不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記的整體性與差異性研究

余倩 胡細(xì)英

摘 ? 要：不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記為物權(quán)法中的重要制度，是物權(quán)公示手段。2013年11月20日，國務(wù)院決定整合不動(dòng)產(chǎn)登記職責(zé)、建立不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記制度。本文對(duì)不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記的整體性與差異性進(jìn)行了研究，以及不動(dòng)產(chǎn)登記整體性與差異性兩者的辯證關(guān)系，對(duì)不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記提出了一些建議，從而使不動(dòng)產(chǎn)登記制度得到進(jìn)一步的完善。

關(guān)鍵詞：不動(dòng)產(chǎn)登記;整體性;差異性

一、問題的提出

2007年頒布的《中華人民共和國物權(quán)法》中第10條確定我國要實(shí)行不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記制度之后，并未出臺(tái)具體的登記辦法，登記程序、登記審查方面等問題還是沒有得到相應(yīng)的解決。2014年1月全國國土資源工作會(huì)議中提出，要加快組建不動(dòng)產(chǎn)登記局，抓緊研究出臺(tái)不動(dòng)產(chǎn)登記條例，為全面展開不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記提供法律依據(jù)。而且，2014年發(fā)布的《中國編辦關(guān)于整合不動(dòng)產(chǎn)登記職責(zé)的通知》中指出會(huì)同有關(guān)部門起草不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記的法律法規(guī)草案。另外，不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記的實(shí)踐正處在摸索階段。由全國范圍來看，我國一些地方已經(jīng)對(duì)不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記制度進(jìn)行了一定的研究并在其范圍內(nèi)進(jìn)行了一些嘗試。據(jù)資料統(tǒng)計(jì)，廈門、天津、重慶等地方政府頒布了一系列以統(tǒng)一不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)關(guān)、房地統(tǒng)一登記為主要內(nèi)容的地方性法規(guī)、規(guī)章和辦法，在本行政區(qū)域內(nèi)研究不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記制度的構(gòu)建。江蘇也正按既定步驟實(shí)施。2013年底，江蘇省人大常委會(huì)公布了2013年-2017年立法規(guī)劃項(xiàng)目，其中將《江蘇省不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記條例》列入了調(diào)研項(xiàng)目。這些都為構(gòu)建不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記制度提供了寶貴的經(jīng)驗(yàn)。我國的不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)繁雜，各個(gè)領(lǐng)域?qū)Σ粍?dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記的爭(zhēng)議也很多，正是由于我國不動(dòng)產(chǎn)登記的多樣性與復(fù)雜性，不能簡(jiǎn)單地將其一概而論進(jìn)行統(tǒng)一，因此更應(yīng)該注重整體性與差異性的把握，落到實(shí)處地做好不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記工作。

二、不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記的整體性

各要素間的相互聯(lián)系體現(xiàn)了不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記的整體性。統(tǒng)一立法、統(tǒng)一機(jī)構(gòu)、統(tǒng)一程序、統(tǒng)一權(quán)屬，環(huán)環(huán)相扣，相互聯(lián)系。

不少學(xué)者認(rèn)為實(shí)現(xiàn)不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記的關(guān)鍵在于設(shè)立統(tǒng)一的登記機(jī)構(gòu)。關(guān)于不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記機(jī)構(gòu)如何設(shè)置，基本上有兩種觀點(diǎn)：一種是可以由法院下設(shè)專門的登記機(jī)構(gòu)來承擔(dān)不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記的工作;另一種是以現(xiàn)行的某個(gè)不動(dòng)產(chǎn)登記行政部門為核心建立統(tǒng)一登記機(jī)構(gòu)。筆者認(rèn)為，是否設(shè)立不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記機(jī)構(gòu)不是問題的本質(zhì)，而是要將各類不動(dòng)產(chǎn)及其權(quán)利的登記標(biāo)準(zhǔn)、程序、效力相互銜接、統(tǒng)一。并制發(fā)統(tǒng)一的登記薄和權(quán)屬證書;提高行政管理機(jī)關(guān)的效率，保證不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)的公開、公示。

首先加快不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記實(shí)施條例和統(tǒng)一立法的出臺(tái)。我國相關(guān)的立法部門應(yīng)該結(jié)合我國實(shí)際情況，在充分吸取國外先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，盡快對(duì)不動(dòng)產(chǎn)登記的原則、程序、范圍、效力、系統(tǒng)和其他問題進(jìn)行嚴(yán)格的立法規(guī)制。其次統(tǒng)一不動(dòng)產(chǎn)的效力。將登記生效作為原則，這樣可以有效確定不動(dòng)產(chǎn)的相關(guān)物權(quán)權(quán)利并且保護(hù)相關(guān)權(quán)利人和相關(guān)厲害關(guān)系人的利益。再次保證登記的便捷。登記程序不要太過繁雜，這樣可以節(jié)省權(quán)利人的登記成本，并且保證取得權(quán)利的安全。

