檢察建議本質屬性辨析

王唐飛

摘要：檢察建議在適用過程中存在種種問題，這需要對檢察建議的法律屬性有明確認識。檢察建議無論是作為一種檢察機關履行檢察權的方式，還是一種參與社會治安綜合治理的手段，都反應了檢察機關對法律統一正確實施以及法律秩序合理穩定的監督，本質上具有法律監督性。

關鍵詞：檢察建議；屬性；法律監督

檢察建議是檢察機關在履行檢察職能和參與社會綜合治理過程中一項廣泛采用的重要方法，檢察機關也非常善于運用這一靈活的非訴訟監督形式，使它成為維護社會治安、加強法治建設的利器；而實踐證明檢察建議對于健全管理制度、加強安全防范、堵塞漏洞、預防犯罪等方面成效顯著，獲得了比較好的社會效果。

一、關于檢察建議屬性

關于檢察建議的屬性問題，存在相當多的爭議。一種意見認為，檢察建議是檢察機關履行法律監督職能的方式之一；第二種意見認為檢察建議是檢察機關參與社會綜合治理的重要方法；第三種意見認為檢察建議既不是檢察職權，也不具有法律監督的性質；①第四種意見則認為檢察建議是檢察權的派生物，是檢察權的延伸和補充，屬于一種輔助性質的職權。②上述的爭議的分歧之處主要有三點：首先是檢察建議是不是檢察職權；其次是檢察建議是一種檢察職權還是僅僅是一種參與社會綜合治理的方法；最后就是檢察建議是否是根基于法律監督權。事實上有學者指出，就整個檢察建議活動來說，它確實包含著糾正違法行為的內容，因而檢察建議雖然不全是法律監督工作，也不失一項檢察職權，但包含法律監督的性質是無可懷疑的。但這樣的表述是含糊不清的，甚至有些矛盾，并沒有對檢察建議的本質屬性做明確的概括。

很多人認為，但從“建議”的字面來看，所謂“建議”，就是“希望”或者“要求”對方做些什么和怎么去做。而“希望”或者“要求”，對方可以接受，也可以不接受，它本身并沒有約束力，更不具有法律效力。這種意見事實上忽略了“檢察建議”前面的“檢察”二字，作為通常的“建議”來看，這樣的觀點尚可，但是在“檢察建議”中卻并非如此，實際上檢察建議是檢察機關履行職權重要方式。這主要是因為：第一，檢察機關依據《憲法》是法律監督機關，負有保障法律統一、正確實施的重要職責，檢察機關提出的“建議”是對社會當中的某些違法現象或者準違法現象提出的糾正意見，這種“建議”首先是建立在檢察機關對某個法律現象進行評價分析的基礎之上，是對特定的社會現象的法律評價，這種評價本身就是對社會單位或者個人具有一定的影響力。當然，之所以沒有強制約束力，問題在于法律的“實然”沒有賦予相關的強制執行的措施，而并非其“應然”就沒有約束力。我們很多人現在都在強調保證檢察機關的“剛性”，這就說明檢察建議本身應該包含一定的約束力。第二，檢察機關提出檢察建議雖然沒有在《人民檢察院組織法》中職權界定（第五條）中予以明確，但該法第四條規定，人民檢察院通過行使檢察權打擊犯罪，保護各項秩序以及各項基本權利，保衛社會主義現代化建設的順利進行。這說明檢察權本身就有豐富的內容，即使是現階段檢察建議大多數適用于完善制度、堵塞漏洞，其仍不失為完善秩序之措施，也應該包含在檢察權的范圍的之內。第三，檢察職權的具體規定，實際上始終是處于變化之中的，我國建立的是新型的有中國特色的檢察制度，應允許其作適當的探索并繼續探索，檢察職權的范圍界定也應該是開放的，當然這種開放應牢固建立在“法律監督”之上，從檢察建議的起源、發展來看，檢察建議并沒有偏離這一方向；如果僅僅因為法律沒有規定就否認其是系出于檢察權，則意味著檢察建議本身就是不合法的，這樣的觀點顯然是我們不能接受的。

用歷史觀點來看，檢察建議最初起源和發展方向都是基于法律監督職能，而不僅僅是一種社會治安綜合治理的手段。其次，此觀點對社會治安綜合治理理解過于片面，單純看綜合治理與現階段檢察建議的關系，似乎檢察建議就是一個查漏補缺的工具，但深入分析就會發現檢察建議之所以參與社會治安綜合治理，原因就在于檢察機關身負法律監督的職能，或者可以說檢察建議就是法律監督在社會治安領域內的“向前延伸”。最后，此觀點忽略了現實中也存在其他類項的檢察建議，例如在《最高人民檢察院關于刑事抗訴工作的若干意見》中就規定，必要時可以以檢察建議書等形式，要求人民法院糾正審判活動中的違法情形，或者建議人民法院更正法律文書的差錯。在對兩個觀點做解析之后，我們會發現檢察建議是檢察權的內容之一，也是法律監督的必然的延伸，盡管在目前檢察建議多集中于社會治安綜合治理，但這這種現象有特定的歷史原因和現實背景。如果我們僅僅停留在實然層面討論問題，是難以探尋事物的真理的。

二、檢察建議的本質屬性剖析

關于檢察建議的本質屬性上述的爭議，使我們不得不思考這樣的一個問題，檢察建議的本質屬性到底是什么。在上文的分析中，我們得出檢察建議是法律監督的必然延伸，是檢察機關履行法律監督職能的一種方式的結論，這事實上已經在一定程度揭示了檢察建議的本質屬性就是法律監督。

需要肯定的是我國的法律監督應然上是一種全面的監督，即既包括對國家根本法憲法的實施的監督，又包括對各個部門法的實施的監督；既包括對犯罪行為的監督，也包括對其他違法行為的監督；既包括對執法的監督，也包括對守法的監督。這種全面的監督當然包含在訴訟之中的立案監督、偵查監督、審判監督、執行監督等，也應該包含對整個法律秩序的監督。

檢察建議顯然是包含了兩個方面的內容：第一是指出某一社會現象存在違法性或者準違法性；第二是對這種違法行為或者違法傾向提出糾正意見。毫無疑問，這是典型的法律監督。以健全制度型檢察建議為例，檢察建議的發出首先基于檢察機關對犯罪發現及分析，即檢察機關在辦案過程中發現了某單位的有關規章制度存在一定的漏洞可能成為犯罪分子利用的空子，此時存在兩種形式的監督：一是對公民守法的監督，二是對法律秩序的監督。隨之，檢察機關提出糾正的意見，致力于單位制度的完善和健全其根本目的仍在于保證整個社會秩序和法律秩序的合理和穩定，消滅和修正社會中可能存在危險和錯誤傾向，而這也恰恰與監督的針對性、有效性相呼應。所以從這個角度說，檢察建議根植于法律監督。