唐山與國內可比城市最低生活保障水平比較研究

張金鳳　安玉雪

摘 要：城鄉居民最低生活保障制度是民生的重要內容。唐山市自建立低保制度以來，低保保障標準在不斷提高，一直位居河北省首位。但是，與國內其他先進城市如蘇州、大連、無錫、青島等相比，唐山的低保制度無論是在保障標準、制度規范及人員機構配備等方面都存在差距，為此，提出一些相關建議。

關鍵詞：最低生活保障；可比城市；比較；唐山市

中圖分類號：D632.1 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2015）12-0041-03

一、建立最低生活保障制度的意義

最低生活保障是指國家對家庭人均收入低于當地政府公告的最低生活標準的人口給予一定現金資助，以保證該家庭成員基本生活所需的社會保障制度。2007年8月，以國務院下發的《關于在全國建立農村最低生活保障制度的通知》為標志，我國覆蓋城鄉居民的最低生活保障制度正式建立。

（一）建立和完善城鄉居民最低生活保障制度，是對人的基本生存、生活權利的尊重

生存權是人最根本的權利，也是最基本的民生。無論什么樣的社會，在發展進程中，總會有一部分人因各種原因陷入貧困，危及生存，總會有一部分人面臨著這樣那樣的生活困難，這是經濟社會發展中長期存在的現象。最低生活保障制度為社會成員的基本生存提供一個基本的“兜底”，提供一個起碼的尊嚴底線，有助于為每個社會成員廣泛地提供最為基本的發展機會和發展平臺。

（二）建立和完善城鄉居民最低生活保障制度，是促進和實現社會公平正義的需要

社會公正是和諧社會的本質和基石，是社會主義的首要價值。社會公正有兩個基本價值取向，一是讓全體人民共享發展、改革的成果，二是為每一個社會成員提供充分的自由發展的空間。城鄉居民最低生活保障制度，讓人人都享有平等的生存權，是維護社會底線公平的制度保障，體現了經濟社會和人的全面發展的客觀要求，是一項具體體現社會公平正義的社會制度。

（三）建立和完善城鄉居民最低生活保障制度，是實現社會安全運行的保證

在市場經濟條件下，優勝劣汰的市場競爭規則不會自發地為困難群眾提供保護。政府有責任幫助社會中的弱勢群體獲得基本的生活保障。這樣，可以讓競爭中的強者更放心地勞動致富，同時也可以讓競爭中的弱者基本生活得到保障，享受到經濟社會發展帶來的成果，因此，城鄉低保被稱為社會最后的安全網，是社會穩定和諧的重要保障。同時，低保家庭獲得的低保金主要用于維持基本生活。因此，每年數百億財政投入的低保資金全部轉化為困難群眾的生活消費，轉過來拉動基本生活消費品的生產和國家稅收的增加，從而促進經濟又好又快發展。

二、唐山城鄉居民最低生活保障制度建設的成效

唐山城鄉居民最低生活保障制度建立得較早，1996年城鎮最低生活保障制度建立，比全國全面建立的時間提前六年；2003年農村最低生活保障制度建立，比全國全面建立的時間提前四年。自唐山城鄉居民最低生活保障制度建立以來，保障標準不斷提高，受益人數日漸增加。2013年全年唐山共發放低保資金4.2億元，覆蓋11.5萬戶19.1萬人，發揮了穩定家庭、穩定社會的積極作用。

（一）低保標準不斷提高

縱向來看，城鎮居民低保標準自1996年建立至今，已經14次提高標準，從1996年的140元，提高到現在的每人每月450元，是起步時的2.2倍；農村居民低保標準自2003年建立以來，已經7次提高標準，從2003年的800元提高到現在的每人每年2 900元，是起步時的2.6倍；隨著標準的提高，低保覆蓋面越來越寬，2006年城鄉居民享受低保人數為14.1萬人，2011年底增加至19.28萬人，增加了36.7%，隨著人們收入的提高，2012年人數有所減少。2013年低保標準再度提高，隨著標準的提高，受益人數也相應增加。具體數據（見下頁表1）。

（二）低保標準省內最高

橫向看，比較河北省各市的低保數據，唐山無論是城鎮的低保標準還是農村的低保標準，在河北各市中都是最高的，這與唐山在河北經濟實力第一還是比較相稱的。具體數據（見表2 [2013]年標準）。

從上述數據比較看，唐山城鎮居民低保標準比最低的市高了150元，比全省平均水平高出71元；農村低保標準比最低的市高出了1 400元，比全省平均水平高673元。而且，與其他市相比，唐山的低保標準已經實現了全市統一，縣區之間沒有區別，都按照較高的標準發放。而其他各市，不同縣區的標準是不同的，經濟條件好的縣區略高一些，經濟條件差的縣區略低一些。表中我們選的數據是最高的，如果將標準更低的縣區考慮進去，唐山比全省的平均水平高得還要多一些。

（三）建立了低保標準自然增長機制

為切實保障城鄉困難家庭的基本生活，從2011年1月起，唐山建立了城鄉低保標準自然增長機制。每年從10月份開始，由市民政局會同財政等部門，根據當年相關數據測定并提出下一年度城鄉低保標準調整意見，報市政府批準后公布執行。以上年度城鄉居民年人均消費支出為基數，按照30%～35%的國際通行貧困線比例，再參照上年度城鄉居民人均可支配收入、職工最低工資標準等因素，確定城鄉低保標準，具體測算公式為：城鄉低保標準=上年度城鄉居民人均消費支出×（30%～35%）+調整數。這樣就將城鄉低保標準的調整依據、調整周期和增長幅度納入規范化管理，從機制上確保了低保調標的科學性、公平性。