這種實(shí)質(zhì)上的統(tǒng)一比形式上的統(tǒng)一意義更為重大，主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：一是強(qiáng)化了物權(quán)公示的功能。登記是一種物權(quán)設(shè)立和變動(dòng)的公示方法，它的首要意義在于物權(quán)公示，登記作為物權(quán)公示的方法將對(duì)權(quán)利人物權(quán)具有保障功能，實(shí)施后使相關(guān)權(quán)利人的合法權(quán)益得到更好的保護(hù)。不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記能夠明確不動(dòng)產(chǎn)權(quán)利的歸屬和內(nèi)容，維護(hù)不動(dòng)產(chǎn)權(quán)利人的合法權(quán)益，強(qiáng)化了物權(quán)公示的功能。二是提高不動(dòng)產(chǎn)交易效率，方便當(dāng)事人辦理與查詢。實(shí)施了不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記制度后，將由統(tǒng)一的登記機(jī)關(guān)進(jìn)行不動(dòng)產(chǎn)登記。統(tǒng)一了登記程序能夠減少成本，節(jié)約社會(huì)資源，方便工作人員辦理登記，同時(shí)也提高了權(quán)利人辦理登記的積極性。同時(shí)有利于統(tǒng)一調(diào)配現(xiàn)有的登記信息，各部門間合理的分配任務(wù)，明確責(zé)任，既消除了一定的競(jìng)爭(zhēng)又加強(qiáng)了交流與合作功能。便于登記機(jī)關(guān)的工作，提高不動(dòng)產(chǎn)交易效率也方便了當(dāng)事人。以往的分散登記制度容易給當(dāng)事人辦理登記事項(xiàng)造成一定的麻煩，而且又增加成本。建立不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記制度將能在一定程度上改善這一系列問題。三是維護(hù)不動(dòng)產(chǎn)交易安全，規(guī)范交易秩序。通過不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一制度來維護(hù)房地產(chǎn)交易秩序，利于房地產(chǎn)市場(chǎng)的繁榮。就此而言，登記簿是比權(quán)屬證書更可靠的權(quán)利證明。

三、不動(dòng)產(chǎn)登記的差異性

不動(dòng)產(chǎn)是指土地和土地上的定著物，而土地分為農(nóng)用地、建設(shè)用地和未利用地。由此可見不動(dòng)產(chǎn)的種類及其復(fù)雜、繁多，那么不動(dòng)產(chǎn)登記審查也是會(huì)存在一定差異，在登記審查中難以統(tǒng)一。

不動(dòng)產(chǎn)登記的差異性還體現(xiàn)在不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)的繁雜中。我國現(xiàn)行法對(duì)不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)登記擁有職權(quán)的機(jī)關(guān)就有國土管理機(jī)關(guān)、房產(chǎn)管理機(jī)關(guān)、礦產(chǎn)管理機(jī)關(guān)、農(nóng)業(yè)管理機(jī)關(guān)、水行政機(jī)關(guān)、漁政管理機(jī)關(guān)和林業(yè)管理機(jī)關(guān)等，形成了我國不動(dòng)產(chǎn)登記的多頭管理。據(jù)中國人民銀行研究局的不完全統(tǒng)計(jì)，針對(duì)不動(dòng)產(chǎn)、動(dòng)產(chǎn)抵押的登記部門就有十五個(gè)之多。

另外，不動(dòng)產(chǎn)登記的差異性還表現(xiàn)在城鄉(xiāng)差異中。 城鄉(xiāng)不動(dòng)產(chǎn)登記工作發(fā)展不平衡是當(dāng)前不動(dòng)產(chǎn)登記中的一個(gè)普遍存在的突出問題。雖然在當(dāng)前城市的土地登記工作相對(duì)還比較完備，但是在偏遠(yuǎn)農(nóng)村地區(qū)的土地登記工作還相對(duì)是比較薄弱的。

