對完善農村信用社法人治理結構的對策建議

胥迪亞

摘要：我國農村信用社正進行著深入改革，力求實現法人治理以提高競爭力。然而，因農村信用社存在體制上、產權不清晰等深層次原因，導致在實現法人治理結構中存在嚴重缺陷，需要全面改革。本文分析了當前我國農村信用社法人治理現狀，對存在的問題進行了分析，并提出了完善法人治理結構的對策建議。

關鍵詞：農村信用社；法人治理；對策建議

法人治理結構作為現代企業制度的核心，是金融機構健康發展的重要基礎，是提高國有資本運營效率、實現資產保值增值的體制保證。完善農村信用社法人治理結構，能有效解決信用社內部權力的分配和制約問題，是確保農村信用社可持續發展的關鍵，隨著農村信用社改革的深化，其法人治理結構逐步完善，但是要達到明晰產權關系、強化約束機制、增強服務功能的改革目標，其存在的一些現實問題亟待解決。

一、農村信用社法人治理現狀

（一）法人治理架構初步建立。農村信用社實行縣聯社統一法人改革發展以來，農村信用社法人治理架構初步建立，即建立了股東代表大會、理事會、監事會和經營管理層組成的“三會一層”管理制度，形成決策、執行、監督相互制衡的機制。

（二）“三會一層”履職能力增強。一是加強理事會的建設，通過建立提名、薪酬、風險管理、關聯交易等專門委員會，以及理事的調研提案制度，不斷規范工作制度及操作流程，提高理事參政議政和履職盡責的意識，增強理事會的決策能力和獨立性。二是發揮監事會的監督作用。由股東代表大會授權監事會對理事長和理事會成員進行績效評估，督促理事會定期對經營管理層人員考核評估，實行監事會對重大事項的決定和實施程序進行全程監督制度，真正建立起有效運行的監督約束機制。

（三）經營管理機制逐步完善。一是規范用人機制，建立新員工錄用和管理層競爭上崗制度，實現了逢錄必考。二是完善薪酬制度，打破平均主義分配制度，建立績效掛鉤、兼顧公平的薪酬體制，以業務完成率、工作質量等作為考核依據，同時結合崗位、地區差距合理確定考核基數，體現效益優先的原則，充分調動員工積極性。三是加強財務管理。隨著一級法人的建立，縣農村信用社實行了基層社財務費用報賬制度，規范財務開支，有效控制了成本。四是強化風險控制。建立健全一系列風險管理制度，開始實施流程化管理，關鍵業務環節納入監督體系，初步形成相互監督、相互制約的風險控制機制。

二、當前農村信用社法人治理改革中存在的問題和困難

（一）行業管理體制存在局限，影響農信社自主經營

主要表現為：一是省聯社政企不分，職責邊界不清。省聯社是省政府賦予行業管理職權、企業屬性的農信社法人聯合體，本身既被界定為企業屬性，同時又是省政府的行業管理機構，這種體制造成了省聯社既是“運動員”又是“裁判員”的局面，從而制約了省聯社職能的有效發揮。二是省聯社對 “人財物”高度集權，基層農信社經營運作受到制約。基層農信社是省級聯社的股東，按照法人治理結構的基本原理，作為股東的農信社應借助股權，通過建立社員大會、理事會，選舉產生省級聯社的高級管理人員，但目前的現實卻相反，農信社的高級管理人員實質上由省級聯社行政任命，導致農信社的法人治理結構呈現“逆向治理”特征。

（二）高度分散的股權結構使得產權不明晰，股東參與農信社管理的積極性不高

按照法人治理結構的基本原理，產權關系明晰和股權適度集中，是建立良好法人治理結構的充分必要條件。在本輪農信社改革中，經過規范老股金和增資擴股，股本金的真實合規性有了較大幅度提高，產權關系明晰程度已較改革前有所改善，但受持股比例的限制，股權適度集中基本未取得實質性進展，股權依然分散。據了解，農村信用社股本結構中，自然人股占總股本的比重達975%；單個自然人最高持股比例為069%。股權過于分散、均衡，股東過于弱小，造成投資人無法負責，民主管理演變成“內部人控制”的狀況。

（三）“三會一層”權責不夠細化，決策權與經營權界定模糊

各縣聯社雖然建立了“三會”制度，各自權力和義務在章程和議事規則中已經明確，但都比較原則，運行中存在一定程度上的權限界定不清、權責不夠明確的現象。在日常工作中，理事會的引導、定向、決策、監督職責范圍太廣，難以準確定性劃界，理事長“獨統朝綱”的格局仍然不可避免。

