協商的“和諧”:新時期的公共沖突治理問題

威廉姆·D.馬克爾 潘雯 譯 羅婕 校

“穩定”與“和諧”一直是中國公共管理領域的兩個關鍵詞。然而，當經濟發展的呼聲超過了穩定與和諧的概念，產生出各種社會問題，發展至上的時代即將成為歷史。目前，中國各級政府都無法忽視作為治理重要原則內容的穩定與和諧問題，尤其是造成社會不穩定的環境問題與土地流轉問題。本文并不想就征地和拆遷補償問題向有關部門獻計獻策，而是想探討能否有更精巧的方法去推動決策過程中的公眾參與，以減少大規模抗議事件的可能性與危害性。

一、公共沖突與中國的適應性變革

公眾參與的技術問題在中國絕非新鮮話題，至少在一定程度上是這樣。此類研究文章很多，如 Z.王和 X.陳①Wang，Z.，＆ Chen，X.，“The design of public participation in environmental impact assessments，”in Aquatic Ecosystem Health and Management，9，1:93 －97，2006.、豪斯利(Horsley)②Horsley，J.，“Public participation and the democratization of Chinese governance，”in Political Civilization and Modernization:The Political Context of China＇s Reform，World Scientific Press，Yang Zhong and Shipin Hua，(eds.)，2006.、A.王③Wang，A.，“The Search for sustainable legitimacy:environmental law and bureaucracy in China，”in HarvardEnvironmental Law Review，37:365－440，2013.、和Y.張④Zhang Y.，Liu，X.，Yu，Y.，Bian，G.，Yu L.，＆Long，Y.，“Challenge of Public Participation in China’s EIA Practice，”Proceedings from＇IAIA12 Conference Proceedings＇Energy Future The Role of Impact Assessment 32nd Annual Meeting of the International Association for Impact Assessment 27 May－ 1 June，Centro de Congresso da Alf?ndega，Porto－Portugal，2012.等都曾探討過環境評估過程中的公眾參與及其方式問題。早在2006年，中國環境保護部副部長潘岳就把改善環境與擴大公眾參與聯系起來:“在中國，環境保護成為日益嚴重的問題……其最根本的原因是——公眾參與的缺失”①Yue P.，“The environment needs public participation，”in China Dialogue，5 December，2006.Retrieved from〈http://www.chinadialogue.net/article/show/single/en/604－the－environment－needs－public－ participation〉。2013年10月，習近平主席也要求領導干部依法解決公共沖突，學習1963年的浙江諸暨楓橋干部群眾創造的“楓橋經驗”，其內涵是依靠群眾就地化解矛盾，而不是把沖突轉交給上級部門。在環境建設問題上改善決策流程、提高公眾參與是值得肯定的。但這種參與或者因為參與的時間設計不妥，或者因為參與者的分析能力不夠，或者因為公眾參與背后有不良的企圖經常不能如期實現。

土地問題與環保問題是中國目前個人與群體性沖突事件最集中爆發的領域，如何通過公眾參與來解決土地流轉和環境建設兩方面沖突是本文所關心的主題。而對于中國共產黨來說，沖突事件并不是一個全新的問題。因此，在接下來的論述中，我想先勾勒一下中國共產黨的組織系統，強調中國共產黨有一套與時俱進的適應機制，讓它能夠靈活應對挑戰。然后，本文將探討中國社會治理與公共管理課程的設置，尤其是沖突或危機處理課程尚未系統進入大學職業培訓的現狀。

(一)中國共產黨“自適應系統”

在過去的三十年中，中國共產黨獨特的政治與社會治理結構推動了社會經濟增長。中國目前所有的成就都是在所謂的“一黨制”國家體制中實現的——這是一種既有上下層級關系又極為講求權力下放的制度。盡管我們說中國政府有權力分散下放的一面，但中國政府與各種政治機構更像是一套復雜系統的組成部分，各組成部分之間有著非常復雜的聯系與互動。。

