構建政府購買公共服務的PPP模式

寧波工程學院經管學院 羅嘉雯 毛艷華

構建政府購買公共服務的PPP模式

寧波工程學院經管學院 羅嘉雯 毛艷華

摘 要：本文對政府購買公共服務與PPP模式的國內外研究現狀進行了綜述，分析了我國政府購買服務的實踐和存在的問題，以及PPP模式在政府購買公共服務中的優勢作用。之后，構建了包括政府部門、服務需求公眾、市場承接主體及監督評價機構四方的政府購買公共服務PPP模型，并對該模型中的各自主體作用及流程作了闡述。最后，從搭平臺、建體系、訂法規三條路徑，對進一步推進政府購買公共服務的PPP模式提出了對策建議。

關鍵詞：政府購買公共服務 PPP 對策建議

毛艷華(1981-),女，寧波工程學院經濟與管理學院講師，主要從事公共管理、市場調查方面的研究。

1 政府購買公共服務與PPP模式的理論綜述

1.1 關于政府購買公共服務的研究現狀評述

國內外對于政府購買公共服務的研究成果較多，并形成了幾個主要的研究方向：(1)政府購買公共服務的方式、內容和條件。如萊斯特.m.薩拉蒙(1995)，韓俊魁(2006)，周正、曾永和(2008)，馮俏彬、蘇明等(2010)，王梅、王春婷(2012)，馬俊達(2013)等；(2)政府購買公共服務中的政府角色。如哈里·科臣(2009)，哥斯塔·埃斯平·安德森，周俊(2010)，黎熙元、李國武(2011)，趙一紅(2012)，李明哲(2014)等。(3)政府購買公共服務的績效或效率。如朱利安·勒·格蘭德(2010)，魏中龍等(2011)，許小玲、易承志(2012)，錢海燕(2014)等。(4)政府購買公共服務存在的風險和問題。如Sauter、Weisman、and Percy(1988)，Cassidy(1994)，虞維華(2006)，馮俏彬等(2010)，劉金良(2011)，張曉紅(2013)等。

本文認為，從理論上來講，國外研究對政府購買公共服務的研究是以大量實踐事實為基礎的，具有多方位和多層面的特點，而國內研究對政府購買公共服務的理論研究基本上還處于沿用國外理論成果的階段，對該購買什么、如何購買、管理機制等問題缺乏公論。從實踐來看，總體還處在探索階段，實踐范圍還比較小，研究的視野也多限于個別案例。

1.2 關于PPP模式的研究現狀評述

國外針對PPP模式的研究相對比較成熟，研究方向也比較廣泛，主要集中在以下幾個方向：(1)PPP產生的動因。如Fourie和Burger(2000)，Savas(2000)，Grimsey和Lewis(2002)，Hammami(2006)等；(2)PPP項目的風險如Hatask和Shaked(2000)，Grimesy和Lewis(2002) Li(2003)等；(3)PPP項目融資。如Akintoye(2003) Hoppe(2011)等；(4)PPP項目治理。如Li Bing(2005) Loosemore(2006)等。

國內針對PPP模式的研究起步較晚，主要集中在以下幾個方向：(1)PPP項目中的政府職責。如趙有亮(2008)，賈康、孫潔(2009)，程連于(2009)，徐飛、宋波(2010)，吳孝靈等(2013)，湯薇、吳海龍(2014)等；(2)PPP項目的風險識別與分類。如范小軍、王方華(2004)，王全新(2005)，馮燕(2007)，汪文雄、李啟明(2008)，陳波、徐成桂(2011)，李力(2012)，詹卉(2014)等；(3)PPP項目風險的分擔。如劉新平、王守清(2006)鄧小鵬、李啟明(2008)，亓霞等(2009)，陳華(2012)，葉曉甦徐春梅(2013)，朱佳佳、談飛(2014)等；(4)PPP項目的法律保障。如湛中樂、劉書燃(2007)，黃騰等(2009)，陳曉(2010)，李秀麗(2011)，王春成(2014)等。

