農村山區土地制度改革低成本困境張力反思

周茂春 謝昌浩

摘 要：在農村土地制度改革成本低效的基礎上，分析土地在效率配置、效益經營、耕作方式上對農民收入增長束縛的現狀缺陷。而農地產權界定模糊、農地流轉效益缺失、土地養老負擔沉重、可耕土地空間布局差等資源稟賦因素嚴重制約了欠發達地區農業現代化的進程。注重欠發達地區農村土地承包農戶的物權確認、農地流轉多重增益權、弱化農地養老保障功能、增加多元農業資本收益等制度措施是改善農村山區低成本效益的路徑抉擇。

關鍵詞：土地制度 農地產權 農業資本

中圖分類號：F301

文獻標識碼：A

文章編號：1004-4914（2015）03-096-04

隨著我國城市化進程的加快，土地已成為目前重要的財富資源，尤其在大城鎮周邊及交通便利的農村，基層政府、村組集體組織、承包農戶等各方根據市場經濟發展需要，采取了一系列的農村土地制度改革，改革的成本產出與效益增長促使了各方利益的非均衡博弈矛盾。在山區農村（如永德縣大雪山鄉）因資源稟賦特性農村的發展成本遠遠高于自然環境便利的平原或城郊農村。農民在農用物資、農業技術推廣、勞動力投入等方面呈低成本困境范式，農民收益增長乏力，這標示著農業土地投入低成本時代終結，同時也預示著農業土地投入高成本時代的到來。如何有效糾治農村土地制度改革過程中低成本弊病困境，提高現代農業化水平，反思增強農村成本效益路徑抉擇刻不容緩。

一、永德縣大雪山鄉土地利用特征態勢

臨滄市永德縣大雪山鄉，地處滇西南橫斷山系余脈山區。全鄉人口達2萬，平均海拔超過2000米，屬典型的多民族落后山地鄉鎮。全鄉耕地共4.11萬畝，以旱地為主導，優勢產業主要有玉米、甘蔗、咖啡、林果、畜牧、茶葉等。大雪山鄉90%的村民基本上生活在山坡或半山腰上，自然生態環境惡劣，農業成本投入不足，土地收入效益差，人們脫貧愿望強烈。

（一）土地資源配置效率顛倒

土地資源的有效配置是將土地的經營使用權從低效率勞動者手中轉移到高效率勞動者手中，實現土地資源配置的帕累托改進。在大雪山鄉，土地承包方式主要是沿襲曾經土地承包時按相近地理區位的村組進行資源配置的，然而能進行耕作的土地量漸趨減少，未能實現土地資源配置帕累托效率。為改善落后的生活水平，人們對土地的投入嚴重不足，很多青壯年農民加入了進城務工人員行業，致使可耕土地呈現撂荒、薄耕現象，土地資源利用明顯低效。這必然顯現土地資源的流轉配置，目前，這種流轉大多處于承包農戶自發的小塊分散流轉形式，主要以耕地為主，其他在林地、荒山、荒坡等上面也有不同程度存在，土地的這種的流轉配置多屬短期糧食作物或其他經濟作物的種植，土地資源的高效益流轉配置沒有形成。

（二）土地經營模式效益不顯

當前大雪山鄉農戶土地承包經營多數是分散的一家一戶小規模經營，土地承包分配按照優劣程度和地理位置遠近差異進行，土地被農戶離散化耕種，這種土地經營模式在“提質擴量”上不能滿足現代農業所需的農產品在“數量上的支撐”和“質量上的保證”。實際上，土地零散化耕種經營阻礙了土地效益的有效發揮。這不但制約了現代農業機械和農業設施、現代農業管理方法和農業技術投入的使用，而且零散化經營使農戶在農業生產內部普遍存在粗放經營傾向，土地產出效益低。

（三）土地耕作方式滯后

在大雪山鄉這樣的不發達的農村山區，因地理條件的限制，農民耕作方式仍然多以牛耕鋤挖、刀砍手拾為主，繼續延續幾千年的原始耕作方式，這不僅限制了農業效率的提高，也嚴重制約了農村農業現代化發展水平的發展。大雪山鄉山區土地耕作條件是條塊分割大且不平整，田間地頭道路狹窄，農業機械行駛不暢，導致山區中小型農機具使用受到限制。目前，在大雪山鄉從事農業種養殖業人員逐步減少，老人小孩等非勞動能力人員增多，家庭種植人員結構發生變化，種懶田、種省事田的耕作方式比例大增。因勞動能力的缺乏直接撒播耕作方式替代了手工栽插、鋤力勞作，雜草叢生，土壤硬度也越來越板結，肥力越來越差。落后的耕作方式進一步制約了農業生產效率的有效發揮。

