關于加強行政執法隊伍建設的思考

馬欣

摘 要：行政執法隊伍是落實依法行政、推進法治政府、建設法治國家的重要力量。河南省政府高度重視，采取多種有效措施大力加強行政執法隊伍建設，取得了突出的成效，一支能夠依據法律要求、實現政府管理職能的強有力的隊伍已初具規模。但我們也要清醒地認識到，與人民群眾的要求、與建設法治國家的要求相比，行政執法隊伍在人員素質、執法手段、監督力量、經費投入等方面還存在明顯的不足，今后依然需要在提升素質、加強管理、創新機制、增加投入等方面下力氣繼續努力。

關鍵詞：行政執法隊伍；依法行政；思考

黨的十八屆四中全會吹響了全面推進依法治國、建設社會主義法治國家的號角，其中，依法行政、建設法治政府是全面推進依法治國、建設社會主義法治國家的重要組成部分，而加強行政執法隊伍建設則是落實依法治國、依法行政的必然要求。行政執法隊伍是依據法律要求、實現政府管理職能、保障人民群眾切身權利和利益的重要力量，在社會政治經濟生活中發揮著舉足輕重的作用，也與人民群眾的日常生活緊密相連、休戚相關。經過近一二十年的努力，河南省政府在加強行政執法隊伍建設的進程中進行了積極的探索，取得了一定的成績。然而，當前行政執法隊伍中存在的問題還很突出，需要下大力氣去想辦法、去解決難題，為深化依法行政、推進法治政府、建設法治國家做出應有的貢獻。

一、加強行政執法隊伍建設的基本做法

近年來，河南省政府高度重視加強行政執法隊伍建設，積極探索提升行政執法隊伍整體素質和執法水平的方式方法，通過實施行政執法人員資格管理制度，堅持持證上崗、亮證執法；強化行政執法人員專業培訓，提高行政執法人員執法水平；實行行政執法人員媒體公開，加強對行政執法人員的監督管理等舉措，行政執法隊伍建設取得很大的成效，一支強有力的行政執法隊伍已初具規模。

1.實施行政執法人員資格管理制度，堅持持證上崗、亮證執法

為了提高行政執法人員的素質、規范行政執法的行為、提升行政執法的水平，1997年，河南省政府向全省各級行政機關和行政機關工作人員下發了《〈河南省行政機關執法條例〉實施辦法》，這是河南省實行行政執法人員資格管理制度的發端。根據《辦法》的要求：“行政機關工作人員上崗執法，必須按照《行政執法條例》的規定經過行政執法培訓和考核。”“經考試和考核合格，取得‘河南省行政執法證的，方可上崗執法；未經執法培訓或者經考 試、考核不合格，未取得‘河南省行政執法證的，不得上崗執法。”自實行行政執法人員資格制度以來，河南省、市、縣三級政府積極主動地承擔了行政執法人員的培訓工作，多次對行政執法人員進行法律知識、依法行政、文明執法等方面的培訓，內容包括行政執法概述、《中華人民共和國行政訴訟法》《中華人民共和國行政處罰法》《中華人民共和國行政強制法》《城市道路管理條例》《河南省行政機關執法條例》《〈河南省行政機關執法條例〉實施辦法》等，這就從源頭對提升行政執法人員的素質起到了有效的保障作用。

在行政執法的過程中，行政執法人員必須出示自己的“河南省行政執法證”來表明身份，即所謂的“持證上崗、亮證執法”，沒有出示“河南省行政執法證”的，則意味著違反了行政執法程序，公民、法人和其他組織不僅可以拒絕行政執法人員的執法要求，還可以向各級政府的法制機構進行投訴和舉報，對責任人依法進行查處，這就起到了在行政執法的過程中規范、約束行政執法者行為的作用。

