國土規(guī)劃在耕地保護(hù)方面的效能發(fā)揮淺析

尤東輝東豐縣國土資源局

國土規(guī)劃在耕地保護(hù)方面的效能發(fā)揮淺析

尤東輝
東豐縣國土資源局

摘要：對(duì)于我國來講，耕地保護(hù)不僅僅關(guān)系到整體經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，還是我國應(yīng)該長期堅(jiān)持下去的基本國策。一般情況下，耕地保護(hù)主要會(huì)通過法律，行政，經(jīng)濟(jì)，技術(shù)等手段去實(shí)現(xiàn)的。文章積極從國土規(guī)劃的角度出發(fā)，倡導(dǎo)在國土規(guī)劃的過程中實(shí)現(xiàn)對(duì)于耕地資源的保護(hù)。筆者首先探析了當(dāng)前國土規(guī)劃缺失耕地保護(hù)的具體表現(xiàn)，提出切實(shí)發(fā)揮國土規(guī)劃在促進(jìn)耕地保護(hù)方面的作用，在此基礎(chǔ)上提出開展國土規(guī)劃促進(jìn)耕地保護(hù)的策略，希望可以促進(jìn)當(dāng)前耕地保護(hù)工作局面的改善。

關(guān)鍵詞：國土規(guī)劃；耕地保護(hù)；效能發(fā)揮

隨著我國經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展和進(jìn)步，前期以犧牲資源和環(huán)境為代價(jià)的經(jīng)濟(jì)增長模式的弊端不斷展現(xiàn)出來：生態(tài)環(huán)境不斷惡化，有限的耕地資源不斷減少，危及到社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展。追究造成這種情況的原因，其中國土規(guī)劃長期忽視耕地資源的保護(hù)，是造成當(dāng)前我國耕地資源陷入緊張局面的重要原因之一。因此，積極從國土規(guī)劃的角度去探析耕地保護(hù)問題，是很有必要的。

一、國土規(guī)劃缺失耕地保護(hù)的具體體現(xiàn)

我國國土規(guī)劃工作開始之初，國土規(guī)劃就受到計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的影響，其特點(diǎn)表現(xiàn)為：行政區(qū)位意識(shí)強(qiáng)，行政命令模式去開展；規(guī)劃目標(biāo)不明確，缺乏對(duì)于生態(tài)效益的關(guān)注；忽視了人口，資源，環(huán)境和經(jīng)濟(jì)四者之間的均衡發(fā)展；規(guī)劃內(nèi)容形式化，不存在重點(diǎn)。后期國土規(guī)劃漸漸消失在我們的視野，終于1998年國務(wù)院政府機(jī)構(gòu)調(diào)整之際，國土規(guī)劃職能再次被融入到國土資源部門，但是開展國土規(guī)劃的諸多條件還不成熟，難以發(fā)揮其在全局引導(dǎo)方面的作用。在這樣國土規(guī)劃長期缺位的背景下，勢(shì)必難以發(fā)揮其在耕地資源保護(hù)方面的作用。另外，雖然改革開放以后，政府諸多的文件都在強(qiáng)調(diào)保護(hù)耕地資源的重要性，但是從整體上來講，國土規(guī)劃中并沒有做好耕地保護(hù)工作，更多的耕地保護(hù)缺乏統(tǒng)籌發(fā)展的意識(shí)，難以處理好耕地保護(hù)和經(jīng)濟(jì)社會(huì)之間的關(guān)系，各級(jí)政府為了能夠?qū)崿F(xiàn)區(qū)域快速的發(fā)展，并沒有將國土空間開發(fā)和土地資源保護(hù)融入其中，國土資源規(guī)劃的耕地保護(hù)效能也就難以發(fā)揮出來。

二、國土規(guī)劃在耕地保護(hù)方面效能發(fā)揮的必要性

之所以倡導(dǎo)在國土規(guī)劃中實(shí)現(xiàn)耕地保護(hù)，是存在深刻的原因的。國土規(guī)劃在耕地保護(hù)效能發(fā)揮方面的必要性，主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面的內(nèi)容：

