發達國家高等教育撥款特色對我國的啟示

柯芳瑋

【摘 要】 美、英、法、日四國是高等教育發達國家，其別具特色的財政性撥款制度，對我國高校效率化撥款具有一定的啟示作用。分析四國在撥款權責分配、機構設置、方式采選等方面的優勢，剖析我國現有撥款機制的不足，提出具有啟示與借鑒意義的方法路徑，對深化高等教育財政撥款體制改革，構建具有中國特色的高等教育撥款體制大有裨益。

【關鍵詞】 高等教育； 財政撥款； 發達國家

中圖分類號：G467.2 文獻標識碼：A 文章編號：1004-5937（2014）28-0115-03

高等教育財政撥款制度是我國高等教育事業發展的重要保障。2012年3月教育部發布的《關于全面提高高等教育質量的若干意見》中要求“完善高校生均財政定額撥款制度，建立動態調整機制，依法保證生均財政定額撥款逐步增長”。十八大報告中也提出要“推進中央高校預算撥款制度的改革”。構建長效合理的撥款機制，不僅要立足于當下我國的教育實情，還應該借鑒吸收外國的先進經驗。以此為基點，對比研究美、英、法、日四國的撥款特色，旨在為我國高等教育財政撥款體制的改革和發展起到積極的導向作用。

一、四國高等教育財政撥款特色

（一）美國高等教育的撥款特色

“效率”是美國高等教育撥款特色的代名詞，它最大程度體現在以州政府為主導的三級制撥款結構上。綜觀高校布局分配，美國公立高校絕大多數隸屬州政府，只有少數社區學院和技術學院受地方管轄。在立體化的撥款結構中，聯邦政府的作用是宏觀的、間接的、輔助性的，包括制定法律保障實施、通過聯邦教育部檢測評估、采用“資助包”方案間接撥款、參與協調引導、服務咨詢等工作。州政府作為公立高校的直接“監護人”，擁有高度的教育財政權和管理權，能夠更好的根據高校發展需求分配資金，規劃、協調、平衡經費資源的應用方向，使撥款機制在效率化的基礎上更具實際意義。此外，憲法賦予州政府充分的教育自治權，各州以地方因素為參照進行權力支配，采選的撥款方式具有“混合型”特征。財政研究專家道格拉斯·阿爾布雷特和阿瑞安·齊德曼將撥款方式分成三類：協商式、投入式和產出式。美國的撥款方式恰好覆蓋這些類型，具體表現為合同撥款、增量撥款、公式撥款和績效撥款。

（二）英國高等教育的撥款特色

英國的教育撥款體制以“縝密”與“嚴謹”著稱。為了保障經費支配的合理與持效，體制中專門設立中介機構以緩和政府、高校之間的沖突，方便雙方協調一致。自1919年財務部組建大學撥款委員會，到1992年議會成立英格蘭、蘇格蘭、威爾士高等教育基金委員會，中介機構幾經更迭，在成員結構、職權范圍、撥款方式上逐步健全完善。以英格蘭高等教育委員會為例，其規定的13名成員中，有6名學術界人士，4名工商企業界人士和3名政府官員，充分體現在政府意志的基礎上，委員會更加重視高等教育界人士的經驗判斷和界外人士的指導監督。《繼續和高等教育法案》詳細規定并擴展了新型委員會的權限，強化評估與監督的責任，間接刺激高校改革，引發良性競爭，提升教育品質，從投入與產出雙向角度構建績效撥款機制。

（三）法國高等教育的撥款特色

“公平談判、自主協商”是法國高等教育科研專項撥款機制中堅守的準則，它一貫采用合同方式實施撥款。政府每四年與大學簽訂一次合同，合同內容需是雙方協商的結果，具體程序如下：（1）大學提交未來四年的科研專項計劃；（2）政府派遣專家考察，并與學校代表商定合同事宜；（3）合同執行期間，國家評估委員會參與評估，評估報告直接影響新合同的撥款數額。合同的談判由教育部高等教育司指導、協同7個中心管理司進行。為了提高工作效率，政府將高校按地理分成四個區域，每年研究一個區域的情況，在同一地區執行統一的政策。這種合同與評估制度得到法國高等教育界的普遍認可，新的契約關系改變以往政府與高校間僵硬的行政隸屬性，為擴展高校的自主權利，增強責任意識提供了可能。