二、農村山區土地制度改革困境因素探析

（一）農村土地產權界定不清

我國《憲法》第10條規定：“農村和郊區的土地，除由法律規定屬于國家所有的以外，屬于集體所有。”《土地管理法》也規定：“農村土地屬于三級所有，即鄉集體、村集體、村民小組。”然而法律沒有明確規定農村土地權能具體由哪一級組織去行使土地的所有權，只是將土地的部分占有權和使用權賦予農民所在村、組的集體組織，而作為土地承包所有權人的農戶個體并沒有真正獲得土地的收益分配權。在對大雪山鄉105戶種地農民的調查結果顯示，90%的農戶認為土地的承包權經營所擁有的僅僅是土地的不完全種植權。從當前農村土地所有權主體來看，對土地占支配地位的是當地政府。土地所謂的“集體所有”對于農民而言是虛無的，村委會充當了集體土地所有者的代表，在一定程度上是基層政府的代言人，土地“集體所有”很多時候在利益驅使下，“集體利益”變成政府的利益，甚至為村委會和村干部等少數人所有。農民對土地的承包所有權在遇到國家或集體征地時承包農戶基本上沒有話語權。可見農村土地的實際產權界定是不模糊的。這種模糊的不明確的土地承包所有權限必然導致農村土地所有權主體的呈現“雙重”屬性，使現實中農村土地所有權的真正主體“虛置”或“虛位”。這也就為各級政府侵犯農民土地收益分配權益留下了制度空間。

（二）山區農地流轉程序缺失致使農地流轉改革收益喪失

目前農村土地流轉的現象比較普遍，而在不發達山區農村土地流轉沒有形成有效的市場化流轉程序運作機制。一方面，因農村土地流轉信息不暢，流轉形式單一，流轉對象選擇余地小。表現在：農戶有流轉土地意向，卻找不到合適的被流轉對象；有的農戶害怕失去土地承包權，即使撂荒也不愿意流轉土地；有的愿望強烈卻又找不到土地流轉出讓者。另一方面，國家、企事業單位征地時往往侵占農戶土地流轉收益。用地單位或個人計劃使用農民承包地時，多數情況下委托當地政府在村委會配合下征用農民土地。因征用農民承包地具有很大的內在激勵，一些基層政府和村干部以土地集體所有為名，隨意收回農戶的承包地，在土地用途的選擇及土地利用的多功能方向上農戶往往不具有知情權和限制權，土地財富價值大打折扣，土地資產未來的商業開發增值收益被完全剝奪。制度性偏低的土地流轉收益價格使農民實際利益受到嚴重損害，導致土地承包農戶在土地流轉改革中涉農效益流失。

（三）農村養老體系的初級化導致山區農地養老負擔趨重

我國農村山區經濟發展相對落后，人均收入參差不齊，在大雪山鄉這樣的欠發達地區年人均收入多在2000元以下，有的甚至在1000元以下，再除開基本農用開支、人情交往外所剩無幾，這就缺乏農民所期望的農村社會養老保險的經濟條件。尤其是隨著我國人口老齡化進程的加快，農村老齡人口增多，勞動能力的缺乏喪失，農村老人收入困難。

在調查中發現，大雪山鄉農村老人（60歲以上）的年人均純收入絕大多數低于農村人均收入，隨著市場經濟理念的沖擊及家庭孝道觀念的淡化，農村子女贍養老人的費用標準持續性降低。有的子女每年在收獲時只給父母一些基本的口糧，或在過年過節時給老人一個大小不等的紅包。也有些外出打工的子女只能維持自己的生活，老人在家從事農業勞作，還負責留守兒童的學習和生活，農村老人生活舉步維艱本。同時農村老人得重病大病較多，不少老齡家庭陷入了“因病致貧”、“因病返貧”困難境地。當前農村農民的養老保障處于初級化層次水平，農民投保多數選擇選擇最低檔，每月幾元或幾十元的養老保險在他們到達法定年齡因通貨膨脹因素其養老收入減少，從而使農村老人不得不將養老的重擔附著在土地上，這些收入對老人們而言無疑是杯水車薪。

（四）山區土地條塊分割布局滯租農村市場農業現代化進程

大雪山鄉可利用耕地的條塊分割大，村民承包的土地比較分散，土質疏松，土質貧瘠，常有滑坡、泥石流災害發生，且人口居住較散，不能進行集中化規模經營，導致市場經濟發育遲緩。在山區，村民們思維觀念滯后，加上不合理的耕作方式，山區人口增長未能得到遏制，人口、資源、環境、市場的矛盾顯現，獨立、分散的土地承包農戶無法準確把握和預測農產品市場的變化，對農產品的種植往往呈現一哄而上局面。農戶們這種盲目性極強的跟風式農業結構調整使他們沒有很好地通過市場變化來實現農業產業資源的優化配置，農業現代化市場生產模式不能有效形成。這不但進一步加劇了山區農村經濟發展的不平衡性，而且加大了農村資源稟賦態勢的積聚成本，也固化了人們的思維方式和生產生活方式，健康的農村市場體系運行不暢。