1從耕地保護(hù)形勢(shì)的現(xiàn)狀來看。耕地保護(hù)形勢(shì)嚴(yán)峻，是我們不得不去面對(duì)的問題。首先，我國社會(huì)經(jīng)濟(jì)速度雖然有所放緩，但是整體保持上升趨勢(shì)，在此過程中勢(shì)必需要越來越多的耕地資源，這就會(huì)對(duì)于糧食安全，經(jīng)濟(jì)增長，社會(huì)穩(wěn)定構(gòu)成危害；其次，當(dāng)前我國農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整效果不佳，種植業(yè)效益不高，一時(shí)間是難以改變的，此時(shí)再出現(xiàn)市場(chǎng)價(jià)格變動(dòng)的話，勢(shì)必會(huì)對(duì)農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整占用耕地資源造成影響；再者，隨著城市化進(jìn)程的加快，越來越多的建筑需要占用原本的耕地資源，這兩者之間的矛盾也越來越明顯，這也是耕地保護(hù)形勢(shì)嚴(yán)峻的重要體現(xiàn)；最后，從當(dāng)前生態(tài)環(huán)境保護(hù)角度來講，為了處理生態(tài)環(huán)境惡化的問題，出臺(tái)退耕還林的政策，勢(shì)必會(huì)使得耕地面積不斷減少。

2從國土規(guī)劃耕地保護(hù)效能看。國土規(guī)劃工作的開展，有利于促進(jìn)國土開發(fā)格局的優(yōu)化調(diào)整。各級(jí)政府不斷提高國土空間調(diào)控能力，針對(duì)于自身空間調(diào)控中存在的缺陷和不足，將生態(tài)保護(hù)和建設(shè)，耕地資源保護(hù)融入到國土規(guī)劃中去，使得經(jīng)濟(jì)，社會(huì)，環(huán)境，資源四個(gè)方面能夠協(xié)調(diào)發(fā)展。這不僅僅有利于改變以往國土規(guī)劃耕地保護(hù)缺失的局面，還可以使得耕地保護(hù)進(jìn)入到統(tǒng)籌規(guī)劃的層次。國外無數(shù)的耕地保護(hù)實(shí)踐案例表明，科學(xué)合理的國土規(guī)劃應(yīng)該將耕地保護(hù)納入其中，以實(shí)現(xiàn)國土空間有序開發(fā)和資源環(huán)境的合理利用。簡(jiǎn)單來講，我國應(yīng)該在國土規(guī)劃的過程中，將耕地保護(hù)作為其重要工作內(nèi)容，以發(fā)揮其在改變耕地保護(hù)格局方面的效能。

三、國土規(guī)劃在耕地保護(hù)方面的效能發(fā)揮策略

1將耕地保護(hù)納入國土規(guī)劃體系。社會(huì)的發(fā)展和進(jìn)步，使得國土資源與經(jīng)濟(jì)發(fā)展之間關(guān)系的處理工作變得更加迫切。從內(nèi)部來講，我國全新的經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顟B(tài)需要以國土規(guī)劃的方式去實(shí)現(xiàn)耕地保護(hù)，從外部來講，國外早已經(jīng)利用國土規(guī)劃的方式實(shí)現(xiàn)對(duì)于耕地的保護(hù)，取得了理想的成績。為此，積極促進(jìn)當(dāng)前國土規(guī)劃的改革，將耕地保護(hù)納入到國土規(guī)劃體系中去，顯得尤為必要。為此，應(yīng)該積極做好以下幾個(gè)方面的工作：其一，鼓勵(lì)國土規(guī)劃方面的專家和學(xué)者去學(xué)習(xí)發(fā)達(dá)國家在國土規(guī)劃保護(hù)耕地方面的理論和經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合自身國情，形成健全的國土規(guī)劃耕地保護(hù)理論體系；其二，不斷總結(jié)和歸納以前國土規(guī)劃忽視耕地保護(hù)所導(dǎo)致的負(fù)面影響，由此采取對(duì)應(yīng)的措施去實(shí)現(xiàn)國土規(guī)劃耕地保護(hù)效能的回歸；其三，注重國際交流和合作，將國外先進(jìn)的國土規(guī)劃理論和技術(shù)引入進(jìn)來，并且針對(duì)區(qū)域國土規(guī)劃耕地保護(hù)的實(shí)際情況，制定更加符合區(qū)域?qū)嶋H情況的國土規(guī)劃方案，以發(fā)揮其在促進(jìn)耕地保護(hù)方面的效能。

