民族地區法治型行政文化構建路徑分析

摘要：

加強民族地區行政法治建設、構建法治型行政文化成為全面推進依法治國的必然要求。但民族地區“人治型”行政文化、重視權力—義務關系等制約因素，造成了法治型行政文化構建的艱巨性。為此，民族地區法治型行政文化的構建應堅持創新和變革之路。

關鍵詞：民族地區；法治；行政文化

中圖分類號：D63文獻標志碼：A文章編號：1008-2921（2015）04-0071-04

收稿日期：2015-05-06

基金項目：2014年度國家社科規劃課題西部項目“六盤山集中連片特困地區生態文明制度體系建設研究”（14XMZ069）。

作者簡介：

賈德榮（1973-），男，寧夏隆德人，中共寧夏回族自治區委黨校法學教研部副教授，主要從事政府法治研究。

建設中國特色社會主義法治體系、建設社會主義法治國家是黨的十八屆四中全會《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》）確立的全面推進依法治國的總目標。這是我國對政治社會發展規律的深入把握，是一種全新的政治生態分析框架。其中，行政文化是中國特色社會主義法治體系的重要組成部分。民部地區受特殊的行政生態、經濟因素、地理環境和民族條件的影響，形成較為獨特的行政文化。這種文化，既有與全面推進依法治國精神相融的地方，也有相背離的情形。因此，在全面推進依法治國的今天，積極構建民族地區法治型行政文化成為法治的內在要求。

一、構建民族地區法治型行政文化的價值意蘊

全面推進依法治國，離不開體現法治意識與法治價值的行政文化的支撐。需要拋棄行政文化中一切忽視法治精神、違背法治價值的負面因素，構建能夠適應和促進依法治國需要的正能量，即需形成法治型行政文化。民族地區行政文化的價值是整個社會價值體系中的子系統，它即表現為民族地區公民與本地區行政文化之間的需要與滿足的對應關系，又表現為民族地區行政文化對民族地區公民有價值的、可滿足民族地區公民需求的基本要義。在全面推進依法治國的今天，我們應正確認識構建民族地區法治型行政文化的重要價值。

1.國家治理體系和治理能力現代化建設的有力保障

黨的十八屆四中全會《決定》強調，“全面推進依法治國是實現國家治理體系和治理能力現代化的必然要求”。國家治理體系，是黨領導人民管理國家的制度體系，包括政治、經濟、文化、社會、生態和黨的建設等領域的邏輯體系嚴密的體制、機制和制度安排。國家治理能力則是運用國家制度管理社會各方面事務的能力，包括改革發展穩定、內政外交國防、治黨治國治軍等各個方面。當前，我國正處于改革的關鍵期和深水區，社會矛盾多發突發，面臨的挑戰前所未有。破解發展中的各種矛盾和沖突，維護社會和諧穩定，考驗著黨和政府執政與管理的能力和水平。其中，國家治理體系和治理能力的現代化是一個重要體現，法治型行政文化則是這種現代化的有機組成部分。因此，在民族地區法治型行政文化構建過程中，其核心問題是將這一過程納入國家治理體系和治理能力現代化建設軌道，置于全局之中，通盤考慮。

2.民族地區深入推進依法行政、加快建設法治政府的核心要素

當前多元的價值觀、多樣的生活方式，需要先進的行政文化凝心聚氣共同治理。在全面推進依法治國的今天，這種先進的行政文化就是法治型行政文化。深入推進依法行政、加快建設法治政府需要強大的法治型行政文化做基礎。由于地域、歷史和文化的原因，與發達地區相比，民族地區的發展仍然處于較低層次和水平，封閉式、人治式的行政文化仍然有一定的土壤。因此，在民族地區構建法治型行政文化正是為了以共同認可的行政價值觀、法治觀整合處于多樣狀態下的少數民族群體的行政意識，充分調動各方面積極因素，把各個分散的反映法治型行政文化要義的思想觀點統一起來，凝聚成一股強大的精神動力，推動民族地區深入推進依法行政，加快建設法治政府。

3.弘揚民族地區優秀文化的重要途徑

民族地區受特殊的自然人文環境影響，每一個民族都擁有獨特的文化資源，并深深影響著本民族的生產生活。積極引導這種多樣化的文化態勢，得到民族地區多數社會成員認同的文化，是當今民族地區行政文化建設中的突出問題。通過民族地區法治型行政文化的建構，能夠在全社會最大限度地形成文化共識，培育法治信仰，用寬容理性的態度看待和處理問題、化解矛盾，有利于在尊重差異中擴大社會認同、在包容多樣中增進思想共識，增強法治觀念。通過繼承和發揚各個民族優秀的、先進的文化，可以培育各少數民族文化的核心發展優勢。

