性是有限的。“任何一種制度體制，哪怕是民主政治的制度體制，總是存在著某種先天的內在缺陷性”。筆者在開展“以構建預防腐敗為目標的司法機關制度創新研究”的調研時，曾就制度建設情況，將部分發生腐敗案件的司法機關與未發生腐敗案件的司法機關進行了比較，結果發現兩者在有無制度等方面差別不大。這說明，要通過制度建設來達到預防腐敗的目的，就必須不斷深化制度建設的內涵，對制度建設提出更高、更新的要求。

制度不僅是管理行為應遵循的規則，還要能有效預防并及時制止不按制度辦事行為的發生。也就是說，現代制度的功能，應該從單一的按章辦事功能，拓展為按章辦事、預防違規和制止違規三個功能。而從預防腐敗的角度出發，當前制度建設的重點尤其要放在如何預防和制止違規行為上，這是必須長期堅持的，需要根據實踐情況的變化不斷推進和完善，只有這樣，才能始終保持制度的生命力和有效性。

二、以預防腐敗為目標的制度建設要素分析

以預防腐敗為目標的制度建設應該放在懲治和預防腐敗體系的大框架下來考量，要注重教育、監督、改進和懲治等工作的協同推進和相互補充。

第一，強化程序性規定設計。合理配置權力，規范權力運行是制度建設的核心。權力運行的實踐表明，運行程序規范，運行的透明度就越高，權力效能就能得到充分發揮。但是，目前制度設計中存在一個普遍性的問題，即原則性規定多，程序性規定和具有可操作性的實施細則少。因而人們在實際工作中把握制度的難度就比較大，隨之而產生的就是執行制度的隨意性彈性加大。有些制度雖然有權力運行程序，但因為操作性不強等原因，人們往往不嚴格遵守，或者隨意減免、改變，甚至暗箱操作，最終致使制度流于形式。這種現象最為普遍。所以，確保權力運行程序化，是制度建設必須著重處理好的一個突出問題。必要時可以以法律的形式對權力運行加以規范，使權力運行程序變成法定程序，權力的賦予、行使與交接等，均由法律法規做出明確規定，從而使權力運行真正成為規范有序的過程。

第二，突出權力的細化和相對獨立性。合理配置權力，明晰權力運行的邊界，是防止權力濫用和產生腐敗的重要前提，有助于形成穩定的權力結構，促進權力運行效能的提高。在管理中，要切實加強對崗位職責設定的科學化研究，使權力細化，按照不相容職務分離控制法，使不同崗位之間形成有效的制約機制。在這方面我們可以借鑒國外的一些做法，例如，德國實行分權制衡，防止權力過分集中。對容易滋生腐敗的崗位實行多人共同負責制，相互監督。如對物資采購、資金使用等遵循“四只眼睛”或“六只眼睛”的原則（即兩人以上共同參與），以加強互相監督，避免因個人決定而產生腐敗問題。

當然，制度的關鍵在于執行，制度的效能取決于制度的執行力。在管理過程中，不管是一把手，還是副職，不管是上級還是下級，都要堅守自己的崗位，獨立行使責權，既不失位，又不越位。尤其要防止出現權力過于集中在一把手身上，對于重要崗位的工作人員要定期實行崗位輪換。

第三，提高權力執行的透明度。目前，腐敗現象正向一些權力集中的關鍵領域滲透，從我國近年來查處腐敗案例來看，高中級干部違紀違法現象明顯在上升。因此，要把完善重點領域和關鍵環節、關鍵部位的監督體系作為制度建設的一個重要方面來研究。而加快管理體制改革，實行陽光政務則是從源頭上預防腐敗的有效途徑之一。要針對群眾關注的問題，進一步完善信息公開制度，不斷擴大公開范圍的層次。特別是要將自由裁量權的使用以及運用結果等列入信息公開和領導干部述職的主要內容，納入領導干部綜合考核體系；提高制度公開性及其執行過程的透明度。同時，要加快建立和完善信息公開的責任機制和監督機制。

第四，堅持穩定性和適應性的統一。制度首先具有根本性、全局性、穩定性和長期性的特質，把人們的行為納入共同遵守的規則中，用制度管人管事管權，形成反腐倡廉的硬約束，這是反腐倡廉制度建設的目標指向。近年來，腐敗高發的勢頭有所減緩，這有賴于長期以來的制度建設，不能因為腐敗仍在滋生就全盤否定已有的制度。當然，任何制度都是某個時期的產物，具有特定的時效性和局限性，隨著實踐發展變化，需要及時清理、修訂、完善和創新。

