西部農村養老服務PPP模式探析

劉雨蒙，徐志花

（長江師范學院管理學院，重慶408100）

西部農村養老服務PPP模式探析

劉雨蒙，徐志花

（長江師范學院管理學院，重慶408100）

近年來，有關養老問題的新聞越來越多地見諸報端，特別是農村養老問題尤其突出，家庭糾紛不斷，親人反目成仇；政府社會保障資金緊缺，捉襟見肘。引入PPP模式作為近年來國際上流行的基礎設施融資模式能夠有效地解決在農村養老服務的建設、運營、管理等方面存在的諸多問題，同時也從根本上解決了農村養老資金緊缺的現實問題。現通過介紹PPP模式及其特點，來對其在農村養老服務應用前景進行分析，就模型實施提出具體的政策建議，希望能夠解決一些實際問題。

PPP模式；農村養老服務；社保資金；公共部門；民營資本

一、西部地區農村養老困境

我國農業人口眾多，特別是農村養老中存在的問題十分嚴重，西部由于經濟和社會發展相對滯后，政府對農村地區對養老的資金投入較少，不能夠滿足人們的養老需求。

（一）西部地區老齡化嚴重，需要贍養的人口眾多

近年來，西部農村人口老齡化比例均值不斷上升，很多省份都高于全國的平均水平，西部農村正在向老年型社會邁進，由于西部農村的經濟發展水平比東部沿海發達地區經濟產出效能低，這就使西部農村地區養老人口的負擔加劇。

（二）失地農民激增，土地保障功能弱化

隨著城鎮化的推進、新農村的建設，政府大量征用農民土地，從而使農民面臨失業和失地的境地。土地收益所占比重下降，其他收入也較低，從而農民的生活得不到保障。

（三）西部農村居民收入低，養老保障功能弱

一是西部農村經濟發展水平落后，農村收入普遍低下，承擔相對較高的養老費用；二是西部農村目前仍以家庭養老為主，社區養老為輔。從計劃生育政策實施以來，我國家庭結構發生了重大變革，獨生子女越來越多，知識經濟的到來和社會的迅速發展使得兒女的生活壓力驟然加深，常年在外打工使得他們很難有精力承擔贍養老人的責任，從而使養老人的人數減少，這就直接削弱了西部傳統農村的養老基礎。在這樣的情況下，家庭養老顯得力不從心。

（四）西部農村養老方式單一

社區養老發展緩慢。西部農村地區人口居住分散，經濟水平偏低，養老保障輻射面積較小。

二、PPP模式在農村養老服務的優勢

西部農村養老問題的根源，主要在于資金和人力的嚴重短缺。要解決這個問題，提高個人繳納資金額度、強制繳納養老保險是不能從根本上解決問題的，大量閑散的民間資本對社保資金嚴重短缺來說就如同“久旱甘霖”。PPP得到政府的積極推行，很大程度上是因為民營資金的流入能夠緩解政府的資金壓力。特別是在政府遭受承重負債時，PPP的運用往往更為普遍。PPP模式（Public—Private—Partnership的字母縮寫）是指政府與私人、或民營組織之間，為提供某種公共物品和服務，以特許權協議為基礎，彼此之間形成伙伴合作關系，并以合同來明確雙方的權利和義務，以確保合作順利完成，雙方的合作能夠增強功能的整體效用，達到單獨行動難以發揮的功效。

因此民營資本參與農村養老服務投資帶有PPP模式的顯著特征，總結其優勢大致為以下五點。

（一）轉換職能，緩解政府財政壓力

政府與私人企業合作建設公共基礎設施，可以將項目的一部分風險轉移給私人企業，從而減輕政府的風險。[1]PPP投資模式實現了政府職能的轉變，政府從養老服務的提供者轉變為監督者、管理者，政府職責更加清晰，目的更加明確。同時，PPP模式不會大規模增加政府負債，政府也可以平滑年度財政支出波動，緩解財政支出壓力。