這個系統難以計數的組成部分之間或緊密互動或隔空互動，相互之間做出反應的力度因時間不同而不同。我們無法清楚描述系統中發生的政策變化和管理變化，馬克思·韋伯和亨利·法約爾理性的、科層化的模式也無法解釋。也許我們可以用Boisot and Child(1999)的術語來概括中國共產黨等級結構的精髓，那就是相對較好的“自適應系統”(Relatively Adaptive System)——“系統有一套非凡的方式去匹配外部環境的復雜性，或者通過采取與環境適配的措施，或者通過形成一定程度的自主能力，以應對外部強加的各種束縛”②Boisot，M.＆ Child J.，“Organizations as Adaptive Systems in Complex Environments:The case of China，”Organization Science，10，3:237－252，1991.。在這個系統內部，有環狀的反饋圈(Feedback Loops)，個體之間存在著不確定的行動－反應模式。如果一個系統能存續相當長的一段時間，且在此期間能夠不斷地回應外部的變化，那么即使從最保守的角度上說，這個系統也一定是具有環境適應性的系統。

復雜系統是怎樣適應外部環境的?這不禁讓人聯想起艾賽亞·柏林(Isaiah Berlin)著名的關于刺猬與狐貍的比較:“狐貍知道很多東西，而刺猬卻只懂得最重要的東西。”所謂復雜的自適應系統，它本身既是狐貍也是刺猬，既能解讀環境又能適應環境，通常有兩套不同的方法去處理外部多樣性所帶來的復雜性。

方法一:它可以通過了解外部，直接根據外部采取行動而相對減少外部復雜性。也就是說，系統中的人可以針對外部紛繁多樣的現象作出一個最合適的理解，然后總結出一套適應性反應來應對。這種策略最終形成系統對外部的現象解碼和意義提取的“專業化操作”。

方法二:它可以通過創造新的路徑和風險規避策略來吸收消化外部的多樣性。也就是說，面對外部多樣性，系統中的人可以持有多種的、有時甚至是互為沖突的解釋，同時保持他們“行動目錄”(behavior repertoire)中有一系列的配套反應，每種反應都可以算是一種對外部挑戰的“專業化操作”。系統用這種方法能夠提高自身的可塑性，可以應對更多的外部環境中的偶然性因素，這比“專業化”的應對機制要優越，它可以不斷努力，提高處理更大范圍內的外部偶然性的能力。

簡而言之，自適應系統可以通過判斷與專業化操作發展出一套以不變應萬變的反應方式;或者，系統可以變得更加精細，發展出多樣化的反應方式以適應具體環境。

自適應性系統的一個關鍵特征是它有經歷巨大變革卻不會解體或垮臺的能力。一個權力分散而動態復雜的系統會因為其適應性而存活。中國政府目前要解決腐敗、環境污染與土地所有權轉換的問題，就必須再次發揮中國共產黨吸納型、適應型發展模式的作用，這是首當其沖的公共治理領域問題。此外，當前公共管理理論的發展也可以提供比中國歷史經驗更有效的沖突解決方案。

(二)新公共管理理論發展的經驗與借鑒

新公共管理(New Public Management，縮寫NPM)這個術語指的是:從“市場、管理者和評估手段”的角度去思考公共治理，并以此來提高績效與責任感。新公共管理中的一個焦點話題，也是現在更備受關注的話題，是“治理”(Governance)這一概念。“治理”指的是法律執行的背景——一整套的社會傳統與實踐，它從本質上說不僅指治理的水平還包括政策法規的合理性:這些法規制度是否合理?這些法規制度是否得到了適用對象的理解?政策執行是否公平?無論是新公共管理理論，還是治理的技術，都已在中國城市有所實踐，以提高公共管理機構的辦事效率。

中國政府明白如何應對群眾意見，這方面有時候做得好，有時候做得不夠好。通常人們會認為政府層級越高，領導權的掌控就越復雜，地方領導的晉升和發展GDP的關系越小，領導會越愿意傾聽地方群眾的呼聲。

浙江省就是一個典型案例。作為一個走在開放和創新前沿的富省，浙江的行政體制改革也長期以來處在各省前列。比較著名的實踐是浙江土地改革允許在地方政府內部和政府間進行“土地發展權轉讓(Transfers of Development Rights，TDR)”。最近，海寧被選作浙江土地改革的試點城市，農村住房也可以申請抵押貸款，農民土地可以賣給村外。浙江溫州成立了“農村產權交易服務中心”，理論上也允許進行縣域內的農村土地買賣。

