農村土地改革的現狀調查和制度完善

符燕培　劉建楠　周佳麗

摘 要 十八屆三中全會提出了新一輪的土地改革，農村土地制度改革牽涉面廣，在體制方面觸及的層次深，引起了社會各界的普遍關注。本文研究了土地改革的現狀，并且深入了解改革試點和未改革地區的發展狀況，在此基礎上提出了完善改革的意見。

關鍵詞 土地改革 農村集體經營性建設用地 宅基地 土地承包經營權

作者簡介：符燕培、劉建楠、周佳麗，中國勞動關系學院。

中圖分類號：D923.3 文獻標識碼：A 文章編號：1009-0592（2014）11-049-02

一、 數據分析和主要結論

2014年1月到9月期間，我組成員通過問卷調研、實地訪談、經典案例分析等方式調研了五大省市，12個農村。其中改革村分別是：黑龍江省齊齊哈爾市克東縣；江蘇省太倉市城廂鎮；重慶市榮昌縣高峰街道；山東省棗莊市金陵寺村；江蘇省江陰市華西村；江蘇省江陰市宋家圩村；江蘇省蘇州市吳中區胥口鎮香山村；浙江省湖州市德清縣；浙江省長興縣水口鄉。未改革村分別是：江蘇省江陰市蒼山村；江蘇省揚中市三茅鎮興華村；浙江省湖州市長興縣包橋村。

通過調研和數據分析，關于正在推進的土地改革，我們得出以下結論。

（一） 改革中的優勢

1.農民收入提高。以華西村為例，村民們將自己的土地作價入股華西集團成為原始股東。經過幾十年的發展和積累，中心村村民的資產少則百萬元，多至千萬元。相比改革之前，村民的收入增長了上百倍。

2.集體化經營方式的優勢凸顯。吳仁寶在60年代就帶領村民進行了集體化的改革，但當時人們普遍不看好這種集體化的改革。 農科院的農村經濟理論家黨國英曾說：“華西想重走集體路是“犯糊涂”。”但事實證明，吳仁寶的“大合并”式改革，給華西人帶來了實實在在的“共同富裕”，并且這種“大合并”如今仍在繼續進行著，叫做“資源整合”，即集體化整合。

集體化的農村土地經營方式是一種有利的農業發展方式。 改革村的農民也都選擇了把各家土地集中起來，進行集體化發展。

（二） 改革中的問題

1. 農村土地承包經營權中土地權屬不明。農村土地承包經營權的抵押辦法的施行如火如荼，但施行的前提是土地權屬明確。權屬不明，談何利益享有？《央視財經評論》特約評論員張鴻對于允許土地承包經營權進行抵押難以實行給出了解釋：第一，法律障礙。我國《物權法》、《合同法》規定的農村土地經營權的抵押和擔保沒有法律效力至今未修改。第二，承包經營權的價格難以確認。

為了更好的實行土地經營權的抵押，必先進行土地的確權。其內容應包括使用期限、土地畝數、屬誰所有等方面。只有產權清晰，明確抵押的權屬，才有評估的標的，才能談抵押和其他一系列交易。

2. 改革運行模式單一。十八屆三中全會的改革決定中共包含了三方面的內容：農村集體經營性建設用地的入市，農村土地承包經營權的抵押流轉，城鄉建設用地置換。通過我們對五大省市，12個村莊的調研，我們發現現有的改革方式基本傾向于土地承包經營權的抵押與租賃，高達100%；少許村莊同時還進行城鄉建設用地置換，占37.5%；沒有村進行農村集體經營性建設用地的入市。

3. 缺乏合理規劃。調研數據顯示，在進行城鄉建設用地置換改革的3個村均沒有一個合理的改革規劃。宋家圩村的村民表示，村委雖然回收宅基地，但缺乏合理規劃，完全按照自愿原則低價回收，故很少有村民進行宅基地置換。因為回收的宅基地都零散的分散于村里，村委無法整體規劃回收的土地，只能暫時閑置土地。

4.土地用途轉變。改革最重要的一個前提就是“符合規劃和用途管制”。華西村的改革顯然違背了該前提。在早期改革過程的中，華西統一回收村民的宅基地和耕地用來興建廠房發展工業，所有的糧食蔬菜都依賴外村購入。這是極不可取的。

