淺析鄉鎮財政預算改革

曾正翠

摘 要：介紹了云南省鹽津縣鄉鎮“參與式”財政預算改革的做法和成效，分析了鹽津縣鄉鎮“參與式”財政預算改革存在的問題，提出了完善鹽津縣鄉鎮“參與式”財政預算改革的建議。

關鍵詞：鄉鎮財政預算 預算改革 預算管理

中圖分類號：F810 文獻標識碼：A

文章編號：1004-4914（2015）03-086-03

鄉鎮的財政預算是政府支出的重要依據，鄉鎮財政預算管理對我國建設社會主義新農村、推進城鎮化建設具有重要意義。當前，受外部國際貿易環境影響，我國宏觀經濟形勢復雜多變，未來公共財政體制改革必然需要不斷深化，所以處于財政管理末端的鄉鎮財政預算管理問題值得深入研究。

一、鹽津縣鄉鎮“參與式”財政預算改革的做法和成效

鄉鎮財權下放雖能激發各鄉鎮發展的積極性，但管理卻是一大難題。鹽津縣實施的“參與式”預算，與浙江溫嶺、江蘇無錫的模式基本一致，主要是通過由群眾參與討論和評議，讓公眾直接參與財政預算編制，確定鄉鎮財政資金分配，實現預算編制由“閉環”向“開放”轉變。其核心是民眾的參與，重點是編制公開透明的公共財政預算。鹽津縣的鄉鎮“參與式”預算改革主要有廟壩和豆沙兩種模式，在方式、內容和程序上都各具特色。在方式上，廟壩鎮采取群眾代表參與、競爭立項的方式進行預算編制，是一種“自下而上”的方式；豆沙鎮采取的是以政府為主導，按照當年全鎮財力狀況和經濟社會發展需要，擬定當年建設項目交由群眾代表議事表決后進行預算，是一種“自上而下”的方式。以“政府主導”的豆沙模式，更能表現穩妥；以“競爭為主”來決定“怎樣花政府的錢”的廟壩模式，更加體現民主。在內容上，廟壩鎮包括“推薦代表、民意調研、額度測算、確定項目、群眾懇談、公開公示、人大審定”七個方面；豆沙鎮包括“項目額度測算、擬定項目計劃、選舉議事代表、推行民主懇談、項目公開公示、人大審議批復”等六個方面。其核心都是通過群眾直接參與，把群眾最關心、迫切希望辦又有條件辦的事，科學合理地辦好辦實。

通過“參與式”預算改革，廟壩和豆沙兩個鎮取得了一定成效：轉變了政府觀念，增強了公開透明度，提高政府的公信力，激活了基層人大的監督職能，基層政府干部素質得到較大提升。舉例來說，2013年，廟壩鎮納入“參與式”預算管理資金531萬元（上年超收397萬元、轉移支付88萬元，體制補助46萬元），較上年增加241萬元，增長83.1%。通過3次群眾代表懇談，確定了必保項目7個，資金163萬元，競爭性項目10個，資金368萬元。2013年，豆沙鎮納入“參與式”預算管理資金476萬元（上年超收321萬元、轉移支付47萬元，體制補助108萬元），民主議事通過17個項目，資金380萬元，剩余資金96萬元待重新進行民主議事通過。截至目前，有26個項目已經完工，8個項目正在實施。

二、鹽津縣鄉鎮“參與式”財政預算改革存在的問題

（一）鄉鎮財政管理缺乏民主理財、民主監督機制

在“鄉財縣管”的管理機制下，鄉鎮作為一個部門編制預算，鄉鎮在每年年初僅向人代會作簡單、粗糙的財政預決算報告，甚至有的鄉鎮還沒有作報告，鄉鎮預算也未進行公開，民眾更是無從知曉。同時，鄉鎮的預算執行和調整也未曾向鄉鎮人大主席團報告，僅按照部門預算的要求辦理年終決算，鄉鎮人大監督職能逐步弱化。

《中華人民共和國預算法》第六十六條、第七十條、第七十一條、第七十二條分別明確了本級人大、上級政府、財政、審計部門對鄉鎮財政預算、決算的監督；第六十九條也明確了各級政府應當在每一預算年度內至少兩次向本級人大作預算執行情況的報告。根據規定，鄉鎮財政的監督主要是人大監督，然而實際工作中鄉鎮人大的專職人員很少，一般只有三四個人，而這些人又同時兼任鄉鎮領導班子成員同時分管其他事務，其結果只能使得這種監督方式淪為形式沒有具體的實際操作意義，鄉鎮財政預算的監督考核工作必然做不到位。

（二）議事規則、程序不盡完善，代表的素質參差不齊

從鹽津縣參與式預算改革的實踐來看，民眾代表的選舉、民主議事（懇談）會的規則、程序都還需要進一步規范和完善。例如廟壩鎮從50名代表中，隨機抽取25名代表，則有可能出現某個村沒有代表參加懇談會，代表的代表性和民意得不到保障。