除了推行管理方式公開化這個政策之外，行政領導本身也愿意嘗試。紹興就推出了房地產開發商和附近居民之間的溝通模式來解決他們之間的矛盾。此模式中，城市規劃負責人介入調停，積極聽取雙方的觀點，而不是政府坐等矛盾升級，事態嚴重。但是，這些積極正面的溝通嘗試仍只著眼于管理者的行為上，即其服務傳遞的方式上。可我們這里需要思考的是宏大的規劃性項目——公共服務，對于市民和農民來說一輩子的大事件，而不是小的辦事程序問題。

在中國經常可以看到的是這樣的案例:某地發生地方群體性暴亂事件或土地糾紛，省或者更高層的領導在緊急關頭出面，來解決事態發展的戈耳迪之結(Gordian Knot)及其外部影響。武漢(省委領導出面解決)、大連(市領導承諾關閉并搬遷對二甲苯化工廠)、寧波(市領導決定取消對二甲苯建廠計劃)、沈陽(沈陽發改委副主任出面會見抗議者)和其它許多地方都發生過領導出面解決環境與土地轉讓過程中的危機的情況。而這種情況特別危急和沖突特別嚴峻問題的解決模式是有問題的。

所謂“治理”，有兩大構成部分:領導與管理。無論是領導還是管理，都是在行使權力，都需要展示出權力的合法性。中國是一個強調關系、強調對黨忠誠的社會，它傾向于通過讓領導來解決公共治理方面的沖突，而不是通過管理技巧。這種作法首先會置領導于被動位置，面臨權威和公正之間的兩難;其次如果談判發生在低層級的政府，拿出解決方案可能會在形式上更加復雜。另外，領導出面治理的情形一向出現在地方群眾不滿已經上升到群體性抗議事件的時候，一旦立場已經對立，利益已被損害，對政府的信任也就劇減。靠領導出面治理的方法是高成本的策略，因為它只是在被動回應問題，而不是主動預見問題，對政府形象也不利。另外，對“領導力”的理解也不再是曾經的拍板做決定，還包括領導和下屬、和其他領導甚至是和大眾進行協作。

因此，對領導和公共管理人員加強培訓，除教授領導、管理和辦公技能等內容之外，還應將執行政策的能力，尤其是直接應對公眾輿論能力納入教學。社會環境在變，對行政人員的培訓也要變，培訓應調用更多樣的、更復雜的模式。中國已經進入了新的發展階段，它需要真正考慮到公眾參與的、更尊重群眾意愿的政策執行模式。

二、公眾參與、課程培訓與沖突應對

(一)公共參與的技術要求

“公眾參與”有多層意思和多種實踐方式。公眾參與的“工具箱”里不乏種種構想:從政府部門獲取信息;向政府投訴和上訴;嘗試進行協商民主;舉行公共會議或聽證會;現場調查;專家分析;網上互動;上街抗議和示威。公眾參與指的是公眾參與到政府的決策制定過程中去，不管是制定規章條例，還是制定行政決策。這樣的定義有利于我們探討如何減少群眾抗議事件，提高人們生活水平。但上述公眾參與的技術清單的作用還是非常有限的，它并沒有談及政府該怎么去回應破壞財產和政府名譽的街頭抗議。

因此，本文在此認為危機化解技術，包括與公眾談判技術，的確應該成為公眾參與“工具箱”的重要組成部分。公眾參與要想起到效果，必須操作及時，也就是說，參與必須發生在項目投入產生之前，當然更應該在項目開工之前。另外，與提案分析相關的信息也應該即時提供。公眾參與必須有用，把“參與問題”設計成“公關問題”肯定會導致群眾對政府的尊重和信任的喪失。

公眾參與首先要展示出對公眾意見的尊重，而且要保證在決策桌上有群眾的“一席”。這“一席”正是危機化解技術施展的地方。與其用上文所說的“做出決定—宣布決定—維護決定”的模式，不如用復雜點的公眾參與模式——“商談—決定—宣布”。在公眾參與的制度設計中，有三個維度必須要牢記。一是參與的范圍在哪里?是要讓群眾做于事無補的抗議與上訴，還是讓群眾成為決策制定中的一方?二是溝通的方法是什么?是新聞發布會當眾宣讀決定，還是經過事先面對面的討論，然后再做決定?三是進入政府活動參與者的權威有多大?雙方能同樣對決策起作用，同樣有權去修改決策嗎?如果不是，公眾會處在會談過程中不利的位置上。那么，既然群眾什么都不能做，又何必談判?