（二）存在盈利空間，有利于發揮民營資本投入的積極性

PPP項目從框架招標到項目實施結束存在多個環節，因此存在諸多的獲利空間。但養老服務屬于長線投資，資本回籠較慢，因此在起步階段，政府為吸引投資者，可以適當讓利，給出吸引民營資本的優惠政策，讓民營資本有足夠的獲利空間。

（三）各方職責分明，有助于提高養老服務質量

PPP投資模式能夠發揮政府管理機構和民營機構各自的優勢，項目設計、場所選定、設施建造、人員培訓、運營管理過程中，既相互配合，又相互監督、制約，從而達到控制成本、提高質量、提高效益的目的。

（四）利益共享，風險共擔，實現收益和風險的合理分配

PPP投融資模式在項目公司成立之初就按照政府和社會民營資本的投資比例明確了兩者之間的利益和風險分配，有利于降低政府及企業的單方風險。同時，由于政府分擔一部分風險，也降低了項目融資的難度，提高了項目融資成功的可能性。政府在分擔風險的同時也擁有一定的控制權，保證基礎設施項目在整個實施過程中可控。

（五）國家和地方政策支持

2014年12月4日，財政部、發改委同日發布3份PPP文件：財政部《政府和社會資本合作模式操作指南（試行）》、

30個PPP示范項目清單以及國家發改委《關于開展政府和社會資本合作的指導意見》，為2015年的PPP項目落地打響了發令槍。截至目前，共有7個省份發布了PPP相關文件，其中四川、湖南、江蘇3省由財政廳發文，而河北、河南、福建3省則由省級人民政府發文，安徽由住房城鄉建設廳發文。財政部門一般是推廣運用PPP模式的主要責任部門，但PPP項目涉及住建、水利等多部門，是需要協同管理的，所以以省政府名義發布的文件從層級來講規格較高，也更有利于PPP統一管理。

目前PPP模式還只是在建筑行業和水利行業，尚未推廣到社會服務的方方面面，尤其是亟需資金的農村養老服務業，迫切需要引入PPP模式。

三、PPP模式解決西部農村養老問題的建議

面對種種農村老人的困境，由政府統一提供的養老服務來保障老人們安度晚年，是根據解決西部農村的養老服務事業現狀而言提出的具有實際操作性的解決辦法。西部農村經濟不發達養老服務起步較晚，養老院的建設良莠不齊，總來說數量、規模、質量非常有限。引入PPP模式可以緩解政府的財政壓力，從而提供更好的服務。根據PPP模式的指導方針和西部農村走訪調查養老院研究結果下大體可以分為以下三類。

（一）對已建成的養老院運營維護方面可以采取服務協議（servicecontract）或者運營和維護協議（operate-maintenancecontract）

所謂服務協議（servicecontract）是指需要公共部門跟私營部門簽訂協議，由私營部門提供服務。政府可以直接向私營企業購買服務，讓私營企業提供專業的人員給予入住老人專業的服務，既可以切實的無微不至的照顧老人，不僅僅給予老人基本生活水平低的保障，還可以寬慰老人的精神世界。[2]更重要的是并沒有增加政府的管理支出費用。私營企業的服務受市場調控，自然會帶來競爭機制，如此一來，由私營企業提供的專職人員為了獲取更長效的收益，他就必須認真完成工作具有一個強制性的較高的職業道德行業規范。作為政府來說，只要設立一個簡單的考核監管制度對其進行管理，就可以很好的改變政府養老管理不善的狀況。服務協議就可以很好的解決養老院缺少專門的養老人員，系統的為老人提供優質的服務。

所謂運營和維護協議（operate-maintenancecontract）是指公共部門跟私營部門簽訂協議，私人部門替代公共部門對設施進行改擴建，負責其運營和維護。這個模式的運用可以解決養老院供求關系不協調的入住需求。讓更多需要幫助的老人住進養老院，接受更好、更全面的照料。

（二）對已有建成的養老院的擴建方面可以采用租賃-建設-運營(LOB)、購買—建設-運營（BBT）和轉讓-運營-轉讓(TOT)

