環(huán)保專項資金績效審計現狀及原因分析

郭衍瑋

[摘要]環(huán)境問題日益成為社會關注的焦點，國家對環(huán)保專項資金的投入也隨之增加，通過績效審計能有效判斷資金使用的“經濟性”、“效率性”、“效果性”。本文在總結環(huán)保專項資金績效審計現狀的基礎上，分析了其存在問題的原因，并提出了改進建議。

[關鍵詞]環(huán)保專項資金;績效審計;評價體系

[DOI]10.13939/j.cnki.zgsc.2015.13.175

在生態(tài)環(huán)境日益嚴重的背景下：大范圍的霧霾，重度空氣污染以及水資源日益短缺的惡化，黨中央于2014年4月24日第十二屆全國人民代表大會常務委員會第八次會議修訂了《中華人民共和國環(huán)境保護法》，提出七十條細則，從監(jiān)督管理、保護和改善環(huán)境、防治污染和其他公害、信息公開和公眾參與、法律責任五個方面修訂了《環(huán)境保護法》，體現了我國對環(huán)境保護的日益重視;同時在2014年出臺了13項財政法律政策，其中一條提出中央財政今年安排100億元專項資金重點區(qū)域治理大氣污染。據資料顯示，我國環(huán)保支出規(guī)模增長十分迅速，2007—2011年國家財政支出中環(huán)保支出分別是995.82億元、1451.36億元、1934.04億元、2441.98億元、2640.98億元中國統(tǒng)計年鑒 2008—2012。，平均每年增長28.26%;環(huán)保支出占當年財政總支出的比重逐年上升，從2007年的2%增長到了2011年的2.42%，然而如此龐大的財政支出的經濟性、效率性、效果性如何，我們需要借用績效審計之手來得到答案。

1現狀分析

1.1理論研究現狀及存在的問題

隨著環(huán)境問題日益嚴重，環(huán)保專項資金投入日益增加，學者對環(huán)保專項資金績效審計的研究也呈現上升的趨勢（見表1），期刊發(fā)表論文從2007年195篇上升至2013年391篇，但總量還是相當有限的;同時質量水平也有待提高，一方面，相關程度低，以2014年期刊數為例，與環(huán)保專項資金績效審計直接相關的研究相當有限，大部分都是與財政績效審計直接相關;另一方面，所發(fā)刊物級別不高，所發(fā)刊物大都集中于核心B類期刊，審計研究僅僅有81篇來源：中國知網，訪問時間：2014年11月28日上午10點42分。，并且相關程度也不高。

目前理論研究成果主要集中在以下三個方面。

（1）制約績效審計的原因探討。該類研究是早期研究的重點，學者從績效審計事前、事中、事后三個角度分析存在的問題，總結學者的觀點，主要集中在三個方面：①審計范圍狹隘，房巧玲、王宜成（2013）、郭建平（2008）、張穎燕（2014）等人認為我國的環(huán)境審計僅僅局于財務審計和合規(guī)性審計，面臨的一個突出“瓶頸”是審計范圍通常局限于微觀層次，即以特定的環(huán)保單位和項目為審計對象，集中于資金運用過程的績效評價基本上不涉及宏觀、中觀層面環(huán)保專項資金主管部門對資金的配置活動這一前置環(huán)節(jié)導致審計評價只局限在資金的“運行績效”層面，忽視了資金的“配置績效”?？冃徲嬒鄬Χ院苌?，這與國際環(huán)境審計的發(fā)展是相脫節(jié)的;②財務管理不規(guī)范，胡晉湘（2011）、林琨（2008）、寧波市審計學會課題組（2014）等人認為在項目的立項上，有的項目申報單位采取編造虛假申報資料、多頭重復申報等手段，以套取國家環(huán)保專項資金為目的虛報亂報項目;③評價體系不完善，一方面環(huán)保專項資金績效評價指標體系中的指標不完整，另一方面環(huán)保專項資金績效評價難以設計通用的個性指標[廖上林（2009）、寧波市審計學會課題組（2014）、萬寅婧、潘鐵山、季成富、林業(yè)星、潘旻陽（2014）、劉良慧（2013）]。

（2）環(huán)保專項資金績效審計的評價方法探索。房巧玲、王宜成（2013）、賈卉（2013）、黃溶冰等（2012）、Reed，John（2014）、Huang，Rongbing、Li，Yuhui（2013）等人基于指標分類角度的基礎上，采用線性規(guī)劃模型、專家評判、調查問卷法、模糊綜合評判法等方法，對模型的具體運用進行了探討和闡述，以期為環(huán)保資金的績效審計從運行層面拓展到配置層面提供理論指導。

