企業(yè)內部控制立法規(guī)制的國際比較與啟示

羅安國

摘 要：本文分析安然事件后，發(fā)達國家圍繞企業(yè)治理結構完善企業(yè)內部控制立法的最新動態(tài)，得出我國企業(yè)內部控制建設必須圍繞企業(yè)治理結構，設計一套完整和諧的規(guī)范體系和切實有效的實施機制的啟示。

關鍵詞：企業(yè)；內部控制；立法；比較；啟示

一、安然事件之前的立法規(guī)制

安然事件爆發(fā)前，各國基本上沒有專門針對企業(yè)內部控制的特別立法。各國對于企業(yè)內部控制的立法管制，主要體現(xiàn)在對企業(yè)會計的管制上，相關內容散見在商事基本法、會計法、證券法以及公司法、合伙法等主體法中。雖然大量建立了有關會計和審計的職業(yè)規(guī)范和會計管制。但難以杜絕會計信息供給不足及敗德行為。

二、安然事件之后的立法規(guī)制

（一）美國《薩班斯法》及其發(fā)展。2001年臭名昭著的安然公司因會計造假破產引發(fā)了世界各國對既有立法管制有效性的反思。2002年美國國會參議院銀行委員會通過了《上市公司會計改革與投資者保護法案》，即《薩班斯法》，對公司治理、會計職業(yè)監(jiān)管、證券市場監(jiān)管等方面進行了大幅修訂并做出了許多新的規(guī)定，把過去有關企業(yè)內部控制的很多自愿性和選擇性做法變成了法定的強制性要求，第一次對在財務報告中評估和報告內部控制的有效性提出了明確要求。

《薩班斯法》尤其是其第103、302和404條款實施以來，使得“法規(guī)遵從”（SOX Compliance）、管理層內部控制評價、財務報告內部控制審計成為監(jiān)管機構、公司、中介機構等關注的焦點。贊成者認為，法案有利于通過有效的內部控制防止公司財務造假，進而保護投資者利益；反對者則聲稱企業(yè)內部控制的設計、執(zhí)行、評價與報告是有成本的，《薩班斯法》的過于嚴厲，不但給上市公司帶來了巨大負擔，而且可能會使美國資本市場失去吸引力和競爭力。？2007年5月，經(jīng)過反復討論，SEC制定了《改進管理執(zhí)行法案404條款指導細則》，旨在降低公眾公司、尤其是小公司執(zhí)行404條款的成本，提高執(zhí)行質量。SEC還修改了公眾公司依據(jù)指導細則進行內部控制評價的規(guī)則；修訂了有關審計師財務報告內部控制有效性證明報告的要求，進一步明確了審計師不對公司管理層的財務報告內部控制評價過程予以評價，而直接對財務報告內部控制發(fā)表意見。

（二）歐洲的法律改革。歐洲國家對美國安然公司事件丑聞的態(tài)度是比較矛盾的。一方面，他們認為歐洲公司治理導向的內部控制制度比美國財務報告導向的內部控制制度更先進、更有效；另一方面，他們又感覺到有必要審查或者改革其公司治理結構的一些內容，尤其是審計和會計制度。因此，歐盟及其主要成員國內部都集中圍繞公司法和公司治理規(guī)則進行了審查和改革，其中諸多內容是對《薩班斯法》的參考和借鑒，有些則是對自身公司治理和內部控制實踐的反思和完善。

歐盟。2003年5月21日歐洲委員會提出了《歐盟公司法現(xiàn)代化和提高公司治理的行動計劃》，旨在強化股權，加強對雇員、債權人和其它公司利益相關者的法律保護；修改公司法和公司治理規(guī)則，使之適應不同類型的公司。2006年4月，歐盟借鑒美國《薩班斯法》的有關規(guī)定，通過了企業(yè)審計的新規(guī)則，主要包括：對審計機構、審計師的資質提出更高要求；進一步增強審計機構的獨立性；強化企業(yè)財務會計報告中有關審計事項的批露。英國。2003年7月倫敦證券交易所公布了新版本的《公司治理的聯(lián)合規(guī)則》，進一步加強了非執(zhí)行董事的獨立性和有效性及審計委員會的作用；要求董事會應維持一套健全的內部控制系統(tǒng)，以保護股東的投資和公司的資產；董事應至少每年對內部控制系統(tǒng)的有效性進行一次審查，并向股東報告，審查應當涵蓋所有重要的控制。2004年的《公司法修正案》強化了對會計和審計職業(yè)的監(jiān)督管理，強化了股東對公司的調查權和知情權。2005年的《公司法修正案》要求上市公司的董事從2005年4月1日開始，在公司的年度報告和說明中，編制經(jīng)營與財務評論（OFR）。OFR應當描述公司所面臨的主要風險和不確定性及對董事處理風險和不確定性方法評價；外部審計師要在審計報告中說明，OFR中給出的信息是否與公司賬目一致。法國。法國議會于2001年5月15日通過了《新經(jīng)濟規(guī)制法》，于2002年5月3日通過了《關于<新經(jīng)濟規(guī)制法>涉及公司事項的實施條例》，突出強化了公司治理和內部控制，并新增了《審計人》部分，作為《法國商法典》的第八卷第二編，凸顯審計人的獨立法律地位。2003年8月1日，法國議會通過了《金融安全法》，其中第98至116條的內容，明顯借鑒了《薩班斯法》的規(guī)定。德國。2007年《有限責任公司法》（修正案）嚴格了企業(yè)內部控制中企業(yè)負責人的責任，增加了企業(yè)資信情況透明度。