三、農村山區土地制度改革低成本效益增長拐點探索

（一）立法確認土地產權國家主體，完善農地產權承包期內所有物權

在我國，農民擁有的土地承包經營權實際上是土地所有權的派生權利，這是一種不完整的土地權利，無法有效調動土地承包農戶的耕種積極性，需進一步改革土地產權主體的真正歸屬關系。筆者認為，土地產權改革需要進一步加強土地立法工作， 用法律將土地所有權轉歸國家， 國家享有土地法律所有權，這主要包括土地最終占有處置權、收益分配權、宏觀管理權等產權形式，各級政府代表國家具有最終的控制權和裁決權，具體實施過程中強化政府對土地利用情況的監督和對違規審批土地和強征強占土地的行為予以責任追究，包括事后責任追究。同時國家賦予現有土地承包農民對承包經營土地的所謂“永佃權”，并享有土地互換、轉讓、轉租、股份合作、抵押、反租倒包等方式產生的各項權能派生出來的自主決策權、收益處分權等承包土地保值增值的所有使用物權。進行土地流轉時，政府健全土地市場內涵，確保農民在流轉中的主體地位，通過協商、有償招標等形式確定流轉價格，調動農民進行土地生產經營的積極性。如此，最終以國家法律的形式和手段落實現有農民土地承包期內經營的永久物權確認權和經營權。

（二）轉移安置貧瘠山地村民，實現農村土地流轉額外增益話語權

1.推進轉移安置貧瘠山地移民以集中宜居。大雪山鄉因區位地位置差異整體上是封閉半封閉的經濟區域，經濟、交通、信息與城區相比很不對稱。山地坡度多在50°上下，常有自然災害發生，土地收益不高。山地坡頭多有住戶且分散不齊，嚴重影響農民現代化農業水平的建設與提高，這就需進一步轉移安置貧瘠山地村民。基層政府可將有限的扶貧資金和山區生態資金結合起來，通過村莊整體規劃治理，提高土地增量的利用率，將人口從自然條件惡劣的山坡半山坡（如大巖房村）移向低洼平坦地帶，從農村村組邊緣地域向場鎮、村委會周邊區域進行分期分批次梯度轉移。同時，政府出資對移民新建戶進行差異補貼，積極引導農民建立新農村新村，使人口適度聚集，培育山地區域收益增長極。

2.以規范程序促使農戶對經營的土地進行流轉收益改造。一是確立土地流轉規范程序。農戶進行土地流轉時，政府提供流轉服務，引導農民簽訂規范的流轉合同，集中土地流轉合同可由村委會代表農戶簽訂，鄉鎮土地管理部門登記備案，分散流轉時由農戶按格式條款合同自主簽訂。二是積極探索適合山區土地流轉長效機制。按照市場化需求，由村委會匯總農戶需流轉的土地（含荒地坡地），報鄉（鎮）成立土地流轉服務管理中心，流轉服務中心參照農戶主體價格意愿，并信息欄或政府網站發布土地流轉市場價格信息，使土地流轉進入有序的市場化軌道。三是以農地集中規模化流轉改造收益。鼓勵承包農戶將土地經營權向專業種養殖大戶、農場莊園、農業企業進行集中規模化連片流轉，按級差地租實現土地資源差異化收益。

3.多方挖掘土地內涵效益增長潛力。一是建立利益共享、風險共擔的“農民土地專業合作社”。因農民自身文化素質及經驗的欠缺，可由村委會牽頭代表農民個人同簽訂合作社協議，再由村委會與相關農業公司或企業簽訂訂單農業，必要時鄉鎮基層政府擔保。建立起農戶、合作社、農業企業、政府各方的監督與激勵機制，共抓共管共贏，并共同承擔自然風險帶來的損失。二是整合農村剩余勞動力為農業工人。在土地流轉中以合作社為龍頭，且與農地流轉農戶的勞動用工捆綁，以計時或計量形式支付農民勞動量工資，使他們成為自由的農業工人。三是挖掘資本農民資本運作效益。農業企業、盈利性合作社以及專業種植大戶課進行資產評估運用于抵押貸款，獲引導農村資金富余農民進行資本運作，合理地為缺少資金的農民或農村企業提供資金支持，從而發揮資本農民的資本作用以獲取資本收益或紅利收入。四是積極引導同村同組有技術的農村土專家以互換互助形式加快分散土地的小型集中，切實提高耕種效率。