由于民眾代表的素質參差不齊，對民主議事（懇談）質量影響較大。從兩個鄉鎮推選出來的民眾代表的簡歷來看，文化程度從大專到小學文化都有，對參與式預算改革參與的深度也不盡相同。文化程度越高，提出的意見、建議越科學，越有說服力，越能代表民意。

（三）對鄉鎮財政預算的改革與編制理解不足

就改革試點的情況來看，部分鄉鎮財政項目的預算財務編制人員對于預算編制方面的理解還存在一定的不足，這主要表現在財政預算的編制員不能夠徹底明白預算的現實重要意義，他們中很多人只是為預算而結算，存在應付工作的消極態度，同時現在的很多編職員對財政預算的法規政策理解不夠深入，無法嚴格按照法律的規定進行合法合理的財政預算，而且很多的預算編職員為了迎合領導滿足自身利益的需求，而盲目地丟棄了預算的基本原則。

從民眾的角度看，由于鹽津縣的參與式預算改革只是在部分鄉鎮試點，民眾對政府是否是有誠意進行真正的改革還持有一定的懷疑態度，若不加大力度深入推進，容易出現走過場或形式主義。

（四）財政預算的制度法規保障措施不足

現階段正是我國社會的全面轉型期時期，許多政策法規還存在著很多的漏洞，無法對現實的生活進行合理的約束。相對于鄉鎮財政預算來說，隨著政府職責、社會發展及電子技術的更新，財政預算的指標也應該不斷的細化完善。

《預算法》第一章第二條規定：“國家實行一級政府一級預算，設立中央和省、市、縣、鄉五級預算。”而鹽津縣現行的鄉鎮財政管理，僅將鄉鎮作為一個部門，采取預算縣編、鄉鎮記賬的方式，由縣鄉共同編制，縣財政直接監督管理鄉財政財務收支，實行鄉鎮財政機構的垂直管理。實際上在很大程度上剝奪了《預算法》規定的鄉鎮政府的預算管理權，使“一級政府一級預算”無法全面落實。

（五）財力有限導致預算編制不全不準，影響預算改革的推進

鹽津縣縣鄉（鎮）財力比較差、收支缺口大，因此存在預算編制口徑偏小、調整或追加預算較多、基礎數據不準確等問題。鄉鎮財政需要安排的支出項目多、金額大，但穩定的收入來源和可用財力卻有限，不能滿足其支出需求，為了避免違背《預算法》規定的鄉鎮財政不得編制赤字預算的要求，鄉鎮財政只能按照“先急后緩”的辦法以收定支，人為減少支出預算。

由于縣鄉（鎮）財力有限，主要以養人養機構為主，能拿出來搞參與式預算的資金相當有限，廟壩和豆沙兩個鄉鎮每年用于參與式預算的資金只有200萬元左右，資金十分有限，能實施的項目輕少，涉及面窄，給參與式預算的深入推進帶來了束縛。

三、完善鹽津縣鄉鎮“參與式”財政預算改革的建議

（一）強化領導與民主監督機制

1.加強領導，提高認識。“參與式”預算是一種創新的政治民主制度改革，是一種民眾能夠決定部分或全部可支配預算或公共資源最終用途的機制和過程。在這種創新的決策過程中，公民直接參與決策，討論和決定公共預算和政策，是政府政務公開的一個集中體現。為切實提高參與式財政改革預算工作的實效，鎮政府應成立“參與式”預算編制改革工作領導小組，由鎮長任組長，各副鎮長任副組長，鎮黨政辦主任、財政所長、相關站所長、各村（社區）主任為成員，切實加強對改革工作的領導。領導組下設辦公室在財政所，由財政所長任辦公室主任，負責處理日常事務。

2.規范民眾代表選舉。堅持以戶為單位，按照行政村區劃，在轄區內（村組、社區）通過由村委會組織召開民眾會議，通過投票的方式推選出5-6名民眾代表。代表配額涵蓋人大代表、政協代表、少數民族和社會知名人士等。在召開民主墾談會時，以片區為單位隨機抽取2名參與。這樣，既保障了代表覆蓋村級行政區域，也避免拉票的現象發生。

3.加強項目的監督管理。要進一步明確了民眾代表的職責和義務，民眾代表需參與項目實施事前、事中和事后的監督管理，保證和滿足群眾的知情權、參與權和監督權。同時，各鄉鎮還應定期和不定期組織民眾代表檢查當年項目落實和項目進度情況，督促各村是否按程序、按要求辦理到位，聽取群眾意見，了解群眾滿意程度，并幫助解決實施中的存在困難和問題。

（二）規范議事程序，提升民眾代表素質

1.召開民主議事會。鎮改革領導組應及時組織召開民主議事會，民主議事會的議程主要包括：通報上年項目執行、績效評價及問責情況；通報相應項目的技術性與政策性審查意見；通報項目庫項目及資金總量測算意見；群眾議事員和政府對所提項目進行陳述；提問、討論；投票表決。技術性與政策性審查出具否定性意見的項目，不能進入民主議事會陳述、討論和表決。民主議事會議原則上每年召開兩次，分別研究決定編制年初預算以及調整預算。根據實際需要，亦可召開民主議事臨時會議，討論確定相關事宜。