所以，在探討中國公眾參與模式時，把這三個維度納入考量很重要:(1)參與的范圍——必須包含相關主體;(2)溝通的模式——必須及時、有用，必要時需要特別從技術上給群眾參考意見;(3)權威的邊界——參與者必須尊重群眾，同時明確并非所有人的利益，包括政府的利益，都可以均等的得到滿足。

(二)公共參與的課程培訓問題及其改善

檢視浙江大學、復旦大學和上海交通大學的公共管理專業課程，無論在本科階段還是在研究生階段，似乎都沒有危機化解和危機談判方面的必修課或選修課。清華大學的公共管理碩士項目里有公共危機管理和談判技巧課程，但兩個課程都只有一個學分，而且不是必修的，顯然未被視作教學的核心課程。事實上工作在社區或農村公共沖突一線的往往是城市規劃、環境分析和土木工程領域的公共事務管理者，他們并沒有經歷過沖突管理或危機談判的培訓，而且在面對嚴峻沖突的時候，他們的權力通常也非常有限。因此，作為直接面對不滿公眾的公共事務管理者，他們應該接受這方面的培訓。

1.在城市規劃和環境管理的本科專業課程中開設“公共危機管理”課程。目前中國教授的談判課程主要還是商業談判，談判的雙方從根本上說是希望達成統一的目標，雙贏的局面，但是中國農村的沖突問題中雙方的力量并不均等，往往一方不愿承認另一方的合法利益，最后個人以暴力行為來保護自己的生活、生計和健康，不接受他所認為存在的危害。因此，無論大學還是行政學院，公共管理課程中應該有這方面的必修課，沒有什么培訓比危機處理培訓更能通向“和諧”。目前從區到縣，從縣到鎮，從鎮到市都需要這樣的一線沖突回應者。那么，這樣的培訓應該在哪里進行呢?我認為，可以自然地把它設計在本科和研究生的城市與環境規劃課程里，以及黨校和行政學院的系統培訓里。

2.重視群眾呼聲，通過政策創新和機制設計激發公眾參與。面對他們不希望看到的情形，公民會有兩種可能的回應:他們可能選擇離開，去往條件好一點的地方;或表達出他們的不滿。我們把這兩種反應類似于阿爾伯特·赫希曼(Albert Hirschman)提出的“退出”和“發聲”論。在這兩種針對沖突的反應中，中國人一般沒有選擇“退出”——即離開自己的村莊或社區，于是“發聲”就成了他們解決沖突的方式，其渠道包括投訴、信訪、媒體曝光和上街抗議等。但是在美國，比投訴、媒體曝光和上街抗議更重要的，是組織化與壯大的社區力量。組織化的社區，需要在弱勢的、服務水平較低的社區里創造出一種強烈的共同體的感覺，通過集會、信息公開、主人公意識和力量意識等方法，以獲得和政府對話的地位，其目的是獲取關注與資源，能夠坐得上談判席，迫使政府必須關注組織起來的社區。把社區的力量融入政府決策過程中，這樣不僅能產生好的決策，而且，在美國人看來，還能產生好的治理。

那么，“發聲”行為在中國何以實現呢?就最近的歷史來看，要想讓更多的群眾“發聲”被聽到，很重要的一點就是“發聲”機制要遠離地方政府的控制，而且這一制度設計要允許——甚至要求——在處理工程建設和土地轉讓問題時，延遲最終決定的做出。延遲往往對群眾“發聲”有利，對試圖回避法規者不利。在與環境建設相關的沖突中，若要真正尋求“和諧”，需要一線的政府回應者有能力拿出真正的數據說話，包括環境報告。但是，在環境報告沒有完成之前，一線的公共管理者們應該既能提供資料和信息給居民或農民，又能向群眾解釋所提供的信息。有鑒于此，本文提出第三條建議。