實行行政執法人員資格管理制度的效果明顯，河南省各地在遵照執行的同時，又依據自身情況，因地制宜地制定了本地區的行政執法證件管理辦法，比如，洛陽市結合實際情況，制定了《洛陽市行政執法證件管理辦法》。這些措施的制定和實施為提高行政執法人員素質、規范行政執法人員行為起到了有益的促進作用，也促使行政執法人員依法、合理行使職權，保障人民的合法權益。

2.強化行政執法人員專業培訓，提高行政執法人員執法水平

行政執法行為具有專業性、技術性和法律性的特點，行政執法人員在執法的過程中，除了要具備一定的法律知識以外，還要掌握本部門、本單位所屬領域的專業技術知識，若不具備，在執法的過程中就很難保證做到公平公正公道、合理合法合情。其結果不但會給人民群眾留下不好的印象，也會使執法效果大打折扣。

針對行政執法人員執法能力不高的問題，河南省各地區、各部門、各單位圍繞增強執法人員業務素質、提高執法能力這一重點普遍開展形式多樣、豐富多彩的培訓活動，極大地提高了行政執法人員的業務能力。比如，洛陽市新安縣煙草專賣局實行每周學習制度，組織專管員認真學習煙草專賣方面的法律法規、案件辦理、真假煙鑒別、市場監管等多種業務技能，將日常學習培訓與“專賣執法大練兵”有機結合，打造學習型專賣管理隊伍，并且定期開展業務知識測試，有效提升了專賣隊伍依法行政工作能力和水平。周口市畜牧局為切實提高和規范畜牧獸醫綜合執法辦案水平和能力，聯合市政府法制辦舉行了全市畜牧獸醫行政執法培訓班，培訓聘請專家對畜牧獸醫行政處罰文書的制作、案例分析和行政執法辦案技巧及飼料、獸藥和動物衛生監督執法監督工作重點進行專題講解，并召集執法骨干分組座談，交流執法工作經驗、學習心得。培訓在豐富學員的法律知識、提高執法辦案能力、提升案卷制作水平等方面起到了極大的促進作用。

3.實行行政執法人員信息公開，加強對行政執法人員的監督管理

對行政執法人員進行的監督管理，即對行政執法人員實施的行政執法行為是否符合行政法律法規，違法行為是否予以糾正的監察與督促活動。這種監督管理是非常必要和必需的，能夠督促行政執法人員規范自己的行為、依法行政。

在日常生活中，一些行政執法人員在執法過程中存在執法行為問題，有的人不依法律規定執法，只憑主觀意愿；有的人不能公正執法，受到外界干擾；有的人態度粗暴、惡劣，與群眾發生矛盾。為杜絕此類問題的發生，就必須發動人民群眾，加大社會監督力度是非常必要的。沒有監督和管理，執法行為就有陷入無序、違法和混亂的危險境地的可能。

2008年，為加強行政執法隊伍建設，提高行政執法人員素質和行政執法水平，鄭州市人民政府出臺了《關于進一步加強行政執法隊伍管理工作的通知》。《通知》從實行行政執法隊伍執法主體資格認證制度、強化行政執法人員資格管理、加強行政執法人員業務培訓、推進行政執法交流、強化行政執法監督檢查等七個方面對加強行政執法隊伍管理作出了安排和部署，并對違法違紀現象的懲治處罰提出了確切的依據，是實行依法執法、文明執法、廉潔執法的規范性文件。

為順應《通知》的要求，2009年河南省政府法制網開通了“河南省行政執法人員個人信息查詢”系統。該系統公布可查詢的信息包括執法人姓名、執法證編號、工作單位、所屬地區等，同時還可查詢“河南省行政執法單位持證人數”的信息。系統支持模糊查詢，不必每項都輸入，可以只輸入姓名或編號。“河南省行政執法人員個人信息查詢”系統的開通標志著行政執法人員的資格管理得到了進一步的規范，為人民群眾能夠參與公共事務管理、監督行政執法人員行為打開了暢通、便捷之門。