本文認為，近年來，關于PPP模式的研究在我國取得了較大進展，但也有不足之處，主要體現在研究領域多限于基礎設施建設和公共產品供給以及項目投融資方面，對公共服務領域應用PPP模式的研究甚少，這在一定程度上限制了PPP模式的推廣與應用。

2 我國政府購買公共服務的現狀及存在的問題

在政策層面，國務院、中央部委相繼發布了《國務院關于創新重點領域投融資機制 鼓勵社會投資的指導意見》(國發〔2014〕60號)、《關于印發政府和社會資本合作模式操作指南(試行)的通知》(財金〔2014〕13號)、《關于印發＜政府和社會資本合作項目政府采購管理辦法>的通知》(財庫〔2014〕215號)、《關于印發＜政府購買服務管理辦法(暫行)>的通知》(財綜〔2014〕96號)等一系列文件，鼓勵政府購買服務實行PPP模式。

在實踐層面，2009～2013年，全國政府采購金額、服務類政府采購金額每年都在上年基礎之上實現了增長。其中，2013年全國政府采購金額為16381.1億元，政府采購規模占全國財政支出和GDP的比重分別為11.7%和2.9%。在貨物、工程、服務三大采購對象中，服務類采購繼續保持快速增長態勢，同比增長26.4%。

圖1 2009～2013年全國政府采購總金額變化

圖2 2009～2013年全國服務類政府采購金額變化

(1)我國政府購買服務在不斷取得好成績的同時，也存在著一些不足之處。

一是政府購買服務的領域還有待拓寬。《政府采購法》中規定，政府采購范圍包括貨物、工程和服務，但這里的“服務”僅限于政府自身運作的后勤服務，公共服務并沒有被列入采購范圍，限制了政府購買服務的進一步運用和拓展。

二是政府購買服務的有效參與程度不足。在政府購買服務的過程中，有服務需求的公眾難以完全參與進來，市場承接主體的資質、能力和提供的服務質量也是良莠不齊，影響了政府購買服務的效率。

三是政府購買服務的監督評估不夠完善。目前，監督主要體現在政府部門的內部監督上，公眾和社會第三方的監督相對缺乏。由于監督評估不夠完善，一部分社會組織在提供服務時存在著以次充好的現象，影響了政府購買服務的公信力。

(2)引入PPP模式，在政府購買公共服務中進行運用，具有突出的優勢。

一是可以有效拓展政府購買公共服務的領域。采用PPP模式，把政府直接提供的一部分公共服務事項以及政府履職所需的服務事項，按照一定的方式和程序交由具備條件的社會力量和事業單位承擔，并由政府根據合同約定向其支付費用，這就突破了之前政府購買服務定位于政府自身運作的后勤服務的局限，有效拓展了政府購買服務的領域。

二是可以解決有效參與程度不足的問題。采用PPP模式，明確政府購買公共服務的主體和承接主體的準入條件，規定購買內容、購買方式和程序，有利于政府部門、服務需求公眾和市場承接方等多方主體明確各自的責任和權利，增加彼此間的互信，有效提高多方主體的參與程度。

三是有利于加強監督評估。采用PPP模式，建立由購買主體、服務對象及專業機構組成的綜合性評價機制，推進第三方評價，有助于加強對政府購買公共服務的監督，提高政府購買公共服務的透明度。

總體來看，在政府購買公共服務中采用PPP模式，有助于從資金、管理和監督評價上實現“三個轉變”(見表1)：在政府端可進一步強化服務型政府的定位，推動政府購買公共服務實現創新，減少政府財政支出，提升政府工作效率，更好地發揮政府經濟調節、市場監管，社會管理和公共服務的職能；在企業和社會公眾端，能充分調動民間資本的積極性、主動性，提升民間資本投資公共服務的熱情，提升金融市場的活力，促進社會經濟快速、持久、健康、有序地發展。

3 政府購買公共服務的PPP模式構建

從主體看，政府購買公共服務的主體應包括政府部門、服務需求公眾、市場承接主體及監督評價機構四方，由此構建我國政府購買公共服務的PPP模型，如圖3所示。

表1 引入PPP模式，實現政府購買公共服務的“三個轉變”