所謂租賃-建設-運營(LOB)指私營部門租賃公共部門的設施，向政府交納租用費用，私人部門替代公共部門對設施進行改擴建，負責其運營和維護。所謂購買—建設-運營（BBT），私營部門購買公共部門的設施，獲得其產權，對其進行改造和運營。所謂轉讓-運營-轉讓(TOT)，私人部門租賃或者購買公共部門的設施，對其進行改造跟新后運營，特許期滿后歸還公共部門。這個三總擴建方式都是指在在原有的養老機構建設上，由私人部門進行擴大再生產，政府可以根據當地的特殊情況靈活的對這三種模式加以運用。

（三）對還未建設養老院的建設可以采用建設-轉移-運營（BTO）、建設—運營—轉移(BOT)和建設-擁有-運營（BBO）。[1]

所謂建設-轉移-運營（BTO）由私人部門投資建設，項目建成后移交公共部門，再由公共部門簽訂協議，負責項目的運營。所謂建設—運營—轉移(BOT)由私人部門投資建設，在特許期類運營項目，特許期結束后移交公共部門。所謂所謂建設-轉移-運營（BTO）私營部門建設并擁有項目，對項目進行運營同時接受公共部門的監督。這三種模式主要體現在政府和私人部門共同建設、共同經營養老院，風險跟成本由雙方共同承擔。現狀表明，公立的養老院數量不夠，需要建設更多的養老院，政府靠著自身的公信力吸引私營部門資本流入其中，減少其建設經營成本；私營部門在利益的驅動下與政府合作，雙方可以達到互惠互利，實現合作“雙贏”。

需要指出的是，由于PPP模式涉及利益和風險，因此加強相關的法律與制度建設顯得尤為重要。PPP模式是一項復雜的項目，涉及面寬廣，法律關系錯綜復雜，需要系統的法律對其加以規范。加之我國PPP項目還處于起步階段，相應的法律法規很不健全，很容易在這方面出現風險。在PPP實行的各個階段都應該有法律來保障實施且對雙方進行約束。

還需要特別注意的是，PPP模式需要設計合理的利益分配和風險分擔的合理結構，因此必須要有第三方監督。這種第三方監督，是獨立于政府和私營投資資本之外的，與甲乙雙方不存在任何的利益和風險共擔因素。

PPP融資項目本身就是國際上比較通行的融資方式之一，政府通過PPP模式來融資，吸引民營資本的流入，同時也應該考慮如何規避風險。雙方通過獲利多少的原則承擔風險使各方都能夠接受。它是PPP融資項目成功的關鍵，只要風險與利益承擔成正比，就能保證PPP模式的順利實施。政府的信用風險也是一個不得不考慮的問題，農村養老服務是一項需要較長投資才能獲得收益的項目，而且觸及的利益群體龐大，如果政府不履行或者拒絕合同約定的責任和義務必然會給項目帶來直接或間接的危害，傷害民間投資人的的信心。所以設計一個合理的獨立于雙方的第三方監管程序，才能夠有效的保障項目的健康和持續的有效運營，使各方的利益也有了保證。

此外，培養專業化機構和人才也是必不可少的。PPP融資模式的過程復雜，需要法律、財經，合同管理和專業技術方面的人才。在我國PPP模式發展不完全更加需要這些專業人士對于這方面進行研究，不斷地發展和創新，使PPP模式更加成熟，從而能讓公共項目和公共事業不斷增收，讓公眾能夠真真正正的獲益。加強這些人才的培養，引進先進的技術，能增加投資者的信心，吸引更多的投資，就使農村養老服務的收益更大。鑒于此，我們有足夠的理由相信，引入PPP模式能夠有效緩解當前的社保資金困境，為農村養老服務業帶來希望與活力。

[1]李秀輝，張世英.PPP與城市公共基礎設施建設[J].城市規劃，2002(7).

[2]鄭志強，陶長琪，冷毅.大型體育設施供給PPP模式的合作博弈分析[J].體育科學，2011(5).

［責任編輯：王帥］

C913

A

1005-913X（2015）12-0031-02

2015-10-11

長江師范學院課題：“重慶市農村多元化養老服務體系研究”

劉雨蒙(1993-)，女(苗族)，重慶人，本科學生，研究方向：公共事業管理；徐志花(1981-)，女，重慶人，講師，研究方向：公共事業管理。