（四）日本高等教育的撥款特色

日本高校撥款體制的核心思想不是“效率”，而是“務實”。日本政府在高校學生資助環節上采用獎、貸一體化政策，為家庭貧困且品學兼優的高校學生提供無息或低息的助學貸款，財政資助是確保解決每個貧困學生的經濟需求。以力求公平、摒棄官僚主義為宗旨，政府單獨設立公共法人團體管理貸款事宜，獨立機構的全部經費由政府出資，專門負責貸款的審核立項、發放回收、監督檢查等工作。在貸款還清之前，受貸學生每年都要接受學校針對學業與經濟狀況的跟蹤調查，不符合要求的將被終止資助。畢業前，受貸學生還要簽署還貸保證人、還貸連帶保證人證明書、借貸收據以及自己編定的還貸明細計劃書，立意加強信用監督，降低資金回籠風險。

二、我國高等教育撥款存在的問題

（一）財政性教育經費事權、財權不統一

從權責劃分的角度來看，我國中央財政負責部屬高校，省屬高校的經費支出隸屬省市級財政。從部門預算管理來看，教育經費的分配權集中在財政部門，執掌事權的教育部門未能參與制定過程，在教育管理中施展不開，缺乏引導、調控的載體，造成資源浪費。相比之下，美國撥款機構主次有序，各司其職。州政府統籌管理一般教育經費，包攬財權與事權；同時聯邦政府采用轉移支付的方式，以專項經費和配套資金為項目形式對高校實施撥款，減輕地方高等教育財政負擔，維持財權與事權的統一平衡。

（二）撥款參數單一，績效因素納入不全

我國目前的撥款方式主要依據生均定額標準進行核算，把學生作為唯一的政策參數，不能改善高校盲目擴招與辦學質量下降的趨勢，而美國的公式撥款在核定教育成本時采用多樣化參數，考核結果更加嚴謹客觀。其次，該模式要求“將高校的預算外收入全部納入預算管理或財政專戶管理，收支不掛鉤，支出要透明，實施財政集中收付制度”，造成對高校經費統得過死，抑制辦學積極性，不利于發揮資金的效用。我國績效撥款還處在起步階段，應用程度與美國差距較大，撥款績效指標不能全面反映實際需求，直接影響到高校資金使用效益。endprint

（三）缺少獨立的撥款中介機構

我國高等教育撥款缺乏透明度，整個流程受到政府干預，公正性屢受質疑；政府與高校無法展開公平對話，無法保障撥款的長效實施。在這方面，學習英國設立高等教育基金委員會很有必要。該委員會作為獨立運作的機構存在，兼有撥款、協調、監督、評價等多項職能，在撥款上方法專業、態度中立，與高等教育質量保障局（QAA）共同構成了一個完整的撥款、監督和保障體系。我國的教育經費監督評估機制初步建立，監督工作尚且集中在政府撥付環節，對高校經費使用的績效評估還處在探索階段。因此，建立新的具有獨立功能的中介機構是我國高等教育未來撥款機制的改革方向。

（四）專項撥款缺乏績效評估機制

專項撥款體制在我國存在兩大問題。一是專項資金撥款體制不完善。與法國合同撥款相比，還存在差異：（1）法國依據國家評估委員會出具的年度報告決定專項撥款力度，專項資金則由高校與政府協商確定，不考慮建設項目可行性報告的評估結果。（2）國家評估委員會是獨立的行政主體，不受教育部的領導，而我國的撥款與監督工作同隸屬于財政部、教育部，存在公正質疑。（3）法國在同一地區采用相同的評估政策，我國尚未建立統一的評價標準，政策指導力不夠。二是專項資金缺乏績效評估。高校在爭取專項經費的環節中立場被動，績效難以評估。法國的合同撥款以平等對話為基礎，以成果為標尺，重視基礎和應用研究均衡發展。