三、國際經(jīng)驗及啟示

（一）必須建立一個完整和諧的規(guī)范體系。從各國內部控制立法管制的實踐來看，都根據(jù)本國國情和法律傳統(tǒng)，建立了一個內部控制規(guī)范體系。在這個規(guī)范體系中，往往是在商事基本法、商事主體法、證券法等法律中，概括性規(guī)定有關企業(yè)會計管制和企業(yè)治理結構的事項，然后在法律層面之下，由行政主管機關來制定相對具體的規(guī)章，明確細化法律的具體要求。值得注意的是，截至目前，還沒有哪一個國家單獨制定了一部專門調整和規(guī)范內部控制的法律或法規(guī)，即使是在內部控制立法管制發(fā)展過程中具有標志性意義的《薩班斯法》，也不是一部專門規(guī)范企業(yè)內部控制的法律。德國的《加強企業(yè)監(jiān)督和透明度法》也并非是一個全新的、獨立的法律文本，只是對德國《商法典》和《股份公司法》進行了一系列修訂和補充。我國可考慮單獨制定一部專門調整和規(guī)范企業(yè)內部控制的法律或法規(guī)。

（二）必須建立一個切實有效的實施機制。在《薩班斯法》之前，各國對內部控制實施機制的法律規(guī)定，主要是強調公司治理結構的搭建和公司財務報告的披露，并且一般只對框架性的要求做強制性的規(guī)定，對于具體的細節(jié)設計則大量采用指引類的規(guī)范，引導企業(yè)自主進行選擇和改進。然而，《薩班斯法》出臺時的危機背景和救市情節(jié)，決定了其必然是以“治亂世用重典”的立場來強制性地規(guī)范市場?！端_班斯法》要求每一個編制財務報告的公司設立并保持財務報告內部控制系統(tǒng)；要求公司管理層每年都評價公司的財務報告內部控制系統(tǒng)，并在財務報告中出具評估報告；要求對財務報告進行審計的注冊會計師，對管理層的評估報告以及公司的財務報告內部控制系統(tǒng)都進行評估。從而，徹底改變了政府監(jiān)管企業(yè)的方式和介入企業(yè)的深度，從過去的市場（企業(yè)）自律性監(jiān)管轉變?yōu)檎畬嵸|性監(jiān)管。美國這種立法的轉變，促使世界各國深入思考兩個問題：一是政府監(jiān)管與市場（企業(yè)）自治的邊界是因此得到了修復還是毀壞；二是法律實施的成本和效益是否匹配。對于這兩個問題，尤其是第二個問題，依然沒有形成最后的結論。但是，重視內部控制實施機制的構建，尤其是注重考慮企業(yè)的實施成本，應成為各國研究立法時關注的重點。

（三）必須圍繞治理結構設計內部控制。無論是美國的《薩班斯法》還是歐洲的公司法改革，在加強企業(yè)內部控制建設方面都有一個鮮明的共同點，即立足于企業(yè)治理結構來做文章。各國立法改革都以保護股東尤其是中小股東利益為主旨，從企業(yè)治理結構的高度重新審視企業(yè)內部控制建設，跳出了以往立法只注重規(guī)范財務報告的局限，從規(guī)范治理結構、控制整個財務報告產生過程這個更為寬廣的視野出發(fā)，進一步完善制度規(guī)范，防止企業(yè)風險。

參考文獻：

[1] Grant Thornton， Managements assessment of the effectiveness of internal control over financial reporting under Section 404 of the Sarbanes-Oxley Act， 2004；

[2] 舒惠好、張宜霞：《企業(yè)內部控制國際比較研究》〔M〕中國財政經(jīng)濟出版社2006年版；