5.土地定價過低且死板。城鄉建設用地置換和土地承包經營權的抵押的改革都涉及了土地定價問題。土地定價能否讓農民滿意，是改革能否進行下去的關鍵。經調研發現，無論進行何種改革，土地的定價均是由村委或銀行決定的，而不是與村民協商或由市場調節。單宋家圩村的城鄉建設用地置換的改革來說，村委在回收宅基地時按900-1000元每平米的價格進行補償，由村委單方面決定的，村民根本沒有置喙的余地。

6.監督制度缺陷。監督制度的缺陷是改革中的一大難題。以邵長寶案為例，由于棗莊市金土地融資擔保要求申請人提供“反擔保”，故邵長寶利用由妻子任法人的“銀苗兔業”做擔保欲申請貸款的“銀苗糧食”。這明顯不合理之處，竟然在各方都以為對方會對其業務內審核負責的假設下，先后通過了各級資格審查。極大的監管漏洞，再加上邵長寶經營決策失誤，讓金陵寺村的村民跟著邵長寶陷入困境。

7. 村民合法權益受到侵害。村民合法權益受到侵害的原因有三：第一，村民的法律意識普遍不強，意識不到自己的合法權益受到了侵害；第二，村委注重政績，普遍忽視村民權益保護；第三，現行法規中對于村民權益保護的條款甚少。

筆者還調查發現了一個共性問題，即“辦法”單規定了改革前期須符合的條件和如何進行改革，且多為程序性規定；但沒有明確規定如何監督改革中是否按計劃執行、進行信息公開、如實分配利益這些細節性問題，和各村違法改革的后果。

二、 完善意見

（一） 確認土地權屬

在土地要進行流轉之前進行確權，避免在流轉中缺少評估標的。土地確權是指明確組織對集體經營性建設用地和農民對宅基地的使用權和村集體的經營性建設用地、村民宅基地的面積，并登記發證。只有經過確權登記的集體建設用地才能合法流轉。扎實做好城鄉建設用地確權登記發證工作是建立城鄉統一建設用地市場的重要基礎。

2008年《中共中央關于推進農村改革發展若干重大問題的決定》明確提出“搞好農村土地確權、登記、頒證工作”。只有通過登記、發證等物化形式把權屬固定下來，其后的流轉和市場交易才能進行，否則就容易出現產權不完整不清晰、流轉交易市場不規范、交易行為不透明等情況，影響改革的進行。

（二）豐富投資方式

豐富土地流轉的方式：銀行貸款、風投資金、私募股權資金等。像經營公司一樣把土地盤活，用土地本身的價值去吸引投資者合作開發，不單依賴于銀行貸款。借鑒美國的經營方式，大規模集約化生產，公司化運營，形成完整的產業鏈。

（三） 制定合理規劃

制定合理規劃進行改革。例如在進行城鄉建設用地置換時，村委首先了解當地的土地市場，制定合理的大體的計劃。在此基礎上結合村的實際情況，與村民進行初步的協商，對計劃進行進一步的完善。在符合政府對土地規劃的大前提下，尋找有合作意愿的開發商或合作者，對于村里可用土地協商具體規劃和定價。

（四） 限制土地用途轉變

符合規劃和用途管制。我國嚴格保護耕地的基本國策不變，按規劃嚴格實行土地用途管制原則不能突破。在改革過程中政府的土管部門對村集體土地用途進行監督，防止村集體突破土地管制和規劃謀取不當利益，同時杜絕自身濫用權力損害村民的利益。

（五）在各地銀行推廣出臺土地承包經營權抵押業務

農用機械缺失，限制農業發展。為此，中國農業銀行、太倉農村商業銀行、蘇州銀行、湖北隨州匯豐村鎮銀行相繼推出農村土地承包經營權抵押業務。為了更好的推進此項業務，根據農村土地改革精神和政策，中國農業銀行出臺《農村土地承包經營權抵押貸款管理辦法（試行）》。

早在黑龍江就有試點地區允許土地承包經營權抵押。村民分別持有農村土地承包經營權證和農村土地經營證，把經營權單獨拿出來，與使用權相分離。農民用經營權證抵押。第一個證用于定性，把土地確權；第二個證是用于定價，有市場決定價格。個人抵押可能遇到麻煩，而第三方的大公司將地入股，在整體規劃下轉包給農民自營，用大公司的名義和銀行談抵押事項。這起到了擔保作用，增加銀行信任度，降低了風險。