（3）環(huán)保專項資金績效審計的評價體系構建。學者基于評價方法的基礎上，主要依據資金設立過程或者資金支持項目為分類建立定性、定量的評價指標。劉良慧（2013）結合邏輯框架法的邏輯層次來組合項目財政環(huán)保資金項目的績效指標，使原本零散的指標之間產生邏輯上的聯(lián)系，形成一套完整而明細的績效指標體系;沈會山、潘南明、黃章富、楊瓊花、李景杰、王淑君、盧創(chuàng)新、陳際帆（2012）采用目標預定與實施效果比較法，在將現行環(huán)保專項資金支持項目分成六大類的基礎上，構建了適用于當前我國環(huán)保專項資金項目特點的績效評價指標體系;周豐（2010）采用“沃爾評分法”的基本原理對評價指標體系的路徑進行了構建，圍繞財政資金的投入、過程、產出和結果四個環(huán)節(jié)分析財政資金支出的經濟性、效率性和效果性。

但是對環(huán)保專項資金績效審計的研究往往與其他環(huán)境審計和績效審計類型的研究混在一起，針對性不強，專門針對環(huán)保專項資金績效審計的研究屈指可數。

其次，大多文獻都集中于環(huán)保專項資金績效審計的評價體系構建研究，但由于影響環(huán)境的因素多種多樣，因素的復雜性決定了研究的困難性，研究者所站的角度不同，使用的研究方法不同，選取的指標也是不一樣的，目前尚沒有一套科學統(tǒng)一的投資項目績效審計評價指標體系及評價標準。即只有財務指標，沒有非財務指標;只有歷史指標，沒有未來價值指標;綜合性指標多，單項指標少，缺乏“預警”指標。

再次，與有關學科融合較少。環(huán)保專項資金績效審計主要站在會計、審計的角度展開研究，但環(huán)保專項資金績效審計的發(fā)展不光與審計的發(fā)展息息相關，海域環(huán)境經濟學、環(huán)境管理學、環(huán)境法學等學科的發(fā)展密切聯(lián)系。

最后，在我國現有研究多為規(guī)范研究，缺乏實證研究和案例研究，尤其缺乏對我國環(huán)保專項資金績效審計實踐現狀和問題的調查以及深層次的案例分析。

1.2績效審計實踐現狀及存在的問題

審計署基于審計流程展開環(huán)保專項資金績效審計（見圖1），從審計署公開的2001年至2013年的審計公開結果來看，截至目前，環(huán)保專項資金局限于“合規(guī)性、合法性”審計，對“經濟性、效率性、效果性”涉及程度不夠深入。同時早期的審計公告并沒有專門一個板塊闡述環(huán)境審計，大部分都與民生項目放在一起闡述，直至2008年才設立一個單獨板塊“環(huán)境保護專項審計調查情況”公開審計結果。

從公開的具體內容來看（見表2），一方面公開數據不夠完整，尤其是投入資金這一欄，只有五年公開了數據;另一方面從年數來看，2002年、2003年、2007年、2013年都沒有相關數據，僅以文字的形式呈現。

從審計結果來看，總結2001年至2013年審計公告中提出的問題，環(huán)保專項資金在管理過程中主要存在以下五個方面的問題：一是項目審查審批不夠嚴格;二是擠占挪用補助資金，這點主要從違規(guī)金額數體現;三是項目建設進展緩慢;四是項目建成后未達到預期效果，以2011年為例，投資建立的污水處理設備長期處于閑置狀態(tài)，沒有對環(huán)境起到切實的改進作用;五是環(huán)境影響評價報告缺乏科學的界定和計算依據。

2存在問題原因探析

2.1監(jiān)管主體獨立性差

環(huán)保專項資金往往由財政部、環(huán)境總局共同管理，財政部負責減排資金的預算和資金管理，環(huán)?？偩重撠煖p排資金項目的監(jiān)督管理。其高層領導者之間的獨立性有待考察，無第三方監(jiān)管機構涉入，降低了監(jiān)管的有效性。從挪用和占有環(huán)保專項資金的現狀來看，以2010年審計署公告為例，一些地方少征、擠占、挪用節(jié)能減排和污染防治等專項資金24.89億元，滯留、閑置或未納入預算管理等21.46億元?？梢娰Y金監(jiān)管存在漏洞，環(huán)?？偩挚赡艽嬖谮呌凇瓣P系”的壓力而對財政部門與企業(yè)挪用資金“視而不見”。