2實(shí)現(xiàn)耕地管理方式的調(diào)整改善。傳統(tǒng)國土規(guī)劃耕地管理多數(shù)是以分區(qū)管制的方式來進(jìn)行，這種方式使得資源優(yōu)化配置的空間范圍被局限，難以達(dá)到耕地管理工作的效能。因此，應(yīng)該積極促進(jìn)這種管理方式的調(diào)整：首先，高度重視土地利用總體規(guī)劃空間管制，實(shí)現(xiàn)土地規(guī)劃空間屬性不足缺陷的規(guī)避，從數(shù)量指標(biāo)，空間概念去實(shí)現(xiàn)對(duì)于不同區(qū)域的管制；其次，國土規(guī)劃將耕地保護(hù)問題設(shè)定為分區(qū)，并且制定針對(duì)于不同分區(qū)的耕地保護(hù)制度，保證耕地保護(hù)效果的因地制宜，期間也不會(huì)對(duì)于其他分區(qū)構(gòu)成危害；最后，積極進(jìn)行分區(qū)管制和用途管制之間的融合，使得國土規(guī)劃在耕地保護(hù)方面的效能得以最大化發(fā)揮。具體來講，分區(qū)管制作為空間尺度概念，對(duì)于較低級(jí)別的行政區(qū)域，國土規(guī)劃應(yīng)該將耕地保護(hù)明確化，操作性越強(qiáng)越好；對(duì)于較高級(jí)別的行政區(qū)域，國土規(guī)劃耕地保護(hù)內(nèi)容應(yīng)該導(dǎo)向化，綜合性越強(qiáng)越好，以切實(shí)的結(jié)合其自身情況，做到具體問題具體分析。

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會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必然結(jié)果，其必然需要大量的建設(shè)用地資源，但是在此過程中也存在不合理的地方，尤其是在當(dāng)前建設(shè)用地存在可利用的背景下，更不應(yīng)該去對(duì)耕地資源隨意占用。為此，國土規(guī)劃應(yīng)該在增加建設(shè)用地規(guī)模，結(jié)構(gòu)，布局和時(shí)序控制的基礎(chǔ)上，對(duì)于現(xiàn)有的建設(shè)用地內(nèi)部進(jìn)行優(yōu)化整合。在農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整層次上，國土規(guī)劃應(yīng)該處理好區(qū)域產(chǎn)業(yè)發(fā)展之間的關(guān)系，保證在農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整是在非耕地資源上進(jìn)行的，以保證農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整與農(nóng)業(yè)用地資源之間關(guān)系的和諧化。對(duì)于生態(tài)建設(shè)項(xiàng)目來講，國土規(guī)劃應(yīng)該采取更為有效的方式去促進(jìn)天然資源的保護(hù)，并且積極將基本農(nóng)田納入到保護(hù)范圍，處理好耕地保護(hù)和生態(tài)保護(hù)之間的關(guān)系。對(duì)于交通建設(shè)項(xiàng)目來講，堅(jiān)持統(tǒng)籌兼顧的基本原則，結(jié)合交通用地需求，盡量以高架的方式去規(guī)避對(duì)于耕地資源的占有。

4強(qiáng)化不同區(qū)域之間的協(xié)調(diào)發(fā)展。傳統(tǒng)的國土規(guī)劃僅僅將國土規(guī)劃的范圍界定在行政區(qū)域范圍內(nèi)，往往使得資源局限在一個(gè)區(qū)域，沒有真正實(shí)現(xiàn)區(qū)域資源的優(yōu)化整合，或者說這僅僅是淺層次的國土規(guī)劃。因此，應(yīng)強(qiáng)化不同區(qū)域之間的協(xié)調(diào)發(fā)展，形成利益補(bǔ)償機(jī)制。具體來講，需要積極做好以下幾個(gè)方面的工作：其一，落實(shí)分區(qū)管制制度，建立配套政策體系，保證編制主體功能規(guī)劃朝著科學(xué)和合理的方向發(fā)展；其二，建立健全的耕地保護(hù)利益補(bǔ)償機(jī)制，保證在各項(xiàng)建設(shè)中耕地資源占用的補(bǔ)償是合理的，這對(duì)于保證各方主體的利益是很有利的；其三，強(qiáng)化不同行政區(qū)域之間合作和交流，實(shí)現(xiàn)國土規(guī)劃耕地保護(hù)格局的構(gòu)建。

四、結(jié)束語

綜上所述，我國耕地保護(hù)形勢(shì)隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)持續(xù)較快發(fā)展而愈發(fā)嚴(yán)峻,究其原因,國土規(guī)劃長期缺位致使對(duì)耕地保護(hù)欠缺統(tǒng)籌考慮是一個(gè)重要因素。在未來較長一段時(shí)間內(nèi),我國耕地保護(hù)形勢(shì)都不容樂觀,這就迫切需要即將開展的新一輪國土規(guī)劃將耕地保護(hù)列為重要課題,并且通過國土規(guī)劃的開展促進(jìn)分區(qū)管制和用途管制有效結(jié)合、統(tǒng)籌整合各類土地利用,以及構(gòu)建區(qū)際協(xié)調(diào)發(fā)展和利益補(bǔ)償機(jī)制。相信隨著國土規(guī)劃將耕地保護(hù)納入其工作范圍中，其一定能夠發(fā)揮其在保護(hù)耕地資源方面的效能。

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