為進一步加強對交通系統行政執法隊伍的監督管理，河南省交通廳出臺了《河南省交通行政執法人員行為準則及違規處理規定》。《規定》從儀容風紀、文明服務、嚴格執法、廉潔從政等方面對交通行政執法人員提出了要求，并設立了舉報電話，隨時接受人民群眾的舉報和投訴，并將違反相關規定的交通行政執法人員的處理情況及時向社會公開。

二、當前行政執法隊伍建設存在的主要問題

河南省在行政執法隊伍建設的過程中，積累了經驗，取得了一定的成績，但在人員素質、執法手段、監督力量、經費投入等方面還存在明顯的不足，仍然存在諸多問題，這些不足和問題影響了行政執法隊伍在人民群眾中的形象，給深化依法行政、推進法治政府帶來不利因素。

1.行政執法隊伍素質參差不齊，制約著依法行政水平的提升

行政執法隊伍中不乏高學歷、高素質的執法人員，他們能夠嚴格依法行政，妥善處理案件，維護了執法的公平公正。但從網絡報道的行政執法人員與人民群眾的一些矛盾案件及人民群眾對行政執法人員的印象和觀感來看，行政執法隊伍整體來說素質不高，有待提高，這具體體現在以下幾個方面：一是進入行政執法隊伍的門檻較低，沒有明確的學歷要求，一部分低學歷的人員進入行政執法隊伍中，雖然也經過了培訓和學習，但囿于自身的文化、教育、知識、見識和能力的局限，不能對法律法規知識及相關的專業知識進行很好的理解和掌握，這就導致在執法的過程中會不可避免地出現偏差和疏漏。二是由于對行政執法隊伍的偏見，一些高學歷、高素質的人才不愿從事行政執法工作；由于行政執法機構的目光短淺，對于大力引進高學歷、高素質人才不夠重視，這些都導致行政執法隊伍中專業人才的緊缺，尤其缺乏技術型、專業型、法律型的人才，特別是一些偏遠落后地區的執法隊伍中，大專學歷畢業的執法人員都不多。三是一部分行政執法人員為人民服務的宗旨觀念淡漠，沒有認識到自己是人民的一員，來自人民，執法工作的本質是“為民執法”，反而受“官本位”思想的深刻影響，認為自己是“執法者”，有一種高高在上的優越感，面對被執法人員時，面容冷漠、語言生硬、態度惡劣、方式粗暴，給人民群眾留下了極其不好的印象，造成了行政執法人員與人民群眾距離的鴻溝。四是廉潔執法意識不高。作為行政執法人員，代表的是法律的莊嚴，只有自己懂法、知法、守法，才能更好地執法。然而，受社會不良風氣的影響，一些行政執法人員的思想觀念被腐蝕，在執法過程中或收受賄賂、徇私舞弊，或對行政相對人吃、拿、卡、要，有法不依、執法不嚴、違法不究，既違反法律的要求，又損害了人民的利益，可謂影響惡劣。五是一些行政執法人員不注重學習提高自身業務素質，工作缺乏責任心，執法行為拖拉，影響執法的效率。

2.執法的方法和尺度把握不好，執法效果不盡如人意

行政執法不是冷冰冰的、機械化、程式化的過程，是需要和人打交道的，是受到被執法人知識水平、心理素質及當時執法環境影響的。縱然有了相當水平的法律知識和專業理論，這并不意味著就能很好地進行執法。