允許土地承包經營權抵押，大大的激活的農村土地的價值與前景，這是一個具有生命力的改革舉措。由此帶來的利益，不是10%、20%的增加，而是成倍的增長。

（六）完善監督制度

1. 完善抵押貸款時的審查制度。棗莊市嶧城區農經局黨組副書記于榮華在邵長寶案例中總結道：“在土地經營權抵押改革過程中，主要有兩種風險，一種是經營性風險，一種是非經營性風險，如個人信用問題，這類風險也是最難管控的，因此鎮級和村級組織需要參與到信用評定中，今后要由鎮經管站出具申貸企業及其反擔保企業的關系鑒定書，并且對轄內合作社施行賬戶統管，區級政府應加強抽查”。 在改革地區嘗試著建立個人信用體系或集體信用體系，加大對不良信用的個人或集體的放貸門檻。

2. 建立村民監管組織。調研顯示村民普遍沒有參與進改革的決定，完全由村委掌控，村委沒有及時村務公開。在未來的改革中，村集體應該組織村民建立監督團隊、村委定期公開改革情況，增加透明度，以便村民對村委和開發商的行為進行監督，保障自身的合法權益。

（七）保障村民合法權益

1. 提高村民法律意識。注重法制宣傳：改革之前在村中明顯地方張貼村民的權利，提高村民的法律意識，鼓勵村民積極主動的參與改革；上級政府開通監督熱線，建立村民維護權益的合法渠道。

2. 增強村委服務村集體的意識。部分的改革決定權在村委與村民，讓他們根據實際情況來決定是否改革以及改革的方向。村委應定期主動公開改革實時動態，以保障村民的合法權益。

3. 加快法律的修改。從2008年中央提出逐步建立城鄉統一的建設用地市場開始，國土資源部等部委就開始著手修訂《土地管理法》。草案修訂的過程中，國內專家學者希望能按照建立城鄉統一的建設用地市場的思路，完成對農村集體土地流轉、征用、供應乃至住宅用地續期費用等問題的突破，推動土地體制深層次改革。但國土部門還未完成對《土地管理法》的修訂。未來要加快法律的修改，從法律層面約束現行改革中普遍存在的不當行為。

4. 完善現行法規。筆者所調研地區普遍沒有出臺相應的法規對改革予以規范。在進行今后的改革之前，各地首先要出臺相應的法規，保證改革的順利進行，讓改革做到有法可依。《廣東省集體建設用地使用權流轉管理辦法》與《思南縣農村集體建設用地使用權流轉工作實施方案（試行）》這兩個現行法規在規定改革前期的程序性的方面是很好的，規范了土地使用權抵押過程中的程序性問題，讓實際操作過程做到有法可依；明確規定了改革前期的流程：何時進行改革和如何進行改革，法規還明確規定了后期利益的分配；法規同時把村民意見納入參考范圍，真正讓村民對自己的地可以自己做主，保障了村民的參與權與知情權。可供以后其他省市出臺改革文件時借鑒。

尚欠缺的是如何監督改革。未來，各地要出臺法規來規范改革進程，規定監督方式，確保改革切實按照計劃執行。

通過此次調研，我們發現現行的農村土地改革利弊并存，改革初期有很多地方不完善：缺乏監管體系和法律保障，對于現行改革暴露的問題沒有高效的解決方案。這為改革全面推廣和土地法修訂提供了方向。在新一輪的改革中，借鑒已有的經驗，讓土地改革真正的惠及農民。

注釋：

姚洋.中國農地制度：一個分析框架.中國社會科學.2000（2）.

劉潤秋.十七屆三中全會以來我國農村土地流轉現狀評估.學術評論.2012（1）.

向松祚.土地終將變成農民私有的土地，我們終將實現這一點.中央財經評論.http：//finance.sina.com.cn/review/hgds/20140823/001420096090.shtml；2014年8月23日.

朱正剛.正確理解新一輪農村土地制度改革的新形勢與新任務.十八屆三中全會精神學習.第15頁.

中國農業銀行首推農村土地承包經營權抵押貸款.北京日報.http：//www.0546fdc.c om/news/gnxw/20140822/20140822103522.htm；2014年8月23日.