關(guān)于如何實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一登記機(jī)構(gòu)問題。本人認(rèn)為不可一蹴而就，要循序漸進(jìn)。從機(jī)構(gòu)改革的難易度和成本效益角度考慮，按照抓主要矛盾的思路，首先解決地權(quán)和房權(quán)的沖突，先統(tǒng)一房地產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)。房地產(chǎn)登記是不動(dòng)產(chǎn)登記的主要部分，經(jīng)過幾十年的實(shí)踐錘煉，儲(chǔ)備了豐富的登記經(jīng)驗(yàn)，有比較充分的技術(shù)、物質(zhì)和制度準(zhǔn)備。將房地產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)法定為從事專門職業(yè)的國家機(jī)構(gòu)，分級(jí)管理。在這方面，可以借鑒澳大利亞的做法：房地產(chǎn)登記由各州負(fù)責(zé)，各州政府設(shè)相應(yīng)部門負(fù)責(zé)房地產(chǎn)登記工作的管理機(jī)關(guān)，設(shè)總登記官，總登記官由本州議會(huì)任命;登記工作人員屬于州政府的公務(wù)人員。然后，根據(jù)我國實(shí)際，設(shè)兩級(jí)登記機(jī)構(gòu)：市（縣）登記機(jī)構(gòu)和基層登記機(jī)構(gòu)。市（縣）登記機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)本市（縣）轄區(qū)內(nèi)的房地產(chǎn)登記和基層重大、疑難登記事務(wù)的登記;區(qū)（鄉(xiāng)）基層登記機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)本轄區(qū)內(nèi)的一般登記實(shí)務(wù)。登記檔案統(tǒng)一由市（縣）登記機(jī)構(gòu)管理，登記簿由各登記機(jī)構(gòu)掌管，以備查閱。

四、不動(dòng)產(chǎn)登記整體性與差異性兩者的統(tǒng)一

1.整體性與差異性的辯證關(guān)系

整體性就是不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記各步驟和組成要素之間的內(nèi)在聯(lián)系性，而差異性是不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記在區(qū)域內(nèi)部的某些差異。從一定意義上來說，整體性與差異性的關(guān)系，也可以說是共性和個(gè)性的關(guān)系，也就是相似性與獨(dú)特性的關(guān)系;綜合性與區(qū)域性的關(guān)系;統(tǒng)一性與差異性的關(guān)系。整體性和差異性的原理，體現(xiàn)在綜合的原則，深化了對(duì)不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記的研究。不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記各個(gè)方面的復(fù)雜性，研究地域的廣闊性。

2.不動(dòng)產(chǎn)登記的整體性要求

不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記的整體性和差異性之間存在著“共性”與“個(gè)性”、“普遍性”與“特殊性”的辯證統(tǒng)一關(guān)系。

確立一個(gè)統(tǒng)一的登記機(jī)關(guān)，加快不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記實(shí)施條例和統(tǒng)一立法的出臺(tái)，整合分布在不同登記機(jī)關(guān)的登記資源，統(tǒng)一登記的范圍，統(tǒng)一登記的權(quán)屬證書。但在登記審查中難以做到統(tǒng)一，因?yàn)椴粍?dòng)產(chǎn)種類的繁多，具有差異性。在不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記總部門中登記審查可以分為幾個(gè)區(qū)域，如建設(shè)用地為一個(gè)區(qū)域，耕地、林地、草地為第二個(gè)區(qū)域，農(nóng)田水利用地、養(yǎng)殖水面分為第三個(gè)區(qū)域等，然后由各個(gè)區(qū)域具備此領(lǐng)域?qū)I(yè)知識(shí)的工作人員進(jìn)行登記審查。這種整體性與差異性相結(jié)合有利于不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一制度的完善。

3.不動(dòng)產(chǎn)登記的差異性要求

不動(dòng)產(chǎn)登記具有差異性與特殊性。房地產(chǎn)登記的審核是房地產(chǎn)登記的首要工作，房屋審核工作十分的重要。不動(dòng)產(chǎn)審核登記不能一概而論，由于房地產(chǎn)具有它所固有的特殊性和復(fù)雜性導(dǎo)致其審核工作的差異，對(duì)于這種差異性應(yīng)由專門的部門和人員進(jìn)行審核工作。

五、結(jié)論

在不動(dòng)產(chǎn)交易日益頻繁的今天，建立不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記制度已然是非常重要的。登記機(jī)關(guān)多個(gè)層級(jí)、多個(gè)部門，登記范圍、登記程序的復(fù)雜性導(dǎo)致整體中也存在著一定的差異，做到不動(dòng)產(chǎn)登記整體性與差異性的統(tǒng)一，構(gòu)建適合中國國情的不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記制度，勢(shì)在必行。

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