同時審計單位的審計經費來源受制于本級政府的管制，同級政府和財政部門負責本級審計單位的經費來源，這種關系損害了審計部門的獨立性，降低了審計意見的真實性和可靠性。

2.2績效審計觀念欠缺

從環(huán)保專項資金審計現狀來看，主要側重中“合規(guī)性”、“合法性”審計，考察資金申請、使用是否合法;考察項目是否按時完成。對資金批復是否“經濟”，項目執(zhí)行過程中是否“有效”，完成后對環(huán)境產生的實際效果如何缺乏衡量。而環(huán)保專項資金的投入最主要的就是考察其在合理成本下的效果性，對環(huán)境所做出的改善，只限于傳統(tǒng)的財務審計，將大大降低審計監(jiān)督的效力。

2.3法律法規(guī)不夠完善

從圍繞環(huán)保專項資金出臺的法律法規(guī)來看，現有的法律法規(guī)主要側重于三個方面：①自然保護區(qū)的相關法律法規(guī);②主要污染物的法律法規(guī);③農村環(huán)境保護的法律法規(guī)?？偭可舷喈斢邢蓿灾饕廴疚锏姆煞ㄒ?guī)為例，國家圍繞著“十一五”“十二五”規(guī)劃出臺了一系列的規(guī)章制度，但與主要污染物環(huán)保專項資金監(jiān)管直接有關的還是相當有限的，并且相關制度細則存在以下三個方面的問題。

一是側重于資金申請的管理，缺乏對資金的使用和后續(xù)的績效評價。

國家圍繞環(huán)保專項資金審計出臺了不少法律法規(guī)，如《關于組織申報2009年中央農村環(huán)保專項資金的通知》和《中央農村環(huán)保專項資金環(huán)境綜合整治項目申報指南（試行）》（財建便函〔2009〕17號）指出環(huán)保專項資金的申請應該用于農村飲用水水源地保護、農村飲用水水源地保護國家重點治理方面，確保申報材料的真實性、實現預期目標的可行性以及投資需求的合理性等要求。國家從資金申請環(huán)節(jié)力抓監(jiān)管，但缺乏對資金使用和后續(xù)的績效評價，例如2012年財政部、環(huán)境保護部頒布的《關于加強“十二五”中央農村環(huán)境保護專項資金管理的指導意見》中從完善資金投入機制—資金管理機制—項目管理三個方面加強資金的監(jiān)管，卻缺乏如何對資金使用和后續(xù)的績效評價，僅是提到采取綜合配套措施，不斷提高專項資金使用效益，但細化程度卻相當有限，缺乏指導意義。

二是缺乏問責制度。

從現有制度來看，缺乏環(huán)保專項資金問責制度，以2007年財政部、環(huán)保總局出臺的《中央財政主要污染物減排專項資金管理暫行辦法》，第六條：減排資金專款專用，任何單位和個人不得擠占、截留和挪用，提出對于違反本辦法及有關要求，弄虛作假、截留、挪用、擠占專項資金的行為，財政部、環(huán)?？偩謱⒁暻闆r采取通報批評、停止資金安排、取消申報資格等措施予以相應處理;構成犯罪的，移交司法機關依法追究刑事責任。制度中提到了財政部和環(huán)保總局共同負責違規(guī)（法）事項，但卻沒有落實到具體的責任，只有各部門落實了自己的具體責任，才能提高監(jiān)管的積極性;此外“視情況”太抽象，制度不夠規(guī)范化，財政部和環(huán)?？偩直Ａ魴嗬姆懂犔珜挿海瑢е孪嚓P部門與人員鉆法律空子的情況出現。

三是驗收標準滯后。

以水環(huán)境標準為例，在審計過程中主要依賴的審計標準為《污水綜合排放指標》（GB 8979—1996）、《污水排入城市下水道水質標準》（CJ 3082—1999）、《國家地面水環(huán)境質量標準》（GB 3838—2002）等國家標準。從時間上看，就可以發(fā)現我國水環(huán)境標準相當滯后，其中制定的不同污染物的最高排污量已經不適應如今水環(huán)境日益惡化的現狀，而且投入與產出比也沒有充分體現在標準之中，資金投入的多少勢必影響到對環(huán)境的改善效果，如果標準不夠完善，必然影響到對效果的判斷。

3建議

3.1融入多學科，開展環(huán)保專項資金績效審計研究

環(huán)保專項資金績效審計評價體系是投入與產出之比的重要衡量指標，在研究其評價體系時，應融入“環(huán)境學”的相關課程，依據環(huán)境質量評價標準，借鑒統(tǒng)計學以及經濟學的衡量方法，各學科通過更深層次的交流與融合展開研究;另外在開展審計的過程中，不僅僅局限于傳統(tǒng)的審計人員，適時聘請環(huán)境專家，尤其是在“效果性”審計的過程中，環(huán)境專家通過取樣、分析，判斷環(huán)境的改善程度和資源的運用程度，能更好地幫助審計人員判斷“效果性”。