三、唐山城鄉居民最低生活保障制度與省外可比城市的差距

2013年，唐山的GDP為6 121.2億元，位居河北第一位，在全國排名第二十位。進行全國性的比較，我們選定的城市分別是遼寧大連，山東青島、煙臺，江蘇蘇州、無錫，浙江寧波，都是非省會城市并且在本省經濟總量排名位居第一、二位的。從唐山的發展目標來看，我們分析唐山存在的差距，常常以這幾個城市作為標桿，進行對標。唐山的城鄉居民最低生活保障制度與這幾個城市進行比較，還是有一定差距的。

（一）保障標準還比較低

盡管唐山和自己比標準在向上提，在省內比保障最高，我們的低保發展成就喜人。但是，放眼全國，同國內幾個可比城市進行對比，我們就發現了差距：從絕對值看，唐山的城鎮居民低保標準在這幾個城市中是最低的，比最高的蘇州低了180元/月，農村居民低保水平僅比煙臺略高，遠遠低于蘇州、無錫、寧波等城市。具體數字（見表3 [2013]年標準）。

從相對值看，我們比較一下城鎮居民低保標準與該市最低工資標準的比例。唐山城鎮居民低保標準相當于唐山市最低工資標準的34%，蘇州為41%，大連為40.7%，無錫為40.5%，寧波為40%，青島為39%，煙臺為36%。因此，從相對值看，唐山確定的標準和這幾個城市比也偏低，還有提升的空間。

（二）城鄉之間低保標準尚未統一

從這幾個城市看，2011年蘇州、無錫成為江蘇首批實現城鄉低保標準并軌的城市，領先于全國；2012年寧波成為浙江首個全面實現城鄉低保一體化的城市。而目前，唐山城鄉之間的低保標準差距相對還比較大，城市每人每月達到了450元，農村只有242元，相差208元，城鎮幾乎是農村的一倍，這不利于消除城鄉差別，不利于城鄉一體化進程的推進。

（三）人員機構不足

低保的審批和發放，要求實現百分之百的入戶調查核實，收入核實工作政策性強、涉及面廣、工作量大，任務相當艱巨，需要大量的時間和人力，人員機構不足是一個現實問題。很多鄉鎮基層單位，僅設一名民政員，一個人要負責所有的民政局事務，要實現低保戶百分之百入戶調查是根本不可能的。

四、做好最低生活保障工作，提升唐山民生保障水平的對策建議

（一）逐步提高低保保障水平

一是完善低保標準與物價水平、最低工資標準等重要民生指標的聯動機制，適時進行調整，確保城鄉低保標準與當地居民人均可支配收入呈良性正比增長，讓群眾不斷分享改革發展的新成果；二是可以針對一些具有特殊困難的特殊人群采取一些補充性的措施，如蘇州市曾采用不定期地增發一個月的低保金，提高局部的低保水平；對于那些無固定收入和低于當地城鄉低保標準的重殘人員給予特殊的生活補助等；三是引導和提高失業、無業人員就業脫貧。鼓勵低保家庭中有勞動能力的人員積極就業，這是治本的措施。應當使城市低保救助政策和再就業政策的銜接更加合理，推進建立就業與城市低保工作聯動機制。

（二）縮小城鄉差距，逐步實現城鄉一體化

城鄉低保一體化是最低生活保障制度的發展趨勢，我們應借鑒先進地區的經驗，整合城鄉低保制度，統籌城鄉低保標準，逐步實現城鄉低保的一體化。對于農村居民來說，低保標準城鄉一體化不僅是多了一份資金保障，更為重要的是，展示出一種消除城鄉壁壘的姿態?？梢哉f，城鄉低保一體化建設對于整個社會保障的一體化建設具有先導性意義，也會為實現城鄉一體化奠定基礎。

（三）加強低保工作機構和隊伍建設

從全國看，目前，福建、湖北、山西、重慶、內蒙、吉林等省市民政部門專門設立了低保管理中心，作為一個下屬事業單位，專職負責城鄉低保工作，從機構編制、人員及辦公設備等方面予以保障。低保管理中心是一個直接服務于民生的部門，尤其是服務于最底層的民眾的基本生存需要，有必要加強。同時要加強對低保工作人員進行有效的崗前培訓和在崗培訓，優化服務人員的工作效率和工作素質，讓他們能夠準確把握低保政策精神，明確低保工作是社會保障體系的基礎性工程，關系特困群眾的基本生活，更是關系國家改革、發展、穩定大局的大事。

（四）加強社會監督力度，規范城鄉低保工作

因制度體系不健全、監督機制不完善等原因，基層個別地方在城鄉低保申請、審核、審批過程中，存在人情保、關系保等違規違紀現象。因此，應運用法律、行政手段加大打擊懲處力度，加強社會監督、輿論監督，推動城鄉低保工作成為政府一項“陽光工程”，杜絕任何形式的人情保、關系保現象。同時，要利用現代信息技術，建立信息化數據庫和動態服務平臺，提高低保工作管理的效率。民政部門可以與統計、公安、工商、社保、房產、金融等相關部門建立城鄉居民家庭經濟狀況核對機制，建設城鄉居民家庭信息的部門之間比對、共享“綠色通道”，建立信息化網絡平臺，以便核對城鄉低?；蛏暾埖捅ο蟮募彝コ蓡T、家庭收入和家庭財產等基本狀況，科學準確認定城鄉低保對象。