一是執法需要堅持原則性與靈活性相統一的原則。2014年，商丘市民權縣一對夫妻因運輸大貨車超載、改裝，民權超限站對其進行了處罰，并要求卸掉大貨車上超載的貨物；然而車主夫妻卻因為不愿卸掉超載的貨物，在和民權縣超限站三番五次溝通無果的情況，抱著絕望的心情服毒自殺，最終造成了一人死亡的悲劇結果，引起社會輿論嘩然。縱觀這一執法過程中，民權縣超限站實施的執法并無明顯過錯，所有處罰和決定都是有理有據、依法而行，然而造成這樣的結果卻讓人唏噓不已。這是為什么呢？我們知道，執法必須堅持原則性，有法必依、執法必嚴，這是法律的底線，是維護法律尊嚴的需要。離開原則性談執法，便是無源之水，無本之木。但是，執法也需要堅持靈活性，在執法的過程中注入人文關懷，能夠消除被執法者心中的不滿和怨恨，體現了社會的文明和進步，能夠更好地促進法律的貫徹、落實和執行，是體現法律效力的重要保障。執法人員應有這樣的覺悟和認識，在執法過程中既要有洞察力和應變力，又要堅持原則性和靈活性相統一的原則。

二是執法要堅持文明執法。近幾年，關于城管執法的負面新聞撲面而來，大部分都是與其暴力執法有關，或是暴力拆遷普通居民的房屋，或是暴力驅逐小攤小販的無證混亂擺攤，或是暴力清理占道經營。總之，執法的暴力性使城管這一執法隊伍走到了人民大眾的對立面。可以說，在執法的過程中，堅持了文明執法，才有可能獲得人民群眾的支持、尊重與配合，才能保證執法的效果。

3.執法經費投入缺乏保障，監督管理制度還不完善

一是當前行政執法機構編制有限，受在編行政執法人員少而實際工作中所需要的行政執法人員多的困擾，一些行政執法機構大量招聘合同工、臨時工來承擔行政執法工作，這樣雖然滿足了工作的需要，但也造成了一些問題： 合同工、臨時工的素質、能力、水平參差不齊，無法保證行政執法的效果；借用來的合同工、臨時工的收入沒有政府財政經費的支持，需要行政執法機構實行自收自支的經費保障體制，為了從被執法人身上撈取利益，在行政執法過程中存在執法隨意性大、“罰款養人”“趨利執法”的不良現象。

二是行政執法人員的監督管理制度不夠完善。目前，普遍存在著從事行政執法的人員資格沒有明確的條件要求，執法人員的培訓和考試沒有硬性的規定和措施，執法人員的考核和檢查沒有具體的執行辦法，執法人員的激勵機制還不健全，種種缺失造成目前行政執法隊伍的監督管理相對懈怠和落后。因此，黨的十八屆四中全會明確地指出：“嚴格實行行政執法人員持證上崗和資格管理制度，未經執法資格考試合格，不得授予執法資格，不得從事執法活動。嚴格執行罰繳分離和收支兩條線管理制度，嚴禁收費罰沒收入同部門利益直接或者變相掛鉤。”各級、各類行政執法機構要堅決按照中央文件精神的要求，將這些要求落實到位，真正地起到強化行政執法隊伍建設的作用。

三、加強行政執法隊伍建設的建議

世易時移，隨著社會的不斷發展進步，行政執法不可避免地遇到許多新情況、新問題；黨的十八屆四中全會又作出了全面推進依法治國、建設社會主義法治國家的重大決定，這些既是對行政執法隊伍提出的嚴峻挑戰，又是對行政執法隊伍寄予的更高要求。因此，塑造一支正規化、專業化、職業化，忠于黨、忠于國家、忠于人民、忠于法律的行政執法隊伍十分必要、迫在眉睫。

1.嚴把“入口”，暢通“出口”，科學配備行政執法隊伍

為了提高行政執法隊伍的整體素質，最有效、最快捷的辦法就是從源頭上做起，嚴把進人的“入口關”，制訂具體的、切實可行的進人資格、條件和要求，將一批高素質、高學歷、專業化的人才招錄進隊伍中，杜絕隨意進人的現象，防止低素質、低文化的人混入隊伍。具體來說，就是要實行凡進必考制度，只有考試合格者才能進入行政執法隊伍中。由省政府法制部門聯合人事主管部門，制定出全省招錄行政執法人員的統一標準，其中對參加考試人員的學歷、年齡、專業、身體素質和體能標準等要做出明確的規定，并編制一套適合行政執法隊伍建設的考核評價體制，然后在規定的時間內進行全省的統一招錄筆試、面試及身體測試，最后擇優錄用。通過這一舉措的實施，相信必然會為行政執法隊伍注入新鮮的血液，提升隊伍的整體素質和水平。