3.2完善法律法規(guī)

合法性是企業(yè)以及相關單位遵循的最基本的原則，因此制度具有強有力的約束效力，完善環(huán)保專項資金制度，能為開展績效審計提供強有力的保證。

（1）細化制度，加強績效評價。不僅要嚴抓申請立項，還要注重后期項目建設過程以及完成結果的評價，通過完善制度，使得資金的分配環(huán)節(jié)更具有效率性、科學性、公正性，考察財政及配套資金的到位率、撥付的及時性;在資金的使用環(huán)境，細化制度，發(fā)揮制度的約束力，是否合理地使用資金;后續(xù)的管理中，建立績效考核制度，判斷資金的使用效果及效率。

（2）落實問責制度。根據單位和部門環(huán)保專項資金監(jiān)管結果為依據，審計揭露的問題應進行相應整改和追究責任人的責任，進而建立環(huán)保專項資金監(jiān)管的長效問責機制，發(fā)揮警示與威懾作用。以相關監(jiān)管制度為準繩，對環(huán)保專項資金支出中存在的不真實、不合規(guī)、不合理以及效率低下等行為，追究直接責任人的責任以及部門、單位負責人的領導責任，對于企業(yè)作為下次申請環(huán)保專項資金的評價標準，對于行政負責人作為考核的重要依據。

（3）完善審計公告制度。針對目前環(huán)保專項資金審計結果公開方面存在的問題：公告的內容所含信息量有限，缺乏法律的強制約束。完善環(huán)保專項資金審計結果的公開制度，對環(huán)保專項資金的審計結果公開作出強制性的規(guī)定，同時以單獨形式公開環(huán)保專項資金審計

結果，不僅擴大了社會影響力，更重要的是擴大社會對審計結果的知情權，便于社會和輿論直接參與監(jiān)督，將審計監(jiān)督與社會監(jiān)督、輿論監(jiān)督有機結合，形成監(jiān)督的強大合力。

（4）建立健全環(huán)保專項資金的審計制度。受目前環(huán)保專項資金審計獨立性差的影響，難以保證審計結果的真實性和可靠性，在環(huán)保專項資金投入比例日益增長的前提下，有必要建立健全的審計制度，可以采用專項審計、專項審計調查或者結合型審計。在國家審計機關專項開展環(huán)保專項資金的審計前提下，上級審計機關對環(huán)保專項資金的監(jiān)管情況進行審計調查，并在開展財政收支審計、領導干部經濟責任審計、自然資源離任審計等其他類型的審計過程中，融入環(huán)保專項資金審計。并在審計報告中專門說明環(huán)保專項資金管理與使用的真實性、合規(guī)性、效益性。

同時，環(huán)保專項資金的相關監(jiān)管部門在國家審計、內部審計的基礎之上，委托會計事務所對環(huán)保專項資金監(jiān)管制度和使用情況進行獨立審計，以提高審計的獨立性。

3.3完善監(jiān)管主體

針對目前環(huán)保專項資金由財政部和環(huán)境保護部共同監(jiān)管，監(jiān)管主體的獨立性差的問題，建議以財政部監(jiān)管資金的使用，環(huán)保保護部對資金使用效果進行評價，發(fā)揮各自特長，協(xié)助完成環(huán)保專項資金的監(jiān)管，并向審計單位提供審計材料。紀檢監(jiān)察部門發(fā)揮第三方監(jiān)管機關的作用，會同財政、環(huán)保保護、審計等部門定期對環(huán)保專項資金項目的執(zhí)行情況、經費使用情況等進行監(jiān)管，以保證監(jiān)管主體的獨立性和有效性。

參考文獻：

[1]房巧玲，劉長翠.環(huán)境保護支出績效評價指標體系構建研究[J].審計研究，2010（3）：22-26.

[2]房巧玲，王宜成.環(huán)境保護專項資金績效審計基準模型及其應用研究——基于資源配置的視角[J].中國海洋大學學報，2013（4）：52-57.

[3]郭建平.我國環(huán)境績效審計問題研究[J].北京石油管理干部學院學報，2008（3）：66-69.

[4]劉良慧.對財政環(huán)保資金項目績效審計評價方法的探索[J].中國證券期貨，2013（2）：159-160.

[5]劉良慧.環(huán)保專項資金績效審計評價體系研究[D].長沙：長沙理工大學，2013.

[6]胡晉湘.芻議環(huán)境保護專項資金審計[J].中國鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)會計，2011（8）：33-34.