自由與強制：城市房屋商業拆遷的法律適用及檢討

自由與強制：城市房屋商業拆遷的法律適用及檢討*

*本文為本人主持的綿陽師范學院院級課題“房屋拆遷與安置補償法制化研究”研究成果(編號：MB20090033)。

敬從軍

綿陽師范學院法學與社會學院，四川綿陽621000

摘要：我國城市房屋商業拆遷，立法上由商業和公益不分到而今被定位為純屬民事法律關系的商業行為。從域外國家和地區的經驗看，大多也定位為民事領域的市場行為，但也進行了適度的國家干預?，F行立法模式，利于糾正過去的拆遷亂象，確保私權神圣，但弊端也客觀存在。通過檢討，為解決現實問題，兼顧公平和效率，建議構建一種以體現意思自治原則的自由協商方式為主，以體現國家適度干預的附條件的強制售賣方式為輔的法律模式。但補償標準應規定下限，政府主要行使審查和監管職能，糾紛化解和強制措施的實施由法院擔當，以平衡自由與強制之間的張力。

關鍵詞：城市房屋；商業拆遷；法律適用；自由；強制

中圖分類號：D922.181

作者簡介：敬從軍(1969-)，男，四川劍閣人，民商法碩士，綿陽師范學院法學與社會學院副教授，研究方向：民商法學。

商業拆遷，系指因商業開發需要，拆遷人向被拆遷人支付一定對價，進行補償、安置，從而取得被拆遷人的房屋所有權并予以拆除的一系列活動。本文所指商業拆遷僅限城市房屋，即國有土地上房屋的商業拆遷，與公益拆遷相對應。嚴格講，自2011年1月21日國務院《國有土地上房屋征收與補償條例》(以下簡稱“征收條例”)出臺后，“拆遷”一詞便淡出歷史舞臺，公益拆遷被“征收”和“搬遷”所取代(為了行文的方便，本文一般仍表述為“拆遷”)。但是，商業拆遷卻無對應的詞匯和制度安排，換言之，《征收條例》將商業拆遷排除在外，僅僅規定了公益征收的相關規則。事實上，商業拆遷所占比重仍然比較大，因商業拆遷所衍生的社會矛盾仍然比較突出，在法治理念逐漸深入人心的背景下，如何將商業拆遷納入有序的軌道，有必要對城市房屋商業拆遷的法律適用情況進行梳理和檢討。

一、我國城市房屋商業拆遷法律適用之概況

上世紀90年代初，為加快舊城區改造和新城區建設，國務院于1991年3月22日頒布了《城市房屋拆遷管理條例》(以下簡稱1991年《拆遷條例》)，并于是年6月1日起實施。這是我國第一部城市房屋拆遷管理的行政法規，也是我國上個世紀城市房屋拆遷所依據的主要法規。

二、域外房屋拆遷法律適用模式之審視

筆者通過查閱美國、英國、日本等國家及臺灣、香港地區房屋拆遷法律適用的基本情況[3]，不難看出：

(一)域外房屋拆遷普遍區分為公益拆遷和商業拆遷，注重保護當事人的財產權利，甚至上升到憲法保護的高度；注重依法拆遷，彰顯公平正義。

(二)大多數國家和地區都沒有專門針對商業拆遷的法律法規，但實際都存在著商業拆遷現象。

(三)對于商業拆遷，一般均視作民事行為而適用民事法律規范，貫徹的是意思自治原則，充分尊重當事人的意志，具體方式上采用自由協商。

(四)補償方面，不但補償房屋的市場價值，還包括土地價值、安置費用、停產停業損失甚至擴展到預期商業利益等等，但補償標準是統一的。

(五)政府一般不介入商業拆遷，但也絕不袖手旁觀，事前審批把關、事中事后的監督毫不含糊。對于拆遷糾紛，采用司法最終裁決的原則，不允許行政強拆。

(六)臺灣的投票多數決和香港的強制售賣制度，是對自由協商的適度干預，規定了嚴格的條件和程序，對于故意拖延、漫天要價等惡意行為予以遏制，以提高土地利用效率和確保公平公正。