（四）片面追求經營效益目標，支農功能有所弱化，服務“三農”的改革目標有所偏離

一是立足“三農”觀念弱化。農信社發展的各種模式都沒有列明具體的支農指標，導致農信社片面追求經營指標，重視高利潤的非農項目，而忽略盈利能力較差的支農項目。二是貸款非農化。由于支農貸款存在額度小、工作量大、風險高的特點，農信社發放積極性不高，大量新增貸款投放在非農項目。在貸款大幅增加的情況下，小額農戶信用貸款余額逐年下降。三是提供“三農”金融服務與農村經濟發展不相適應。支農服務品種單一，不適應目前“三農”發展的需求。農信社的業務品種主要是傳統的存貸服務，未能提供更多的理財、代理、代銷金融產品，無法滿足農民日益增長的理財保值需求。

三、進一步深化農村信用社法人治理改革的政策建議

（一）逐步理順省聯社管理體制，增強基層農信社自主經營活力

1改變集權管理方式，發揮基層農信社的內部治理作用。行業管理的重點是督促基層法人社完善內部控制機制、法人治理機制和經營管理機制，對行業管理的范圍、內容、方式應該科學設計、科學論證，凡是屬于股東會、理事會、監事會、經理層的權力應放權歸位，避免行業管理越位取代法人治理。

2對省聯社及其派出機構的職能定位進行適當調整。省聯社的職能應該從側重于“管理”向側重于“服務”轉化，按照基層農信社的意愿提供行業服務。例如：一是搭建電子網絡平臺，擴大通存通兌和電子結算的范圍，增強對基層社的資金調劑和清算、電子化、咨詢和培訓服務；二是優化信用社的經營環境，加快構建農村信用擔保體系、信用登記與征信體系、農村產權交易體系、農業保險體系等重要基礎服務體系；三是不侵犯基層社的合法權益，協調轄內地方政府、金融和有關部門的關系，避免多頭管理，增強轄內各聯社發展的積極性和自主性，維護其合法權。

（二）構建和完善以股東為本的法人治理結構

農村信用社產權制度改革的核心，就是要逐步實現以資本為主要內容的法人治理結構。一是按照權力結構、執行機構、經營機構和監督機構相互分離、相互制衡的原則，保證股東大會、董事會、監事會“三駕馬車”獨立運行，明確職責權限和相關人員的權利義務，健全議事制度和決策程序，真正形成“資本自聚、資金自籌、經營自主、盈虧自負、風險自擔”的機制。二是引進戰略投資者，借以弱化內部人控制。引導轄內有經濟實力的農業龍頭企業、農村種養大戶以及私營業主入股，擴充法人股份，參與信用社的管理。不僅可以實現農信社規模擴張和競爭力的提升，而且有助于改善內控制度。三是在堅持當前股份制改造的方向下，調整農信社法人股本結構，實現股權相對集中，使股東真正關心金融企業發展，正確行使股東權利，做到決策、執行和監督互相制衡，建立起真正意義上的法人治理結構。

（三）立足“三農”不放松，強化支農服務機制

1要明確農信社的經營定位，立足“三農”不放松。在制定農信社遠景規劃時，相關部門要將支農工作作為重要指標列入考核范圍，避免出現農信社實力增強但支農力度減弱的局面。同時，省聯社在內部考核考核上要有所體現，制定具體的支農考核指標，指導地方農信社積極開展支農工作。

2從政策上給予扶持，提高農信社支農的積極性。一是要完善支農的統計口徑，將支農貸款的統計口徑標準化，要將其從廣義的縣域經濟涉農口徑中獨立出來，使人行、監管部門及農信社上級主管部門能掌握農信社的真實支農情況。二是要發揮政策扶持的正向激勵作用，要有針對性地對支農貸款進行政府補貼，主要用于對由于天災形成的支農不良貸款進行補貼，或對支農貸款形成的不良貸款進行二次票據置換，從而提高農信社發放支農貸款的積極性。同時對貸款支農率低于50%的農信社繼續實施差別的存款準備金政策，或在公開市場操作上實施懲罰性的措施。三是農信社應將小額農戶貸款單列管理，簡化貸款程序，提供優惠利率，利用新上線的銀行卡系統，開發農信社的“惠農卡”，為農民提供方便、快捷、優惠的服務。

（四）轉換農村信用社經營機制

一是強化防范風險的內控機制建設，規范業務流程和崗位責任制，理順完善監督體系，加強授權（授信）管理，推行問責制，強化內部稽核審計。二是合理配置人力資源，把人才吸納和培養作為各項工作的重中之重，既要立足現有人才的培養，又要加大人才引進力度，不斷提高隊伍整體素質，做到人盡其才，才盡其用，從而改善法人治理環境。三是遵循“按勞分配，按績取酬，正向激勵，績效考評”的原則，大力推進薪酬制度改革，真正建立起決策、管理、監督相互制衡、激勵、約束的治理結構和經營機制，促進業務快速發展和經營效益的根本改善。四是強化內部規章制度和工作規范，約束員工的業務操作行為和高管人員的經營管理，不斷開拓新業務，提高辦公效率，更好地為“三農”服務。