2.明確民眾代表的任職條件和推選辦法。參選群眾議事員的群眾應該具備一些基本的條件，例如擁護黨的路線、方針、政策，遵守國家法律法規；年滿18周歲，具有廟壩鎮戶籍或者是廟壩鎮常住人口；應具備初中以上文化程度；有一定協調能力，身體健康；為人正派，辦事公道，在群眾中有威信；關心、關注社會發展，有無私奉獻精神。

群眾議事員通過直接推選或隨機推選的方式產生：（1）直接推選。以村（社區）為單位，各村（社區）兩委召開會議提名推選出2名固定分配議事員。（2）隨機抽選。以村（社區）為單位，各村（社區）所轄村（居）民小組推選1名議事員候選人，進入各自村（社區）議事員抽選庫。由各村（社區）兩委召開群眾會議在此庫中隨機抽選該村相應名額的議事員。群眾議事員確定后，各村（社區）將本村（社區）群眾議事員相關資料上報鎮領導組辦公室備案。

（三）加強宣傳，提升財務預算人員素質

1.加強宣傳，營造氛圍。通過舉辦培訓班、開辦專題講座、發放宣傳小冊子等形式宣傳改革的指導思想、目標任務，使群眾參與預算改革試點工作深入民心，努力提高群眾參與的積極性和管理的主動性。

2.加強財務預算工作人員隊伍建設。首先，要加強對財務人員的職業道德教育，增強他們的責任意識，認真了解崗位職責，在實際工作之中認真的履行自己的職責，確保所整理的財務資料的真實性、可靠性。同時，也要與時俱進，不斷地對財務人員進行崗位培訓，使他們及時地了解管理的新方法、新模式，并使他們認真的落實到自己的崗位工作之中，提高鄉鎮財務預算編制工作的水平，提高財務管理工作的效率。

（四）完善制度，嚴守國家預算法規

1.建立機制，完善制度。堅持改革的方向不動搖，進一步建立健全各項管理機制，規范完善群眾議事員推選辦法、項目庫管理辦法、項目審查制度、民主議事會制度、績效考核評價辦法和群眾議事員誤工補助機制等，進一步探索和處理好群眾參與預算與人大的關系，強化基層人大監督，逐步將群眾參與預算改革向縱深推進。

2.嚴格按照國家法律規定和方針政策制定編制預算。鄉鎮財政預算編制管理人員在編制預算時，一定要認識到預算工作的重要性，嚴格按照法律法規規定，以國家的方針政策為指導編制鄉鎮財政預算，保證鄉鎮財政預算后續執行的真實性和可操作性。一方面，在統一設置收支項目時，要將項目設置得更細更具體，以便提高預算計劃的準確性和合理性。另一方面，要充分考慮并且深入調研各種市場因素、政策因素、收支結構因素可能對財政預算收支的影響，盡可能將這些影響因素考慮在內，以便充分保障鄉鎮財政預算編制后續執行的可行性。

（五）規范項目資金的監督管理

1.規范鄉鎮財政預算內和預算外的資金，加強項目資金審計。財政預算編制的簡化和不規范一個很重要的原因在于很多鄉鎮沒有將預算外資金納入財政統籌進行統一調控，使得很多預算外資金游離于預算管理之外進而帶來很多問題。因此，鄉鎮財政預算準確編制的一個很重要的前提是要規范鄉鎮財政預算內和預算外的資金，統籌將鄉鎮財政預算外資金納入預算編制管理。

要認真審查項目設計、標準、資金投入和可行性，加強對項目實施事前、事中、事后的指導和服務，相互配合，形成合力，推進改革；紀檢監察、審計部門要強化對民主程序、決策程序和項目建設的監督，加大項目資金的審計力度，提高政府資金的使用效益。

2.建立健全備選項目庫。近年來，基層基礎設施建設資金投入日益增加，社會民眾對上級的期望愈來愈高，鄉鎮整體發展規劃和項目整合效應以及項目庫的建立顯得尤為重要。鹽津在鄉鎮“參與式”預算改革試點中，應進一步加大力度建立項目庫，整合項目資金，有效減少重復投資。項目庫的建立主要來自兩個方面：（1）民眾代表提交的項目。各民眾代表在民意調研的基礎上，結合本轄區產業發展規劃、基礎設施建設和急需辦理的事項，由3名以上代表聯名形成項目建議書交由村委會匯總上報，進入項目庫。（2）政府主導形成的項目。鄉鎮政府根據本區域的發展規劃和產業發展政策以及導向，擬定當年政府主導發展的項目，經政府辦公會討論通過進入項目庫。項目庫建立后，由鄉鎮報送縣直相關部門進行評估測算資金需求。同時，按照項目建設性質與縣級相關部門對接，爭取將符合上級扶持政策的項目列入縣級項目庫，積極向上級爭取支持予以解決，減少參與式預算資金量小的壓力。

參考文獻：

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（作者單位：鹽津縣財政局 云南鹽津 657500）

（責編：賈偉）