三、現行立法模式下我國城市房屋商業拆遷法律適用利弊之檢討

對于城市房屋的商業拆遷，立法上由最初的商業和公益不分，到嚴格區分商業和公益，并將商業拆遷置于民事領域，雙方平等協商，政府不再直接介入，彰顯了政府執政理念的轉變。之后，因拆遷而發生的沖突明顯減少，即使發生，也能很快依法得到糾正，相關責任人員也會受到應有處罰，真正將《憲法》和《物權法》等法律法規的相關規定落到了實處。開發商再也不敢像過去那樣膽大妄為，被拆遷戶終于可以揚眉吐氣與開發商平等協商，私權神圣的旗幟終于飄揚起來。

總之，現行立法將城市房屋商業拆遷定位為單純的民事法律關系，利于糾正過去的錯誤做法，確保公民私權神圣，但也帶來一些新問題，弊端已顯現，亟待解決。

從開發商的角度看，只要依法經營，合法拆遷，不必過分苛責。畢竟，企業以營利為目的乃其天性，也是其法律義務。試想，一個不以營利為目的的企業如何生存？企業的營利表面看是為股東謀利益，實則也在對社會對國家做貢獻，從就業、從稅收、從繁榮市場豐富人民生活等很多方面均能體現。在飛速發展的當今世界，公平固然可貴，無效率的公平又有何益？何況，“釘子戶”的行為很難謂其追求公平。曾幾何時，抑商政策的推行使我國錯失了資本積累的黃金時期，從此落后于世界，并較長時間一蹶不振，一睡不醒。

四、我國城市房屋商業拆遷法律適用模式之重構

基于城市房屋商業拆遷面臨的基本問題，結合域外房屋拆遷法律適用的有益經驗，筆者認為，當下的商業拆遷，從法律上應當構建一種以體現意思自治原則的自由協商方式為主，以體現國家適度干預的附條件的強制售賣方式為輔的法律模式。

(一)以自由協商方式為主

在城市房屋商業拆遷中，被拆遷人作為房屋所有權人，對房屋享有完全物權，有依其意愿占用、使用、收益、處分房屋的權利，法律上已充分確認①，并體現了對私人財產一體保護的原則。同時，《中華人民共和國民法通則》第4條規定；“民事活動應當遵循自愿、公平、等價有償、誠實信用的原則?！薄吨腥A人民共和國合同法》第3條規定：“合同當事人的法律地位平等，一方不得將自己的意志強加給另一方?！痹摲ǖ?條規定：“當事人依法享有自愿訂立合同的權利，任何單位和個人不得非法干預。”

(二)以附條件的強制售賣為輔

盡管國外普遍適用自由協商，但針對我國目前情況，筆者更傾向于輔之以適度的國家干預。在符合國民經濟和社會發展規劃、城鄉規劃和土地利用規劃的前提下，建議借鑒臺灣和香港的做法，尤其是香港的做法，當開發商與被拆遷人之間通過自由協商的方式致簽約人數達到一定比例(以90%為宜)，難以再行繼續協商的情況下，開發商可向政府主管機關申請強制售賣令。此種方式下，對補償標準一是應參照房屋和土地的市場價值，規定補償的最低標準，可參照適用《征收條例》的補償標準；二是前后標準應當統一；三是政府應主要行使審查和監管職能，糾紛化解和強制措施的實施由法院擔當，以平衡自由與強制之間的張力。

五、結語

商業拆遷作為平等主體之間的物權轉讓行為，形式上應是一種民事活動，應首先適用自由協商的方式。但本質上此種民事活動應區分于一般的市場行，雙方自由意志都應受到一定限制，為保護私權，維護公平正義，同時確保效率，政府應適度干預。

[注釋]

①<憲法>第13條規定：“公民的合法的私有財產不受侵犯.國家依照法律規定保護公民的私有財產權和繼承權.”<中華人民共和國民法通則>第5條規定：“公民、法人的合法的民事權益受法律保護，任何組織和個人不得侵犯.”<物權法>第4條規定：“國家、集體、私人的物權和其他權利人的物權受法律保護，任何單位和個人不得侵犯.”

[參考文獻]

[1]馮春梅.城市商業拆遷法律問題研究[D].吉林大學,2011.

[2]梅新育.征地拆遷補償過高趨勢及其對城鎮化和產業轉移的阻礙[J].探索，2013(4).

[3]宋健剛.域外城市范圍征收類型化研究[J].東南大學學報(哲學社會科學版)，2011(6)；曾娜.香港商業拆遷法律制度及啟示[J].特區經濟，2011(12).

[4]王軍,汪曉華.商業拆遷的權利與利益之辯[J].長春大學學報，2011(11).

[5][法]盧梭.社會契約論[M].北京：商務印書館,2003.