養老金“并軌”初探

孫冬梅　李松曉　王倩

摘 要：2015年初，國務院發布了《關于機關事業單位工作人員養老保險制度改革的決定》，這標志著存在了近二十年的養老金“雙軌制”的終結，全國近4 000萬機關事業單位人員將由吃財政飯轉變為和企業職工一樣繳納養老金。由單位養老轉向社會化養老。

關鍵詞：養老金；并軌；初探

中圖分類號：F840.612 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2015）16-0048-02

一、我國養老保險歷史及現狀

自新中國成立六十多年來，我國養老保險制度從無到有、從計劃到市場、從職工到居民、從城市到農村，經歷了不斷改革、發展和完善的過程。然而，在職業人群方面，長期以來，機關事業單位人員與企業職工一直執行著完全不同的養老保險制度，機關事業單位人員的養老保險主要由國家財政負擔，個人不用繳納養老保險費用；而企業職工一直被納入養老保險體系運轉，實行養老保險制度，按照養老保險繳納費率，單位繳納的20%養老保險納入社會統籌基金，個人繳納的8%納入個人賬戶。在這一制度下，形成了機關事業單位和企業養老金的“雙軌制”。企業職工在退休后領取的養老金只是退休前工資的50%～60%；而機關和事業單位的養老金則直接由國家負擔，退休收入也相對優厚，可達到其退休前工資的80%甚至更高的比例。這兩個群體在社會保障方面形成的落差狀況，出現了社會養老不公平現象，也成了我國社會長期存在的一大矛盾。早在1992年，我國各地進行機關事業單位養老保險制度改革試點，有些單位根據自己的情況相應建立了單位的養老保險賬戶和個人賬戶，但二十多年來一直未能取得實質性突破，特別是2008年國家部署開展的事業單位養老保險制度改革在五省市試點也一直處于擱淺狀態。

二、養老保險改革的重要性

養老保險“雙軌制”的現狀使養老保險的改革迫在眉睫。2015年初，國務院發布了《關于機關事業單位工作人員養老保險制度改革的決定》，改革的主要目標是建立機關事業單位與企業統一的基本養老保險制度，從而實現“雙軌制”的并軌。這是從制度上根本解決“雙軌制”的并軌，這是從制度上根本解決“雙軌制”所導致的養老保險待遇不公平問題的一個歷史性突破。但是，這次養老金改革要求之高、難度之大、涉及之廣、力度之深、影響之遠都是前所未有的。這項全新的、動真格的改革方案的出臺，堪稱我國社會保障制度改革方面的重要突破，在我國社會保障改革發展歷程中具有里程碑式的重要意義。這項社會保障重大改革決策并非只是制定一項有關養老保險的社會政策，更是一項重大的政治決策，充分表明黨中央、國務院全面推進改革的堅強決心，充分體現了黨和人民群眾的根本利益是一致的，同時也有利于整個社會和人民群眾的和諧穩定。

三、養老保險并軌的改革與挑戰

養老金“并軌”意味著中國700多萬公務員、3 000多萬事業單位人員都將繳納8%的費用，這部分費用將從工資里扣除。在機關事業單位養老保險制度改革決策及實施方案出臺之后，如何妥善解決“中人”退休后，特別是在過渡期結束之后的養老待遇水平不下降的問題，是這次改革的一大挑戰。

隨著養老保險“并軌”的改革，在后續的改革過程中，將確定城鎮職工基本養老保險個人賬戶的發展方向和調整措施；出臺漸進式延遲退休年齡的政策；建立健全合理兼顧各類人員的社會保障待遇確定和正常調整機制；加快發展職業年金、商業保險，從而構建多層次的社會保障體系等。根據我國養老保險改革的總體部署和要求，隨著社會保障改革的不斷深入，我國還將繼續推進城鎮職工基礎養老保險金的全國統籌，制定基本養老保險金投資運營辦法等。

中國人民大學公共管理學院教授李珍認為，當前養老金改革的爭論中一直存在悖論：“不公平”論者一方面認為雙軌制不公平，另一方面認為要通過職業年金將改革對象的損失補回來，其解決方案仍是將目前的退休金制度一分為二，即基本養老保險外加職業年金。在機關事業單位與企業基本養老保險制度“雙軌”之后，機關事業單位比較普遍地建立的職業年金與極少數企業建立的企業年金之間形成極大的反差，導致在補充養老保險領域出現新的失衡現象。這也是這次改革的一大挑戰，這需要在今后的改革過程中尋找新的解決辦法。