3.加強決策中的專業人員參與，公開環境評估報告，并要求遵照時間進度表。群眾對于公共參與多有顧忌，包括害怕遭到當地領導的打擊報復。政府要想讓群眾信任公共參與的程序設計，就必須要讓沖突化解機制或沖突談判機制足夠脫離地方政府的掌控。就像曾經農村流行的一段民謠:“中央是恩人，省里是親人，地區有好人，鄉鎮是惡人，村里是仇人”①Michaelson，E.，“Justice from Above or Below?Popular Strategies for ResolvingGgrievances in Rural China，”in China Quarterly，193:43 －64，2008.。減少地方腐敗——包括村、鎮、縣級的地方——的一個方法就是讓當地群眾有力量可以與更上層的領導溝通，為此筆者建議建立起沖突解決制度和與民談判流程，作為真正的溝通民意的手段，以避免發展到上訪階段。

4.依賴專業梯隊與流程規范，建立起省級沖突解決制度。另一個導致公共參與不夠的因素是反對的成本問題。長期的抑或短期的反對，都需要不同形式的成本，即荷爾林(Heurlin)提出的“農夫困境”理論。政府應該鼓勵群眾政治參與，這點很重要，因為它能夠減少群眾的憤怒，讓沖突不致于發展到群體性暴力事件。對于個體來說，反抗的成本往往非常高，它包括損失的時間成本、收入的減少和日后可能的報復。結果自然是憤怒與怨恨日漸加劇，而不是隨時間減損，直到最后發展為有組織的抗議活動。有些針對沖突的制度設計不是在地方的層次上可以改善的，尤其是上訪制度。在最近提出的上訪制度的改革舉措里，還看不出確定的有利于市民或農民的舉措，除非上訪受理程序能增加延遲裁決的時間。

5.由省級政府出臺明確的沖突解決程序，程序啟動要及時，避免拖拉與請愿事件的發生。政府有必要建立起省級沖突化解管理機制，機制運作的資金來源不是市及市以下地區的財政，而且其隊伍由經過培訓的危機處理專家和協調員組成，他們必須有解決問題的能力，這種機制的好處在于它滿足了市民和農民“發聲”的需求。而要使城市規劃和其它技術部門的行政管理者有權去解決危機沖突，必須使他們有權把情況上報給能和地方政府平級的，或者權力大于地方政府的更上層的領導，而且這種處理危機沖突的專業人員要相對而言不易受到腐敗的利誘。具體的建議是，每個省都設立一個與城市規劃相關的工作機構，譬如可由省級發改委組建，其職責是幫助地方技術專業人員解決公共領域的沖突問題。危機處理人員在沖突發生時有能力臨時叫停項目規劃，就像監管機構能夠叫停擔保公司發放委托貸款一樣。暫時叫停可以防止村民在壓力之下做出激烈反應，也可以迫使政府對地方官員進行調查，這將非常有助于恢復群眾對政府的信任。

有觀點認為，政府積極地使用上述沖突解決辦法，尤其是與各方磋商談判的作法，會與保持中國共產黨領導地位的目的相抵牾。這種觀點有其道理，但權力是統一社會意見的方法，這非但不會削弱領導力，反而會擴大領導能力。因此，除對政府工作人員進行培訓外，我們有必要在政府不同部門之間進行分層的“公眾參與”項目，該公共參與項目要包含如下幾點要素:(1)在土地征用或流轉發生之前，地方政府必須向市里或省里有關部門提交類似聽證會等公眾參與會議的記錄;(2)對于目前環境問題上的公眾參與，需要增加更多程序上的要求;(3)任何關于土地轉讓與“重點公共項目”的聽證會的記錄，必須經參會的市級或省級代表簽字方能生效(此舉措有望減少村級或其它地方級行政首腦的專權問題);(4)一旦抗議活動達到一定的級別或者沖突公開化，要立即啟動沖突解決方案;(5)及時發布環境檢測信息，讓公眾知情;(6)給公眾提供技術支持，幫助他們理解提案的技術細節。