二、構建民族地區法治型行政文化的現實困境

傳承性和連續性幾乎是每一種行政文化都具備的屬性，新的行政文化總是在批判繼承傳統行政文化的基礎上形成和發展起來的。現實中，民族地區的一些行政文化內容與現代行政法治的要求存在矛盾或對立，體現出與現實的矛盾和沖突，也阻礙了民族地區法治型行政文化構建的進程。

1.“人治型”行政文化還有一定的影響力

縱觀人類社會，法治和人治是一對對立的社會治理方式。民族地區深受儒家思想熏陶，講究和諧、仁愛，淡漠法治。這種思想一直主宰著民族地區行政環境，使得政府在管理過程中習慣人治方式。新中國成立后，隨著社會變革，“人治型”的行政文化雖然發生了明顯的變化，但傳統行政文化深厚的底蘊，使得“人治型”色彩在民族地區仍有一定的影響力。在這種行政文化的影響下，構建法治型行政文化缺乏充分的法治土壤。

2.重視義務履行，忽視權利保障

民族地區行政文化中，強調義務本位權力本位，私權利被置于次要地位，私權利的實現依賴于對某種義務的充分履行和對權力的頂禮膜拜。這樣一種思想觀念造就了社會大眾重視國家權力輕視自身權利，國家權力高居主宰地位，個體權利只是服務于國家權力的一種工具。權力的運行首先不是為了維護權利。在這種以權力至上、義務本位為特征的權力本位的價值體系中，強調權力的至上性，法律被置于次要地位。權利觀念淡漠，并潛移默化地滲透在社會生活的各個領域，阻礙著民族地區法治型行政文化的建設。

3.民族地區文化的內聚性，增加了行政文化建構的難度

民族地區生存環境相對閉塞和艱苦，較少遭受外族的侵入和壓迫，使得每個民族個體對民族群體產生了強烈依賴感。作為反映本民族精神特質的民族文化，必然要體現這種民族的情感，從而使得民族地區的民族文化天生具有一種內聚性。這種特性造成民族文化既能有很強的向心力，使它不斷延續，也容易形成封閉的文化氛圍，很少與其他文化進行交流，自身文化發展緩慢，甚至有滅失的危險。這在一定程度上可能成為排斥新觀念、新思想的消極力量，其結果必然導致先進行政文化在民族地區認同受阻，法治型行政文化建構的難度也會大大增加。

4.行政規則意識較弱

在民族地區，不管是行政機構還是普通民眾，大多表現出明顯的弱行政規則指引性特征，對法律缺乏熱情，缺少對規則的遵循，對法律和規則更多表現為一種情感需要，依賴或重視的是法律的強制性。行政組織的曲義執法、隨意執法、選擇性執法，使得大眾對政府表現出更多的不信任，甚至排斥。即便公共事務涉及自身利益，公眾也鮮有參與機會。行政組織樂于制造規則與制度以回避行政風險，盡管是一些供給遲緩的過剩的規則、制度和程序，行政執法者會通過選擇性執法把一般性的規則規定變通成特殊性的結果。

5.民族地區宗教信仰的普遍性，造成行政文化重構的艱巨性

我國憲法賦予每個公民有宗教信仰的自由。我國55個少數民族都有信教群眾，甚至有些民族全民信教，宗教在民族地區影響深遠。宗教在少數民族社會生活的各個領域都有不同形式的體現和影響，使信教群眾的思想和觀念局限在宗教領域中，直接影響民族地區大眾對先進行政文化的認同。這種文化特質對法治型行政文化有著天然的不兼容甚至排斥，對法治型行政文化建構的阻礙作用不可低估，其艱巨性顯而易見。

三、構建民族地區法治型行政文化的路徑選擇

1.培育行政法治理念

行政法治理念是法治型行政文化思想具體化的基本方式，對政府行為的價值取向和模式有重大影響。

一是要構建完善的行政法治理念生成機制。行政法治理念在本質上必然表現為與行政法治和市場經濟相適應的主體精神。為此，要打破國家與社會的一元格局，使國家和社會分離，培養行政法治文化，培養公眾的民主參與和公共意識，為民族地區法治型行政文化的建構提供社會土壤；要大力發展民族地區經濟，為行政法治理念的生成提供基礎條件。要加快產業結構的優化調整，把生態旅游經濟和特色經濟放在優先發展位置。要重視投資和消費協調發展，努力形成協調發展的模式；要完善公民的民主參與和利益表達機制。通過廣泛有效的民主參與和利益表達，提高對建構法治型行政文化的認同感和歸屬感。