（三）弱化農地養老保障初級使命，規制農村社會保障失位權

第一，土地尋租養老。土地資源的漸進稀缺性和農民戀土情結，導致老年農戶（含部分離土離鄉農戶）產生即便不能從土地上獲取收益也不愿轉讓或轉租土地的心理。對此，可對其進行市場理念詮釋，將可用土地進行出租、轉讓以獲取租金收益或土地紅利用于養老。從而充分發揮農戶土地尋租養老市場作用，把老齡農民從單純的土地勞作養老保障上解放出來。

第二，健全農村社會養老保障缺失內容。一方面政府擴大補貼范圍和標準，讓年滿60歲的老人或其他家庭生活困難的人員都能享受國家低保、醫保補貼扶助；另一方面加大對農村困難老人的生活幫扶力度。對勞動能力喪失，無生活來源的農村老人，政府額外給予適當的社會生活扶助，促進老年農民由土地保障向綜合化社會保障轉化。

第三，以村組社區服務推進農村養老福利事業有序運行。以當地資源引資為民謀利或吸引民間資助分村組建福利院或養老院，接納更多的老人養老；創新村組社區服務居家養老范式，將生活困難的“空巢老人”、五保戶、鰥寡孤獨老人分散到農戶家庭中分散養老，政府社區給予受養農戶一定的資金補貼、實物補助或其他優惠政策幫扶，滿足老人居家養老心理趨向；政府、村組社區利用業余時間組織老年人參加各種自娛自樂、互助互愛等有益活動以豐富老年人精神文化生活。

（四）發展多元農業資本投入，彰顯山區土地低成本效益增長權

1.科學規范綠島式生態農業結構以調整土地成本低效益。在加強農業基礎設施建設的基礎上，強調以綠色產業結構調整提高土地的高效益的生產能力。大雪山鄉目前可用耕地流向專業種植大戶和農業企業的面積呈逐年增長趨勢，可科學規劃坡地以規模化放養雞豬牛羊為主的畜牧業，形成山區優質生態養殖農業范式；引入山區小型設施農業機械與節水農業技術，成大片栽種生態綠茶，形成臨滄邊地典型“綠茶綠島”農業范式；通過產業規劃，形成各家各戶成片種植、甘蔗產業、核桃產業、咖啡產業、藥材產業等各具特色的坡地綠色莊園農業，破解土地資源配置制度性破碎特性；推出現代農業觀光旅游項目，融合大雪山鄉國家級森林公園及沿線與農業風光，發揮觀光農業旅游功能作用，實現農業多重價值。

2.改進坡地治理，提升山區土地綜合成本效益。大雪山鄉坡地占很大比重，這為土地質量的改良提供了可續的物質載體。一是加大可耕坡地建設資金技術投入。如硬化排灌溝渠設施、挖建山地蓄水庫、推廣旱地滴灌技術，加強山地坡頭水土保持建設力度，提高耕地防預自然災害的能力。二是推出用地和養地相結合的坡地治理手段。大雪山鄉可根據栽種實際提升有機質耕地項目，在田間、地頭、坡上大量種植小麥、玉米、蠶豆、油菜等農作物，推廣秸稈還田技術。同時通過合理增施有機肥、綠肥、農家禽獸肥及科學噴施農藥等來培育土（下轉第101頁）（上接第98頁）壤肥力和養分，提高耕地質量。三是采用土地輪作間歇護地技術。根據種植實際，適時調整農業用地與放牧用地、糧食作物用地與經濟作物用地、糧食作物類別間種用地等種植結構比例，優化合理配置利用耕地，從而更多提升山區土地綜合成本效益。

3.整合現代農業市場公共信息以服務社區農村市場。農村土地的一家一戶分散的分散承包無疑制約了農民土地收益的整體上揚，高效率的農業生產體系需要有高度發達的信息網絡來支撐，山區農產品市場信息的需求量在農村面對的是分散的小規模農戶，涉農信息入戶率低。因此，農村鄉鎮農產品市場信息要為民服務應當作一種公共產品，由政府投資建設農村信息網絡，在農村重要交通路口、鄉鎮場所設立電子商務公告顯示牌，配合使用廣播報送、電視公告、互聯網絡等涉農信息，建立起統一的縱橫交錯的農產品價格與供求信息網絡系統，通過提供農產品的價格、供求、市場等經濟信息，在農民生產的產前、產中、產后，及時公布市場指導性價格與商品的供求信息，積極引導農民運用相關知識對市場行情進行分析和預測，使他們逐步成為現代農民，避免農業生產的盲目性，從而保證農業生產收益的穩定發展。

[本文系2014年云南省教育廳科學研究基金重點項目（項目編號：2014Z163）成果]

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（作者單位：臨滄師范高等專科學校 云南臨滄 677000；作者簡介：周茂春，臨滄師范高等專科學校中文系講師，碩士，研究方向：市場經濟與現代管理；謝昌浩，臨滄師范高等專科學校黨委書記，教授，云南財經大學碩導，研究方向：應用統計學）（責編：賈偉）