2015年4月初國務院辦公廳印發《機關事業單位職業金辦法》規定，自2014年10月1日起實施機關事業單位工作人員職務年金制度。這是機關事業單位養老保險制度改革的重要組成部分，對于建立多層次、可持續養老保險制度，保障機關事業單位工作人員退休后的生活、促進人力資源合理流動具有重要意義。職業年金的強制建立，將發揮機關事業單位基本養老保險的補充作用；適用范圍和繳費基數均與基本養老保險的機關規定一致，切實維護了制度的統一性。

四、“職業年金”的施行

職業年金是指機關事業單位及其工作人員在參加機關事業單位基本養老保險的基礎上，建立的補充養老保險制度，是養老保險的補充和輔助。職業年金是一種補充養老保障制度，既不是社會保險，也不是商業保險，而是一項單位福利制度，是事業單位及其職工依據自身經濟狀況建立的保障制度。職業年金是公務員養老金并軌后待遇不降低的“第二保險”。事業單位及其職工也承擔著因實施職業年金計劃所產生的所有風險。

今年1月公布的《關于機關事業單位工作人員養老保險制度改革的決定》特別提出：“機關事業單位在參加基本養老保險的基礎上，應當為其工作人員建立職業年金。”《國務院辦公廳關于印發機關事業單位職業年金辦法的通知》文件也于2015年4月6日正式發布。辦法指出：職業年金所需費用由單位和工作人員個人共同承擔。單位繳納職業年金費用的比例為本單位工資總額的8%，個人繳費比例為本人繳費工資的4%，由單位代扣。機關事業單位職業年金與機關事業單位繳納基本養老保險是同步的，今年就會繳納。

機關事業單位工作人員退休后，按月領取職業年金待遇。建立與企業相同的養老保險制度，雖然機關事業單位繳費基數可能會高，但假如嚴格按照企業基本養老保險來算，退休金的替代率會比之前要低。出于平穩過渡考慮，職業年金就得出馬，彌補降低的那部分，而職業年金的標準就是按照這其中的差額設定，使得養老金的替代率仍能達到退休前工資的80%～90%。華南農業大學勞動與社會保障系主任張開云認為，可以預見，公務員及事業單位工作人員以后退休金將分為兩部分，一部分是從社保局領取的養老金；另一部分就是職業年金，最終大家領取的養老金不會很低。按照現在的規定，不管是企業繳納的，還是個人繳納的職業年金，全部納入個人賬戶。按照現在的制度，2014年10月1日前入職的公務員到退休時，基礎養老金個人賬戶為8%（單位繳納20%納入社會統籌賬戶），職業養老金個人賬號至少有12%（單位8%，個人4%，含投資運營）；實行單位和個人共同繳費，采取的是個人賬戶方式管理。僅從個人賬戶數額上來講，退休后個人賬戶中職業年金總額，比基本養老金個人賬戶還要多。

職業年金作為一種“補充養老保險”，在一些發達國家的養老體系中都發揮著重要作用。德國早在1889年，就以立法形式確立了國家老年年金制度；美國在基本社會保障制度之外，美國政府和和一些公司還建有各自的退休金制度，即為美國版本的“職業年金”；瑞典的養老金制度分為國民退休養老金、職業養老金和自愿養老金三個部分，三者共同組成國家養老體系金字塔，其中職業養老金是金字塔的中間部分；在荷蘭，職業年金計劃覆蓋了荷蘭的絕大多數雇員，甚至包括兼職員工；澳大利亞、新西蘭等鼓勵職業年金和私人養老金計劃的國家，因為公共養老金水平相對較低，職業年金通常占據了退休者收入的最大份額。

五、結束語

國際養老保障的發展經驗表明，養老保險是個百年工程，世界上沒有最優制度模式，各國都是依據國情做出制度安排。我國這次養老保險制度改革是立足本國國情、借鑒國際經驗做出的正確選擇，要在本次改革中不斷完善，統籌建立機關事業、企業基本統一的正常調整機制，使企事業職工都能公平享受經濟發展成果，確保養老金的實際水平不降低。

參考文獻：

[1] 關于機關事業單位工作人員養老保險制度改革的決定[EB/OL].人民網，2015-01-14

[2] 國務院辦公廳關于印發機關事業單位職業年金辦法的通知（國辦發[2015]18號）[EB/OL].中華人民共和國中央人民政府，2015-

03-27.

[責任編輯 陳麗敏]endprint