二是要樹立法治型行政文化理念。針對民族地區行政文化受內聚性特質和宗教影響較深的局面，消除建構民族地區法治型行政文化的阻礙，必須要樹立法治型行政文化理念，培育健康的行政法治心理。應該在民族地區樹立憲法和法律至上理念，維護憲法和法律的權威。樹立開放統一的市場觀念，協調好各個民族的利益關系，維護好各個民族受教育和宗教信仰等權利，尊重每個民族的習俗和文化。要正確處理國家制定法與民族習慣法的關系，使二者不斷融合，減少和消除沖突，達到良性并存。

2.重視法治型行政文化價值的締造

法治型行政文化的發展方向受法治價值取向的決定。在全面推行法治的背景下，建構民族地區法治型行政文化必須以締造法治型行政文化價值為前提，在價值上應著力實現以下轉變。

一是從鄉土型行政文化向法治型行政文化轉變。民族地區重人治、重倫理的鄉土型行政文化要實現現代轉型和重構，要建構法治型行政文化，形成辦事依法、遇事找法、解決問題用法、化解矛盾靠法的良好環境。

二是從封閉型行政文化向開放包容型行政文化轉變。民族地區較封閉、艱苦的生活環境，造就了保守封閉的行政文化。法治型行政文化是開放包容的文化，是博采眾長符合法治發展要求的文化。民族地區法治型行政文化的構建，要求全面推行政務公開，創新地方治理，打破地區界限和思想堡壘，確立開放包容的思想胸襟。

三是從權力型行政文化向權利型行政文化轉變。政府應樹立平等思維、權利思維、規則思維、責任思維，把公眾合法權益的維護和實現作為一切工作的出發點和歸宿。應充分尊重公民的權利，平衡協調權力與權利的關系，使行政行為更多體現法治氛圍和人性色彩。

四是從管控型行政文化向服務型行政文化轉變。政府就是服務，要求政府重視公眾意愿，提供更多的公眾參與渠道和方法，暢通公眾利益表達空間，正確處理政府與市場的關系，打破政府壟斷一些領域的局面，實現政府作為社會服務人的角色。

3.加強法治的引領和保障作用

一是加強民族地區立法，全面推行良法之治。文化是一種內心信念，文化只有外化于行，才能真切體現其價值和功能。法律作為傳遞文化的基本載體，在建構法治型行政文化過程中，必然發揮基礎性保障作用。民族地區行政立法，應圍繞“四個全面”的基本要求，并結合區情，做好立法規劃計劃的制定和實施，提高立法的針對性；要健全和完善人大立法的工作體制機制，發揮人大在立法工作中的主導作用；完善政府立法制度，明確政府立法的權力邊界；完善立法的公眾參與機制、立法協調溝通機制和立法效果評估機制，提高立法的科學性民主性；提高立法技術，完善立法程序，提高立法質量。

二是營造嚴格規范公正文明的執法環境。要繼續轉變政府職能，盡快制定、頒布和推行政府權力清單，把權力關在制度的籠子里，防止權力變異。要加強行政執法體制改革，合理配置執法權力，適度集中執法權力，強化執法主體建設，加強社會組織力量，實現執法規劃化。要健全和完善行政決策制度，完善重大行政決策程序，構建行政決策責任追究制度，實現行政決策法治化。要加強執法監督，擴大公眾參與的途徑和方式，加大行政追責的力度，使行政權力在法治框架下有效運行。

三是實現司法獨立，樹立司法權威。要改革司法體制，打破按地域設置司法機構的模式，對一些特殊地區可以不按行政區域設立司法機構。要建立司法人員履職保護機制，保證司法權得到依法獨立行使，以強化司法權，去除司法權行政化、地方化的現象。要暢通渠道，保證公眾參與司法活動，實現社會力量對司法權的監督，逐步樹立司法權威。要健全檔案制度，全程記錄案件辦理情況，對干預司法活動的行為，不管涉及到誰，都要依法予以記錄，并視情節輕重予以追究。

4.吸收和借鑒先進行政文化

在法治成為社會普遍遵循的國家治理方式的今天，政府面臨的競爭越來越激烈，壓力也越來越大。為了在競爭和壓力中樹立政府權威和公信力，法治型行政文化的建構無疑是適應這一環境變化的基本要求。對民族地區來說，如果排斥外來文化，在法治型行政文化建構過程中把自己封閉起來，只會延緩法治型行政文化的發展。為此，應客觀準確掌握其他國家和地區先進的行政文化，吸取其合理成分和成功經驗。通過吸收和優化國內外先進的行政文化，豐富和完善民族地區行政文化價值取向。

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