在嚴把隊伍“入口”的同時，還要暢通隊伍的“出口”。即，加入隊伍不是進了保險箱、拿到了鐵飯碗，各級的行政執法機構要對本部門的執法人員在思想觀念、工作態度和生活作風等方面的表現要進行及時評價和追蹤，對于那些工作表現差的、群眾反映意見較大的，相關部門應進行誡勉談話。誡勉談話后一段時間內若無明顯改進、提高的，應采取措施予以處理。同時，對于不適合在行政執法隊伍中工作的人員要及時進行調整調動，一些工作散漫、紀律松弛，群眾口碑惡劣，文化、業務素質低下，嚴重違法、違紀的執法人員要堅決予以調離或辭退。

2.不斷加強教育培訓，提高行政執法隊伍能力素質

加強執法隊伍建設、提升行政執法隊伍能力素質的重要手段是進行教育培訓，并要堅持經常性、制度化的教育培訓。在教育培訓的手段和方法上，各部門、各地區可因地制宜開展內容豐富、形式多樣的活動，吸引執法人員主動學習，爭當學習型行政執法隊伍。

在學習內容上，主要強化三個方面：一是加強理想信念的教育。要始終用馬克思主義中國化的最新理論成果武裝執法人員的頭腦，樹立正確的世界觀、人生觀、價值觀，堅定社會主義理想信念，始終同黨中央保持一致，著力建設一支忠于黨、忠于國家、忠于人民、忠于法律的行政執法隊伍。二是加強專業業務的培訓。要堅持不懈地對執法人員進行法律知識、專業知識的教育培訓，知識是在不斷地進行更新和變化的，要有針對性地更新執法人員的法律知識和專業技能，有助于提高行政執法人員執法的能力和水平，提高辦案效率，也有助于塑造一支適應新時期要求的高素質的行政執法隊伍。三是加強作風建設。通過開展廉政教育，提高廣大執法人員遵紀守法、拒腐防變能力，能夠自覺抵御不良誘惑的侵蝕；開展群眾路線教育，牢固樹立執法為民理念，自覺維護人民群眾的利益，努力為群眾辦實事、做好事。弘揚愛崗敬業精神，教育廣大行政執法人員干一行愛一行，立足本職，將滿腔熱忱投入到熱火朝天的工作實踐中去，力爭成為一名合格的行政執法人員。通過一系列的學習培訓，目的在于打造一支思想覺悟高、專業業務精、服務態度好的行政執法隊伍。

3.落實依法、文明、廉潔執法，嚴格規范行政執法行為

行政執法人員的執法行為代表的是政府，體現的是政府與人民的親疏關系。在行政執法過程中，行政執法人員代表的不僅是自己，更代表了政府的形象和威信。因此，行政執法人員在執法過程中要嚴格遵守依法執法、文明執法、廉潔執法的要求，以規范的執法行為服務于民，取信于民，讓行政執法得到人民的認同。

一是要依法執法。有法可依、有法必依，執法人員一定要自覺遵守憲法和法律，按照規定和要求進行執法，維護法律的尊嚴。

二是要文明執法。法律面前人人平等，被執法者縱然違法違紀，但在人格上也是平等的；執法者僅是法律的執行者，面對被執法者沒有高高在上的特權和優越，在執法時一定要曉之以理、動之以情，善于換位思考，文明執法，這樣才能很好地解決被執法者和執法者這對矛盾。

三是要廉潔執法。要立場堅定，能夠經受住道義、權勢、金錢等的考驗，真正做到公平、公正執法，時刻維護法律的尊嚴，樹立執法人員的形象。

參考文獻：

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（作者單位：河南社會科學院政治與法學研究所）