三、沖突處理技巧與黨政形象的維護

在處理發展項目和土地轉讓引發的沖突事件中，沖突處理技巧能夠為維護中國共產黨的形象帶來何種益處，此處筆者試列若干看法，各看法之間并無排列先后關系。

第一，有利于把沖突控制在地方范圍內，提高黨的執政合法性和保持政府的威信。把沖突控制在地方范圍內，這一點很重要，而項目實施前的談判與意見征求是實現控制的最佳途徑。大連的市民不會對遠在浙江寧波的一個甲苯化工廠的談判特別關心，但是當談判發展為群體性事件，他們就關心了。之前論述過中國共產黨有著良好而復雜的“自適應系統”，允許地方問題地方自己解決，所以地方應該有更好的公眾參與技術，把沖突解決技巧與談判技巧加入到地方工作的“工具箱”里。在全國性的相關法律還不能有效實施的情況下，地方問題地方解決將是比較令人滿意的替代方案。同時，如能明確采用一系列的沖突處理程序，則能給黨的紀檢部門和組織部門提供更多的判斷與評估信息，使得他們能更客觀地判斷官員服務于人民的水平。

而政府主動使用危機化解技巧可以讓自己更能掌控局勢的變化。群體性抗議事件，就其界定不難看出它意味著群眾認為自己的利益沒有得到保護，意味著政府未能掌控形勢的變化。畢竟，在一開始就直面問題要比后來在媒體的壓力下做出讓步容易得多，治理成本也要小得多。隨著針對地方問題的地方性的解決方案不斷得以完善——這里的“地方”一般是村或鎮的范圍內，政府可能需要考慮更大區域、更宏觀問題的解決方法。

第二，有利于相關領導不受地方處理程序的影響，也有利于減少官民之間的對立和相互報復。規劃部門的規劃者和環保部門的管理者，往往要適應傳統的中國式的工作方式。與西方傾向于去繁就簡，依賴法規辦事的工作方法不同，中國式的工作方法更復雜，更注重關系與和諧。因此，相關領導應盡可能地獨立于地方處理的流程之外。項目啟動前的意見征詢與談判工作可以提高群眾對政府的信任，改善雙方的工作關系，同時減少地方干部對老百姓打擊報復的威脅。同樣有時普通群眾也會威脅干部，譬如說要曝光干部的隱私，以引起上層組織對地方官員的調查與處理。當然，揭發干部的腐敗行徑是好的，而造謠中傷就是另一回事了。

第三，有利于土地使用程序的合理化，提高行政透明度，減少腐敗。盡管已有好幾個省份，包括浙江省，宣布了農村土地使用與買賣的改革計劃，目前依然存在今后如何在縣以下進行土地管理的問題。如果農民們有了不斷增強的土地使用權，那么就應該有不斷強化的仲裁制度來與之配套。沖突處理制度可以提供這方面的解決方案，而且本文所建議的制度不必訴諸地方法庭，地方法庭總不免受地方政府的影響。應該像煙臺的“社會服務承諾制度”一樣，政府把處理群眾抗議的制度明確下來，而不應像目前通行的以個案處理的方法、臨時性的手段去解決問題。真正的公眾參與可以減少腐敗，因為它在項目操作之前就提出了日后會導致沖突的問題，讓群眾們能夠有效地發問“為什么”缺乏公眾參與，這個問題經常得不到答案。

真正的公眾參與是為人民的需要服務的，不管是在地方層面上還是在地區層面上。“公眾參與”的項目管理要求更多的數據與分析介入，也許這一要求通過政府的渠道很難滿足，但這畢竟只是很小的成本，卻能換來更多的和諧與福祉。對于中國的民眾來說，其實有很多途徑可以提供更多的“發聲”平臺。中國期待自身不僅在世界上經濟領先，而且公共管理也得到認可，那她應該在政府的治理效果上做得更好。解決矛盾的制度建設是必須的、可行的，同時也要是中國式的，是中國特色的和諧理念的體現。