圖3 政府購買公共服務的PPP模式

3.1 政府部門

政府部門在政府購買公共服務過程中發揮著源頭作用，其職責主要包括：前期安排財政預算、確定購買服務項目、進行需求調查；中期確定服務標準和績效評價標準、建立價格調整和監督體系，進行市場調查，制定招投標方案；后期進行合同管理和組織監督。

3.2 市場承接主體

市場承接主體的職責主要包括：提升自身能力、籌集資金、了解當地環境、擬定服務實施方案、履行合同。

3.3 服務需求公眾

服務需求公眾是公共服務的“消費者”，其職責主要包括：提出服務需求、關注招投標、接受服務并關注服務實施情況、積極參與監督評價。

3.4 監督評價機構

監督評價機構的職責主要包括：提高評價技術和水平、監督市場承接主體、關注運行狀況、收集意見、制定評價方法、科學公正評價和及時反饋。

對上圖流程的進一步解釋如下：

(1)政府部門作為整個政府購買公共服務行為的源頭,首先要制定政府購買公共服務的指導性目錄,確定實施購買公共服務的項目，對服務需求公眾進行需求調查并擬定方案，然后進行市場調查和資質審查，最后通過公開擇優以事定費，選擇有能力的市場承接主體實施具體服務。

(2)市場承接主體與政府部門簽訂服務提供合同，獲得資金支持，根據自身的能力及公眾需求，制定完善的公共服務實施方案并履行合同，向服務需求公眾提供有效的服務并根據服務需求公眾的意見、監督評價機構的意見和政府部門的意見及時調整方案。

(3)服務需求公眾要積極表達服務需求，接受政府部門的需求調查，在接受服務過程中要關注服務的實施情況，及時提供線索，協助監督評價機構對市場主體進行監督評價。

(4)監督評價機構要對政府購買公共服務行為的全過程進行監督，根據政府部門制定的服務標準進行績效評價并把評價結果和糾正意見及時反饋給政府部門、市場承接主體和服務需求公眾。

4 進一步推進政府購買公共服務PPP模式的對策建議

當前，我國政府購買公共服務已進入縱深發展階段，需要從搭平臺、建體系、訂法規三條路徑，積極運用PPP模式實現政府購買公共服務的進一步健康發展。

一是搭建有效的公共服務合作平臺。設計風險與承擔能力相適應、與收益相對應、與造成的損失相對稱的風險分擔機制，由政府、市場承接主體做好各自擅長的公共服務平臺搭建工作，并建立嚴格的準入門檻和利益分配方法，保證參與者具有較高資質、所提供的公共服務具有較高質量，在資金人員、設備投入、風險分擔及效益產出等方面做好合理分配在平臺搭建過程中，還要規范政府透明運作，避免在市場層面干預過多,為市場承接主體創造良好的投資建設環境。

二是以監管評價體系倒逼服務質量提升。由第三方監管評價機構對公共服務進行評價，評估內容應包含服務提供主體的基本素質、服務接受者的滿意度、服務合作方式的有效性和服務的社會效益等關鍵要素，評估過程要堅持公開、公平、公正，評估的主體、過程和結果要做到公開透明。

三是制訂完善省級層面的政府購買服務PPP法規規章。由各省級政府在高階法的基礎上，根據各地實際情況出臺省級層面運用PPP購買公共服務的法規規章，以保證法律的貫徹落實。在內容上，應包括公私雙方的權利、義務、準入制度運作流程、各級負責部門、合同示范文本、風險分擔機制及監管等關鍵環節，明確PPP模式下各參與方的權利與義務。

參考文獻

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[7] 李明哲．PPP的認識誤區與公共服務改革[J]．技術經濟，2012(06)．

中圖分類號：F211.6

文獻標識碼：A

文章編號：2096-0298(2015)08(b)-178-04

作者簡介：羅嘉雯(1994-),女，浙江紹興人，寧波工程學院經濟與管理學院市場營銷專業本科學生；