三、四國高校撥款特色對我國的啟示

（一）實現財權與事權的統一，完善績效撥款制度

美國的分權制撥款結構中，聯邦政府與州政府分工合作、各司其職。相應的，我國也應該重新劃分教育事權與教育投資責任，明確各級政府間的教育財政責任分工。教育部門作為高校的主管單位，對高校的發展與需求具有準確、合理的判斷力，而財政部門的預算計劃，容易出現輸出口徑與需求口徑不對等的情況。加強教育部門預算，能夠有效改善因事權、財權不統一而造成的資金浪費現象，使教育撥款對高校起到平衡與引導的作用。改變原有單一政策的撥款模式，建立教育規模、教育質量、教育效益三項指標體系，通過學科、專業等多維因素核定計算。為了避免政府過于干預高校事務，提高高校的辦學自主權，在原有撥款模式的基礎上引入績效撥款制度，構建適合高校科學發展的復合型撥款體制，并且制定合理的績效評價指標體系，逐步完善績效撥款制度。

（二）設立撥款中介機構，增強經費分配的科學性

《國家中長期教育改革和發展規劃綱要（2010—2020年）》中指出，“設立高等教育撥款咨詢委員會，增強經費分配的科學性”。目前，政府是公立高校的撥款主體，在制定撥款政策時，政府擁有較強的話語權，高校則處于弱勢地位。而英國的大學撥款中介機構總是隨著時代的發展被賦予新的職能，并且這種職能是因地制宜、因時制宜的結果。所以，我國應該建立滿足當下高等教育發展需要的，具有中國特色的撥款中介機構。它可以具有五種職能：撥付；緩沖；連接；監督；評估。高校獲得撥款資金后，撥款機構通過跟蹤監督，再對監督結果進行評估，出具評估報告，促使高校為獲得更多的經費而提升教學質量，實現緩沖與監督評估機制的雙效融合。

（三）建立合同撥款制度，優化經費支出結構

設立專項資金是國家支持重點項目的政策，建立合同撥款制度，加強評估的影響與滲透，有助于實現高等教育戰略目標。以法國為研習對象，可在中介機構中單獨設立特別評估單位，由教育部、財政部特派員，學術權威、社會人士與特聘審計人員共同組成，專門監督考核專項資金。同時，應建立健全政府引導秩序，加強制度化、法制化建設，引入合同撥款模式，提升成本意識，促進高校特色辦學，形成比較優勢。根據國家意志和重點項目需要以及科學研究的多元化特征，以競爭性撥款機制為導向，保證專項撥款的公平性。

（四）完善學生資助體系，建立信用制度

目前，我國高校學生資助政策體系基本實現全面覆蓋，國家加大了助學資金撥款的力度，助學貸款制度也在逐步完善。盡管如此，仍有許多學生因主客觀原因失去貸款的機會，其中包括銀行、高校的局限和學生的信用缺失。因此，我們更應該借鑒日本獎貸一體化方案與機關保證制度，推進高校助學資金撥款多樣化。政府應制定配套法規政策，建立風險補償機制；銀行需簡化貸款手續，創新助貸方案，尋求雙贏路徑；高校作為參與主體，要加強學生信貸管理，積極協調銀行與學生的聯系，監督資金回收事宜，學生則應該樹立誠信觀念，完善個人信用制度。

總之，高等教育撥款體制改革是一個循序漸進的過程。我國在尋求改革方向，探索發展路徑時，比較借鑒教育發達國家的撥款特色，結合本國國情，植入新的理念，以完善我國高等教育撥款體制。

【參考文獻】

[1] 王莉華.中英高等教育績效撥款研究[M].杭州：浙江大學出版社，2008：157.

[2] 王蓉，鮑威.高等教育規模擴大過程中的財政體系：中日比較的視角[M].北京：教育科學出版社，2008：271-272.

[3] 王成端，周小波.基于公平和績效的高等學校教育事業費撥款問題研究[J].現代教育管理，2011（8）：17-20.endprint