一方面要突出制度的長遠穩定性，注重從體制機制上加大預防腐敗力度，把教育、改進、監督的具體措施以及懲治和預防腐敗的具體要求體現在體制機制創新之中；另一方面，要注重制度的現實針對性。要把制度梳理作為一項經常性的工作抓緊抓實，不斷完善制度體系。要針對由于形勢的迅速發展變化，原有制度跟不上，新的制度又空缺的實際，及時出臺適應新情況、解決新問題的制度；要針對原有制度體系化不夠、制度不完整以及制度之間互為依仗的關系不夠密切等情況，及時制定相關制度，堵住制度的漏洞，防止和杜絕制度錯位或越位；要針對一些制度可操作性不強的實際，在提高可操作性上下功夫。只有這樣，才能有效發揮已有制度的效力。例如，中央印發的《廉政準則》就是在1997年3月中央頒布實施的《廉政準則（試行）》的基礎上，總結實踐經驗、適應新形勢新任務新要求進行修訂的，體現了繼承與創新、原則性與可操作性的有機統一。

三、以預防腐敗為目標的制度建設對策思考

實踐證明，制度的權威來自剛性，制度的生命在于執行，制度的價值源于實效。在新的形勢下，面對反腐倡廉制度建設中存在的諸多問題，要針對制度的制定、執行、監督三個層面的不足，抓住規范權力運行這個關鍵，通過設計制度、健全制度和執行制度，不斷加強和改進制度建設，推進科學有效預防腐敗。

第一，建立和完善反腐倡廉宣傳教育制度。當前，要加強宣傳教育，著眼于防范，切實做好黨員干部尤其是中高級領導干部警示教育工作。要把法律法規的宣傳教育納入反腐倡廉“大宣教”格局之中，統一部署，統籌安排，并使其常態化。在全社會廣泛深入開展反腐倡廉制度的學習宣傳教育活動，增強黨員干部的制度意識。要豐富制度教育的形式和手段，可以嘗試通過總結歸納黨員干部容易出問題的環節，找出涉及這些環節的相關制度，有針對性地開展教育，擴大制度的知曉面，增強制度的認同感，使制度在問題出來之前就發揮作用。

第二，建立相互聯系和相互配套的制度體系。一是清理修改。該廢止的廢止，該整合的重新整合，避免制度與制度之間“碰撞”；二是細化配套。制度建設要增強剛性、增強可操作性，將一些原則性要求轉化為可操作的具體規定，不能只做一般性的規定，而要使每一個黨員干部都清楚什么事可以做，什么事不能做，一旦違反了制度規定，要受到什么樣的處理。任何一個制度的出臺，都必須明確執行主體、操作的程序、處罰和追究的依據等，使之形成一整套的監督措施和管理辦法。三是加強反腐敗立法。要深入開展調查研究，根據客觀形勢的變化，適時對法規制度進行修改、補充。對其中成熟、穩定的內容，要通過立法的形式固定下來，提升到反腐倡廉制度的層次，上升到法律的高度，逐步實現政策反腐向法制反腐的轉變。

第三，建立健全權力監督制約制度。一是進一步完善黨內監督制度。黨內監督的重點和難點是“一把手”，要加大對“一把手”的監督力度，確保監督落實到位，杜絕“一把手”腐敗。要想有效監控“一把手”，除了自律，“制度”是關鍵。二是明確權力和責任。許多腐敗問題的產生，都與權力配置不科學、結構不合理有關，因此，要在權力分配時明確權力的界限和歸屬，將權力主體的權、責、利結合起來，使權力主體行使權力行為被納入到法定職權范圍內，依照法定方式和程序進行，形成嚴密的制約機制。三是建立健全信息公開制度。權力的行使若缺乏透明度，搞封閉運作，就會給腐敗提供機會。要建立高質量、高效率的信息發布平臺，適時將有關信息、政策規定、辦事程序、規章制度、工程招投標、政府采購等在網上公開，方便社會和群眾的監督。

第四，建立制度執行的監督、考核、追究機制。一是加強監督檢查。要根據其職位、職權、職責對易出現問題的具體工作環節進行有針對性的檢查，并暢通群眾信訪舉報渠道，充分動員廣大群眾監督制度的落實和執行，及時發現并制止工作中存在的不合理問題，共同預防腐敗。要按照“誰主管、誰負責”的原則，加強制度執行監督，逐級負責，層層落實。同時，要善于將監督的成果制度化，促進制度建設，進一步發揮好監督的標本兼治功能。二是強化責任追究。要認真落實行政執法責任制和黨風廉政建設責任制，狠抓責任追究，確保制度的貫徹落實，更好地發揮制度在反腐倡廉工作中的保證作用。